【案情】
2014年2月，當事人董某未取得建設工程規(guī)劃許可證，在馬路邊蓋建了一座面積約800平方米鋼棚結構的建筑，縣城市建設管理局立案進行查處，按照行政處罰程序，對當事人董某違法建設的行為，作出了責令限期拆除的處罰決定書。當事人董某不服提起了行政訴訟。法院受理后，對本案中縣城市建設管理局作出的責令限期拆除是否屬于行政處罰存在不同意見。
【分歧】
第一種意見認為，當事人董某未取得建設工程規(guī)劃許可證進行建設，系違法行為，城市建設管理局責令拆除其違法建筑屬行政處罰。
另一種意見認為，責令限期拆除不屬于行政處罰。系行政機關作出的強制性決定的目的是為了消除違法行為、恢復法律秩序，具有行政管理的屬性。
【評析】
筆者同意第二種意見，主要理由如下：
1、根據我國《行政處罰法》關于行政處罰種類的規(guī)定，并未將責令限期拆除作為行政處罰的種類，其保底條款中法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰，而只有《土地管理法》對責令限期拆除是做了明確的規(guī)定屬于行政處罰。但《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》也并未明確責令限期拆除作為行政處罰。故將責令限期拆除作為行政處罰缺乏法律依據。而且在城建執(zhí)法實踐中，城建部門對違法建筑作出責令限期拆除決定時，有專門適用的《責令限期拆除決定書》或《責令限期拆除通知書》等法律文書。
2、2000年國務院法制辦在對四川省法制辦《關于“責令限期拆除”是否是行政處罰行為的請示》（川府法〔2000〕68號）作出的答復中明確提出：根據《行政處罰法》第二十三條關于“行政機關實施行政處罰時，應當責令改正或者限期改正違法行為”的規(guī)定，《城市規(guī)劃法》第四十條規(guī)定的“責令限期拆除”，不應當理解為行政處罰行為。該答復已明確的指出責令限期拆除不屬于行政處罰。雖然2008年原《城市規(guī)劃法》已修改為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，但對違法建筑責令限期拆除的條文并無大的改動。國務院的答復是依據《行政處罰法》的相關規(guī)定對責令限期拆除進行理解的，故仍具有適用性。
3、責令限期拆除不具有行政處罰的性質。行政處罰是對違法當事人采取懲罰性制裁措施的一種具體行政行為，具有懲罰性，是通過給違法相對人的合法的權利或權益造成損害來達到懲罰的目的。而責令限期拆除是系行政機關作出的強制性決定，命令當事人，在規(guī)定的期限內無條件拆除違法建筑，是一種行政強制措施。我國《行政強制法》第四十四條對違法建筑的拆除也進行了相應的規(guī)定。采取行政強制措施不是以制裁違法行為為直接目的，而是為了糾正其違法行為，消除違法狀態(tài)，恢復合法狀態(tài)，具有行政管理的屬性。
4、在城建執(zhí)法實踐中，城建部門對違法建筑作出責令限期拆除決定時，有專門適用的《責令限期拆除決定書》或《責令限期拆除通知書》等法律文書。該法律文書生效后亦具有法律強制執(zhí)行效力。
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