程新文 馮小光 關(guān) 麗 李 琪
程新文，最高人民法院民事審判第一庭庭長；馮小光，最高人民法院民事審判第一庭副庭長；關(guān)麗，最高人民法院民事審判第一庭審判長；李琪，最高人民法院民事審判第一庭法官。
摘要 2016年5月1日起開始施行的《最高人民法院關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》對消費(fèi)民事公益訴訟制度做出了具體規(guī)定。為加強(qiáng)對該司法解釋的理解，本文對其中的原告資格、適用范圍、前置程序、對原告處分權(quán)的限制等具體問題一一做出了解答，以期對該解釋在司法實(shí)踐中的適用有所裨益。
關(guān)鍵詞 消費(fèi)民事公益訴訟 適格原告 公共利益 前置程序
《最高人民法院關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）于2016年2月1日由最高人民法院審判委員會第1677次會議通過，自2016年5月1日起施行。該《解釋》的實(shí)施對于推進(jìn)公益訴訟制度、保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益、維護(hù)消費(fèi)市場公平競爭秩序具有重要意義。筆者現(xiàn)根據(jù)該司法解釋制定的背景、目的及主要條文的理解進(jìn)行全面解讀。
一、《解釋》的制定背景、程序及遵循的原則
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就經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展層面而言，我國已進(jìn)入消費(fèi)需求持續(xù)增長、消費(fèi)結(jié)構(gòu)加快升級、消費(fèi)拉動經(jīng)濟(jì)作用明顯增強(qiáng)的重要階段。最高人民法院立足我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀以及消費(fèi)群體糾紛特點(diǎn)，注重消費(fèi)方式、消費(fèi)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)理念的發(fā)展變化，注重經(jīng)營者與消費(fèi)者信息不對稱、地位不平等、維權(quán)成本高的實(shí)質(zhì)救濟(jì)，為發(fā)揮公益訴訟制度功能，保障消費(fèi)維權(quán)、改善市場環(huán)境、提升消費(fèi)信心、拉動經(jīng)濟(jì)增長，在充分調(diào)研論證基礎(chǔ)上，出臺了本《解釋》。
就法律層面而言，2012年修訂后《民事訴訟法》第55條創(chuàng)設(shè)了具有中國特色的公益訴訟制度；2013年修訂后的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第47條增加了消費(fèi)民事公益訴訟制度的規(guī)定。但上述法律均體現(xiàn)為一個條文，未明確消費(fèi)民事公益訴訟制度內(nèi)涵及適用規(guī)則。實(shí)踐中，對公益訴訟制度如何適用仍存在分歧意見。2015年6月，第十二屆全國人大常委會第十五次會議通過《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點(diǎn)。最高人民法院、最高人民檢察院相繼出臺了實(shí)施辦法。就實(shí)踐層面而言，人民法院至今共受理3起消費(fèi)民事公益訴訟案件。在法院協(xié)調(diào)下，上述案件當(dāng)事人就爭議問題充分溝通，最終達(dá)成和解，并以撤訴方式結(jié)案。案件處理實(shí)現(xiàn)了保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益和推動企業(yè)發(fā)展雙贏的良好效果。2015年10月，全國人大常委會就消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法專項(xiàng)執(zhí)法檢查后，建議最高人民法院盡快出臺關(guān)于消費(fèi)公益訴訟司法解釋。
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1.《解釋》的制定過程廣泛吸納了民意。為建立公開、透明、高效的審判工作機(jī)制，深化審判委員會體制機(jī)制改革，推進(jìn)司法公開，回應(yīng)社會關(guān)切，主動接受社會監(jiān)督，增強(qiáng)司法解釋工作透明度，2016年2月1日，最高人民法院審判委員會第1677次會議專題討論《解釋（稿）》。本次會議首次采用開放討論形式，邀請部分全國人大代表、全國政協(xié)委員和專家學(xué)者等列席會議。列席會議人員獻(xiàn)言獻(xiàn)策，充分發(fā)表意見、建議，與審委會委員就《解釋（稿）》進(jìn)行了充分深入的交流討論，提出了諸多有價值的建設(shè)性意見，被吸收采納并寫入《解釋》。審判委員會采用開放形式討論《解釋》，使得社會各界代表有機(jī)會從多維角度就《解釋》稿提出意見、建議，拓寬了民意表達(dá)渠道，體現(xiàn)了司法民主，一定程度上也彌補(bǔ)了因消費(fèi)公益訴訟實(shí)務(wù)案例過少而給起草工作帶來的困難，為彰顯保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益與企業(yè)規(guī)范有序發(fā)展并存的價值理念奠定了基礎(chǔ)。
2.《解釋》遵循的原則?！督忉尅吩谄鸩葸^程中，堅持以下指導(dǎo)原則：一是嚴(yán)守立法本意。在現(xiàn)有法律制度框架內(nèi)，遵循立法本意，確保解釋內(nèi)容符合立法宗旨和目的。二是堅持以問題為導(dǎo)向。發(fā)揮公益訴訟制度優(yōu)勢，著力解決消費(fèi)領(lǐng)域突出問題，像商品、服務(wù)質(zhì)量問題，食品、藥品侵權(quán)行為，經(jīng)營者利用優(yōu)勢地位制定不公平、不合理霸王條款等，予以規(guī)制。三是注重可行性及可操作性。緊密結(jié)合審判實(shí)踐中的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，不貪大求全，解決實(shí)際問題，為審判實(shí)踐提供統(tǒng)一的裁判依據(jù)。四是堅持正當(dāng)程序的基本要求，保障消費(fèi)民事公益訴訟雙方當(dāng)事人平等行使訴權(quán)。
二、消費(fèi)民事公益訴訟的適格原告問題
我國傳統(tǒng)民事訴訟理論，采取“直接利害關(guān)系規(guī)則”。在公益訴訟問題上，《民事訴訟法》第55條突破“直接利害關(guān)系規(guī)則”，規(guī)定“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”可以提起公益訴訟，賦予不具有直接利害關(guān)系的機(jī)關(guān)和社會組織以提起公益訴訟的權(quán)利。通說認(rèn)為該條規(guī)定實(shí)質(zhì)為概括性、指引性條款，將公益訴訟的原告范圍指向其他法律、確立我國民事公益訴訟采取“基本法（民事訴訟法）+單行法（消費(fèi)領(lǐng)域?yàn)橄M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法第47條，環(huán)保生態(tài)領(lǐng)域?yàn)榄h(huán)境保護(hù)法第58條）”的制度模式。本《解釋》結(jié)合《民事訴訟法》第55條與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第47條的規(guī)定，明確“中國消費(fèi)者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會”為提起消費(fèi)民事公益訴訟的適格原告。
《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第36條規(guī)定，消費(fèi)者協(xié)會和其他消費(fèi)者組織是依法成立的對商品和服務(wù)進(jìn)行社會監(jiān)督的保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的社會組織。第47條規(guī)定，對侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，中國消費(fèi)者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會，可以向人民法院提起訴訟。實(shí)踐中，省級消費(fèi)者協(xié)會組織名稱不一致，有的稱為“消費(fèi)者委員會”，有的稱為“保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益委員會”。筆者認(rèn)為，名稱不一致不影響該協(xié)會屬于法律規(guī)定的保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的社會組織性質(zhì)，亦不影響該協(xié)會履行法定公益職能?！督忉尅凡捎门c《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》一致的表述，即“中國消費(fèi)者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會”為適格原告。在理解上與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的解釋原則亦一致，即在判斷主體資格上，主要看該協(xié)會是否屬于《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第36條規(guī)定的社會組織，不能因協(xié)會名稱與《解釋》不一致而否定適格訴訟主體的訴訟地位。
另外，《解釋》遵循立法宗旨，保持原告主體資格的適度開放性?！督忉尅返?/span>1條第2款規(guī)定，除中國消費(fèi)者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會外，法律規(guī)定或者全國人大及其常委會授權(quán)的機(jī)關(guān)和社會組織也具有起訴主體資格。根據(jù)全國人大常委會授權(quán)，檢察機(jī)關(guān)可就食品、藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益行為向人民法院提起消費(fèi)民事公益訴訟。國務(wù)院《關(guān)于積極發(fā)揮新消費(fèi)引領(lǐng)作用加快培養(yǎng)形成新供給新動力的指導(dǎo)意見》規(guī)定，“健全公益訴訟制度，適當(dāng)擴(kuò)大公益訴訟主體范圍”。因此，目前，檢察機(jī)關(guān)可以提起消費(fèi)民事公益訴訟。
三、消費(fèi)民事公益訴訟的適用范圍問題
?。ㄒ唬┫M(fèi)公益訴訟應(yīng)以損害公共利益作為實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)
《民事訴訟法》第55條規(guī)定可提起公益訴訟的范圍為“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為”?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第47條規(guī)定為“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為”。依文字理解，上述法律對提起消費(fèi)民事公益訴訟的條件表述不同。實(shí)踐中，對于消費(fèi)民事公益訴訟的提起是否需以損害社會公共利益為前提,存在不同理解。
一種觀點(diǎn)認(rèn)為，只要被侵害合法權(quán)益的消費(fèi)者人數(shù)“眾多”，即應(yīng)納入消費(fèi)民事公益訴訟的適用范圍。其理由是：首先，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》與《民事訴訟法》表述不一致，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》并未限定“損害社會公共利益”。且就內(nèi)容而言，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》為實(shí)體法，《民事訴訟法》為程序法，此類案件的適用范圍屬于實(shí)體范疇，應(yīng)以《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》為依據(jù)；就兩部法律的關(guān)系而言，《民事訴訟法》為一般法，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》為特別法，特別法優(yōu)先于一般法適用；就兩部法律的實(shí)施時間而言，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》修訂實(shí)施在后，后法優(yōu)于前法。關(guān)于“眾多”的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，有學(xué)者建議參照《民訴法司法解釋》第75條規(guī)定，一般指10人以上。還有研究課題從受侵害的消費(fèi)者人數(shù)上區(qū)分，認(rèn)為如達(dá)到200人以上就構(gòu)成了侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益，可以作為公益訴訟受理。〔1〕我們認(rèn)為，判斷是否屬于消費(fèi)民事公益訴訟適用范圍，不僅應(yīng)以合法權(quán)益被侵害的消費(fèi)者人數(shù)是否“眾多”作為形式標(biāo)準(zhǔn)，更應(yīng)以“損害社會公共利益”作為實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。依照公益訴訟制度安排的價值考量，社會公共利益受損當(dāng)然為提起公益訴訟的必要條件。
1.從目的解釋角度出發(fā)，應(yīng)將公共利益受損作為提起公益訴訟的必要條件?！睹袷略V訟法》第55條采取“具體列舉+概括規(guī)定”立法模式，具體列舉污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益行為，另加“損害社會公共利益”為界定標(biāo)準(zhǔn)。正如立法部門釋義所言，鑒于公益訴訟尚處于初步建立階段，其明確適用的范圍不宜過寬。目前來看，環(huán)境保護(hù)、損害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的案件多發(fā)，損害社會公共利益的情況較為嚴(yán)重，對公益訴訟的要求較為迫切，理論界和實(shí)務(wù)界的認(rèn)識也較為一致，可以作為建立公益訴訟的突破口。〔2〕因此，侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益行為只有符合“損害社會公共利益”時才屬于消費(fèi)公益訴訟范圍。
2.從體系解釋的角度出發(fā)，應(yīng)將公共利益受損作為提起公益訴訟的必要條件?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第47條表述的目的為突出侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益這一情形。消費(fèi)公益訴訟主要是在受到侵害的消費(fèi)者人數(shù)眾多且不確定的情況下，保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益、維護(hù)社會公共利益的制度，是為了彌補(bǔ)司法救濟(jì)和行政救濟(jì)制度的不足而設(shè)立的，是加強(qiáng)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的一種補(bǔ)充手段，不是一種常態(tài)救濟(jì)方式，更不宜取代其他救濟(jì)方式。就法律體系解釋角度而言，維護(hù)社會公共利益為公益訴訟的本質(zhì)。正如有學(xué)者所言，消費(fèi)者團(tuán)體提起公益訴訟目的本身就是為了維護(hù)社會公共利益，自然無需消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法再作特別規(guī)定。〔3〕
3.從司法實(shí)踐的角度出發(fā)，應(yīng)將公共利益受損作為提起公益訴訟的必要條件?！睹裨V法司法解釋》第284條規(guī)定了公益訴訟的起訴條件，其中第3項(xiàng)為“有社會公共利益受到損害的初步證據(jù)”。區(qū)分公益訴訟與私益訴訟的基本條件也是最核心的條件即為“社會公共利益受到損害”。目前司法實(shí)踐中，相對成熟的民事公益訴訟主要是環(huán)境民事公益訴訟，該類訴訟起訴條件為“已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為”，即也以損害社會公共利益作為環(huán)境公益訴訟條件。
（二）損害公共利益的情形應(yīng)包括具有危及消費(fèi)者人身、財產(chǎn)安全危險
《解釋》第1條規(guī)定損害社會公共利益情形，除了經(jīng)營者侵害眾多不特定消費(fèi)者合法權(quán)益的實(shí)際損害，還包括具有危及消費(fèi)者人身、財產(chǎn)安全危險。其原因如下。首先，從立法目的而言，公益訴訟以保護(hù)社會公共利益為目的?；陬A(yù)防原則，在經(jīng)營者的行為可能造成大規(guī)模侵權(quán)時，應(yīng)當(dāng)允許提起訴訟阻止正在進(jìn)行的可能導(dǎo)致侵害消費(fèi)者人身財產(chǎn)權(quán)益損害社會公共利益的行為；其次，《侵權(quán)責(zé)任法》與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》均規(guī)定，經(jīng)營者負(fù)有保障消費(fèi)者人身財產(chǎn)安全義務(wù)，經(jīng)營者發(fā)現(xiàn)其提供的商品或者服務(wù)存在缺陷有危及人身、財產(chǎn)安全危險的，應(yīng)當(dāng)立即向有關(guān)行政部門報告和告知消費(fèi)者，并采取停止銷售、警示、召回、無害化處理、銷毀、停止生產(chǎn)或者服務(wù)等措施，即經(jīng)營者負(fù)有對其提供商品或者服務(wù)進(jìn)行跟蹤服務(wù)的義務(wù)?；谏鲜龇梢?guī)定，《解釋》將“具有危及消費(fèi)者人身、財產(chǎn)安全危險”侵害社會公共利益行為納入可訴范圍，并不以造成實(shí)際損害為前提。
?。ㄈ┫M(fèi)領(lǐng)域社會公共利益的類型化
公共利益的界定，是消費(fèi)民事公益訴訟制度設(shè)計既難以回答又無法回避的一個重要問題。有學(xué)者認(rèn)為，公共利益具有不確定性，不可分性與非排他性，非競爭性、歷史性與層次性等特征。〔4〕我國現(xiàn)行法律對“公共利益”的界定，也表述不一。〔5〕在《解釋》制定過程中，我們試圖依據(jù)現(xiàn)行法律，將消費(fèi)領(lǐng)域的社會公共利益予以類型化，使消費(fèi)領(lǐng)域公共利益的概念在司法層面具有可操作性，其目的之一是為適格主體提起消費(fèi)民事公益訴訟提供指引，其二是對法官在此類案件中的自由裁量權(quán)予以限制。
《解釋》第2條歸納了消費(fèi)領(lǐng)域中“社會公共利益”的類型。結(jié)合《解釋》第1條和第2條的規(guī)定，損害社會公共利益的行為更加易于判斷?！督忉尅返?/span>1條界定消費(fèi)領(lǐng)域侵害社會公共利益范圍，既包括“經(jīng)營者侵害眾多不特定消費(fèi)者合法權(quán)益”，也包括“具有危及消費(fèi)者人身、財產(chǎn)安全危險”的情形，該條為判斷社會公共利益的總原則。第2條結(jié)合《侵權(quán)責(zé)任法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律規(guī)定，以《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第3章“經(jīng)營者義務(wù)”為主要制定依據(jù)，對目前實(shí)踐中多發(fā)的侵害消費(fèi)者權(quán)益情形予以歸納，系認(rèn)定損害社會公共利益的具體化。
1.提供商品或服務(wù)存在缺陷且造成眾多不特定消費(fèi)者實(shí)際損害。第2條第1項(xiàng)是關(guān)于提供商品或者服務(wù)存在缺陷且造成眾多不特定消費(fèi)者實(shí)際損害的規(guī)定。所謂缺陷，即產(chǎn)品存在危及他人人身財產(chǎn)的不合理的危險。產(chǎn)品有保障人體健康和人身財產(chǎn)安全的國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，是指不符合該標(biāo)準(zhǔn)。產(chǎn)品缺陷造成受害人實(shí)際損害事實(shí)的，缺陷產(chǎn)品與損害事實(shí)之間應(yīng)存在因果關(guān)系。嚴(yán)格而言，服務(wù)責(zé)任并不包括在產(chǎn)品責(zé)任中，其與產(chǎn)品責(zé)任適用的規(guī)則也不相同?！督忉尅分圆捎么朔N表述方式，原因在于：第一，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第40條第3款規(guī)定“消費(fèi)者在接受服務(wù)時，其合法權(quán)益受到損害的，可以向服務(wù)者要求賠償”，這是該款規(guī)定的直接法律依據(jù)。第二，隨著服務(wù)所占消費(fèi)比重的日益增加，服務(wù)提供者造成眾多不特定消費(fèi)者合法權(quán)益實(shí)際損害的現(xiàn)象會隨之增加，并列兩種方式力求保護(hù)范圍完整。
2.經(jīng)營者應(yīng)向消費(fèi)者作出真實(shí)說明和明確警示。第2條第2項(xiàng)是基于預(yù)防原則對損害危險予以規(guī)制。經(jīng)營者提供商品或者服務(wù)時，負(fù)有保障消費(fèi)者人身和財產(chǎn)安全的義務(wù)。其應(yīng)當(dāng)向消費(fèi)者作出真實(shí)說明和明確警示，如兒童玩具“只適合三歲以上兒童”等文字說明和警示。對于可能危及人身、財產(chǎn)安全的商品和服務(wù)，經(jīng)營者還應(yīng)當(dāng)說明和標(biāo)明正確使用商品或者接受服務(wù)的方法，以及防止危害發(fā)生的方法。另外，對目前多發(fā)的虛假廣告予以規(guī)制，對宣傳內(nèi)容與商品或者服務(wù)內(nèi)容的客觀事實(shí)不符，或者可能使消費(fèi)者對宣傳或者服務(wù)的真實(shí)信息產(chǎn)生不正確認(rèn)識、誤導(dǎo)消費(fèi)者的情形，不以實(shí)際損害發(fā)生為起訴前提。
3．經(jīng)營者的安全保障義務(wù)。第2條第3項(xiàng)規(guī)定了經(jīng)營場所經(jīng)營者的安全保障義務(wù)。根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第37條及《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第18條第2款的規(guī)定，賓館、商場、餐館、銀行、機(jī)場、車站、港口、影劇院、景區(qū)、娛樂場所等經(jīng)營場所的經(jīng)營者負(fù)有在合理限度范圍內(nèi)保護(hù)他人人身和財產(chǎn)安全的義務(wù)。本項(xiàng)規(guī)定的經(jīng)營場所涉及眾多行業(yè)和經(jīng)營主體，不同義務(wù)人對保護(hù)對象所負(fù)有的安全保障義務(wù)不同，在法律無法一一列明的前提下，可參考行業(yè)的通常情況、案件具體情況、活動規(guī)模、采取的防范措施等各種因素綜合判斷。
4.對消費(fèi)合同中格式條款的規(guī)制。第2條第4項(xiàng)是對消費(fèi)合同中有關(guān)格式條款，俗稱“霸王條款”的規(guī)制。與《合同法》相比，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》進(jìn)一步加強(qiáng)化了格式條款提供方（經(jīng)營者）的義務(wù)。在提示說明義務(wù)履行方式上由“合理方式”標(biāo)準(zhǔn)提高至“顯著方式”，且對此標(biāo)準(zhǔn)判斷還要區(qū)分傳統(tǒng)交易模式與新技術(shù)背景下的交易模式。對經(jīng)營者以格式條款、通知、聲明、店堂告示等方式作出排除或者限制消費(fèi)者權(quán)利、減輕或者免除經(jīng)營者責(zé)任、加重消費(fèi)者責(zé)任等對消費(fèi)者不公平、不合理的規(guī)定內(nèi)容，應(yīng)屬自始無效。對此，適格公益訴訟原告可以請求人民法院依據(jù)本項(xiàng)規(guī)定確認(rèn)該條款無效。
5．兜底條款的設(shè)置。采取類型化列舉方式難免掛一漏萬，且消費(fèi)領(lǐng)域公共利益隨著社會發(fā)展仍會不斷變化。本解釋采取開放式列舉方式，在列舉問題比較突出、相對比較成熟的情形同時，又保持公共利益的開放性，第2條第5項(xiàng)設(shè)置兜底條款。該項(xiàng)規(guī)定“其他侵害眾多不特定消費(fèi)者合法權(quán)益或者具有危及消費(fèi)者人身、財產(chǎn)安全危險等損害社會公共利益的行為”，適格原告可以提起消費(fèi)民事公益訴訟。
四、消費(fèi)民事公益訴訟的前置程序
《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第37條規(guī)定了消費(fèi)者協(xié)會履行公益性職責(zé)，該條第4項(xiàng)規(guī)定消費(fèi)者協(xié)會“就有關(guān)消費(fèi)者合法權(quán)益的問題，向有關(guān)部門反映、查詢、提出建議”。第5項(xiàng)規(guī)定消費(fèi)者協(xié)會“受理消費(fèi)者投訴，并對投訴事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查、調(diào)解”。本解釋第4條規(guī)定提起消費(fèi)民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交的材料包括消費(fèi)者組織就涉訴事項(xiàng)已按照《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第37條第4項(xiàng)或者第5項(xiàng)的規(guī)定履行公益性職責(zé)的證明材料。這是基于我國消費(fèi)者組織的現(xiàn)狀、能力、職能作出的規(guī)定，也是消費(fèi)者組織履行公益性職責(zé)的基本要求。
解釋起草過程中，有意見認(rèn)為，消費(fèi)者組織在提起消費(fèi)民事公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)督促經(jīng)營者予以改正或者解決，經(jīng)營者在合理期限內(nèi)不予改正的方可提起訴訟。該觀點(diǎn)主要借鑒德國、日本立法及司法實(shí)踐中的成功做法，有一定的道理。比如日本《消費(fèi)者合同法》第41條規(guī)定，在提起訴訟之前，適格消費(fèi)者團(tuán)體應(yīng)當(dāng)先向?qū)⒊蔀楸桓娴慕?jīng)營者提出書面的停止侵害請求。即在提起訴訟之前，合格的消費(fèi)者組織一般先進(jìn)行法院外交涉，通過書面形式要求經(jīng)營者停止侵害。實(shí)踐中，大部分經(jīng)營者都會根據(jù)合格消費(fèi)者組織的要求進(jìn)行改善，真正進(jìn)入訴訟程序的并不多。為防止經(jīng)營者今后出現(xiàn)類似違法行為，合格消費(fèi)者組織應(yīng)將提出的建議、經(jīng)營者的回應(yīng)和處理結(jié)果，以及訴訟判決或者和解的概要等情況予以公布。其他經(jīng)營者會根據(jù)公布的信息，確保自己合法經(jīng)營。
在《解釋》制定過程中，我們最初借鑒此種模式，增設(shè)前置程序，即消費(fèi)者組織等在提起訴訟之前應(yīng)當(dāng)向經(jīng)營者發(fā)出書面通知，要求停止侵害或予以整改，如經(jīng)營者置之不理或者一周內(nèi)沒有改進(jìn)的，消費(fèi)者組織才能提起訴訟。討論過程中，有意見認(rèn)為在司法解釋中增加原告起訴條件限制有所不妥，該問題宜通過立法解決。但筆者認(rèn)為，在司法實(shí)踐中，對于這一域外相對成熟、效果頗佳的制度，可以嘗試探索，畢竟消費(fèi)公益訴訟并非單純以訴訟為目的，通過多種方式保障消費(fèi)者合法權(quán)益、規(guī)范經(jīng)營行為、維護(hù)誠信公平交易秩序才為最終目的。
五、消費(fèi)民事公益訴訟對原告處分權(quán)的限制
普通民事訴訟中，基于意思自治原則應(yīng)充分尊重當(dāng)事人的處分權(quán)，但囿于消費(fèi)民事公益訴訟以維護(hù)社會公共利益為訴訟目的，其處分權(quán)是相對的、有限的，原告行使處分權(quán)不得違反法律規(guī)定、不得損害國家、社會和他人合法權(quán)益，處分權(quán)應(yīng)予以限制。本《解釋》多條的規(guī)定體現(xiàn)這一原則。
（一）對當(dāng)事人訴訟請求的釋明
《解釋》第5條規(guī)定，“人民法院認(rèn)為原告提出的訴訟請求不足以保護(hù)社會公共利益的，可以向其釋明變更或者增加停止侵害等訴訟請求”。這一規(guī)定主要基于以下考慮：其一，人對事物的認(rèn)知能力是有限的，提起消費(fèi)民事公益訴訟的機(jī)關(guān)和社會組織雖然具備一定的專業(yè)知識，但其并非法律專業(yè)人員。且公益訴訟屬于新生事物，對于訴訟目的、訴訟程序、訴訟規(guī)則等的理解和把握尚處于摸索階段，如果缺乏必要的引導(dǎo)和控制，有可能出現(xiàn)訴訟請求偏離保護(hù)消費(fèi)公益訴訟的初衷；其二，針對同一侵害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，有權(quán)提起訴訟的主體會有多個，如果原告在本案中的訴訟請求不全面、不充分，將會導(dǎo)致其他機(jī)關(guān)和有關(guān)組織針對同一侵權(quán)行為重復(fù)起訴。這一方面浪費(fèi)了有限的司法資源，影響訴訟效率；另一方面也使被告始終處于責(zé)任不確定狀態(tài)，影響其他民事活動的正常開展。
?。ǘΞ?dāng)事人自認(rèn)的限制
《解釋》第12條規(guī)定，“原告在訴訟中承認(rèn)對己方不利的事實(shí)，人民法院認(rèn)為損害社會公共利益的，不予確認(rèn)”。自認(rèn)是指在口頭辯論或準(zhǔn)備程序中，當(dāng)事人作同對方當(dāng)事人的主張相一致的、對自己不利的陳述，一般而言，訴訟中的自認(rèn)一經(jīng)作出，不僅對當(dāng)事人產(chǎn)生拘束力，對法院的裁判行為也具有拘束力，原則上法院應(yīng)當(dāng)充分尊重當(dāng)事人自己的意志，不應(yīng)對當(dāng)事人在訴訟階段形成的自認(rèn)進(jìn)行干預(yù)，且一般不能作出與之相反的事實(shí)認(rèn)定。即自認(rèn)作為一種有利于實(shí)現(xiàn)司法公正、提高訴訟效率和增加訴訟效益的法律制度，應(yīng)予以尊重。但基于公益訴訟對于形成社會公共政策、維護(hù)社會公共利益的使命，有必要對其自認(rèn)進(jìn)行限制，對于損害社會公共利益的自認(rèn)事實(shí)，人民法院不予確認(rèn)并可依職權(quán)進(jìn)行審查。該規(guī)定亦與《民訴法司法解釋》第92條規(guī)定精神一致，“對于涉及身份關(guān)系、國家利益、社會公共利益等應(yīng)當(dāng)由人民法院依職權(quán)調(diào)查的事實(shí)”不適用自認(rèn)的規(guī)定。“對己方不利事實(shí)的事實(shí)”，普通民事訴訟中易于判斷，每個人都是自己利益最佳判斷者，在消費(fèi)民事公益訴訟中應(yīng)為消費(fèi)者共同利益、社會公共利益。
（三）對訴訟中和解與調(diào)解的限制
消費(fèi)民事公益訴訟中當(dāng)事人之間的和解與調(diào)解應(yīng)當(dāng)受到法院審判權(quán)的制約，當(dāng)事人的處分權(quán)應(yīng)受到限制?！督忉尅繁窒M(fèi)公益訴訟公開透明的原則。《解釋》第6條規(guī)定，人民法院受理消費(fèi)民事公益訴訟案件后，應(yīng)當(dāng)公告案件受理情況。消費(fèi)民事公益訴訟案件，當(dāng)事人可以和解，人民法院可以進(jìn)行調(diào)解。當(dāng)事人達(dá)成和解或者調(diào)解協(xié)議后，人民法院應(yīng)當(dāng)將和解或者調(diào)解協(xié)議進(jìn)行公告，且公告期間不得少于30日。公告期滿后，人民法院經(jīng)審查，和解或者調(diào)解協(xié)議不違反社會公共利益的，應(yīng)當(dāng)出具調(diào)解書；和解或者調(diào)解協(xié)議違反社會公共利益的，不予出具調(diào)解書，繼續(xù)對案件進(jìn)行審理并依法作出裁判。
六、消費(fèi)民事公益訴訟的責(zé)任承擔(dān)方式
訴訟保護(hù)的利益由私人利益向公共利益擴(kuò)張是現(xiàn)代訴訟的發(fā)展方向。尤其在消費(fèi)者保護(hù)問題上，傳統(tǒng)私益訴訟向消費(fèi)者提供的單個救濟(jì)無法滿足市場法治發(fā)展的需要。相比之下，消費(fèi)公益訴訟能夠修正經(jīng)營者和消費(fèi)者在市場地位上的失衡，更有效地約束經(jīng)營者的經(jīng)營行為，更廣泛地實(shí)現(xiàn)對眾多消費(fèi)者的集體救濟(jì)。
?。ㄒ唬┩Ｖ骨趾Α⑴懦恋K、消除危險、賠禮道歉等責(zé)任方式
快速及時地制止經(jīng)營者的不正當(dāng)經(jīng)營行為，是消費(fèi)民事公益訴訟的目的之一?！督忉尅妨⒆阌诂F(xiàn)行法律規(guī)定，為依法穩(wěn)妥推進(jìn)消費(fèi)民事公益訴訟制度發(fā)展，規(guī)定違法經(jīng)營者承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等民事責(zé)任。停止侵害、排除妨礙、消除危險是為制止經(jīng)營者不當(dāng)經(jīng)營行為而主張的請求權(quán)類型，時間點(diǎn)上面向起訴時和將來，具有禁止性和預(yù)防性，學(xué)理上也稱為“禁止之訴”或者“不作為之訴”。賠禮道歉是人格性補(bǔ)償責(zé)任，時間點(diǎn)上面向過去，具有恢復(fù)性。至于其他責(zé)任承擔(dān)方式，本條在明確列舉請求權(quán)類型后面以一個“等”字作為保留，為將來法律修訂及司法實(shí)踐進(jìn)一步發(fā)展后，消費(fèi)民事公益訴訟的請求權(quán)類型擴(kuò)張預(yù)留空間。
?。ǘ┐_認(rèn)不公平格式條款無效
不公平格式條款是侵害消費(fèi)領(lǐng)域公共利益和消費(fèi)者私人利益的重災(zāi)區(qū)。消費(fèi)民事公益訴訟作為維護(hù)消費(fèi)領(lǐng)域公共利益和實(shí)現(xiàn)對消費(fèi)者集體救濟(jì)的有效路徑，是清理消費(fèi)合同不公平格式條款的重要手段。在消費(fèi)民事公益訴訟的請求權(quán)類型條款中，將確認(rèn)消費(fèi)合同不公平格式條款無效的訴訟請求單列出來，強(qiáng)調(diào)消費(fèi)民事公益訴訟制度在這一領(lǐng)域的適用。消費(fèi)民事公益訴訟原告起訴請求法院確認(rèn)經(jīng)營者使用的不公平格式條款無效，其目的不僅在于以判決來確認(rèn)經(jīng)營者和消費(fèi)者之間基于消費(fèi)合同的不公平條款而形成的法律關(guān)系，而且還有以判決來變更此種法律關(guān)系的目的，兼具確認(rèn)之訴和形成之訴的特點(diǎn)。消費(fèi)民事公益訴訟中法院確認(rèn)不公平條款無效的判決，作為形成判決，其最終確定的法律關(guān)系和法律狀態(tài)不僅約束當(dāng)事人，還約束一般第三人。即案涉不公平格式條款自被確認(rèn)無效之日起，對將來的消費(fèi)者而言，均屬無效。
七、消費(fèi)民事公益訴訟與私益訴訟的關(guān)系
公益訴訟與私益訴訟的不同在于，公益訴訟以維護(hù)公共利益為目的，私益訴訟旨在維護(hù)公民個體的民事權(quán)益；公益訴訟原告與訟爭標(biāo)的并無直接利害關(guān)系，私益訴訟原告與案件有法律上的直接利害關(guān)系；公益訴訟所涉及的損害具有廣泛性、嚴(yán)重性和長期性，私益訴訟主要調(diào)整民事主體間利益沖突，損害范圍一般較易確定。公益訴訟應(yīng)為保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的補(bǔ)充手段，屬非常態(tài)的救濟(jì)方式。對于消費(fèi)民事公益訴訟與私益訴訟的協(xié)調(diào)問題，本《解釋》確立了私益訴訟與公益訴訟區(qū)分的原則，即區(qū)分公益訴訟與普通消費(fèi)民事訴訟，通過不同的救濟(jì)途徑分別救濟(jì)?！督忉尅返?/span>9條規(guī)定，人民法院受理消費(fèi)民事公益訴訟案件后，因同一侵權(quán)行為受到損害的消費(fèi)者申請參加訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其根據(jù)《民事訴訟法》第119條規(guī)定主張權(quán)利。
?。ㄒ唬┕嬖V訟與私益訴訟的區(qū)分
對于同一侵權(quán)行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起公益訴訟，受害人提起私益訴訟，兩個程序之間如何協(xié)調(diào)，主要有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，私益訴訟應(yīng)當(dāng)優(yōu)先，理由如下：第一，公益訴訟是在私益訴訟無法實(shí)現(xiàn)對權(quán)利救濟(jì)時才適用的一種民事訴訟程序，如果能夠通過私益訴訟進(jìn)行救濟(jì)，則應(yīng)當(dāng)適用私益保護(hù)程序；第二，私人利益受到損害時，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保護(hù)私人權(quán)益，這是私益保護(hù)優(yōu)先于公益原則要求；第三，公益訴訟往往費(fèi)時耗力，如果公益訴訟優(yōu)先，對私益保護(hù)往往不夠及時充分。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公益訴訟應(yīng)當(dāng)優(yōu)先。理由如下：第一，公益訴訟的主體為有權(quán)機(jī)關(guān)和社會組織，訴訟主體由專業(yè)人士組成，具備專業(yè)能力，能更好完成訴訟；第二，公益訴訟保護(hù)的是社會公共利益，而私益訴訟保護(hù)的公民個體利益，實(shí)現(xiàn)社會公共利益保護(hù)的同時，也救濟(jì)公民個體權(quán)益；第三，涉及社會公共利益的案件，受害人人數(shù)眾多，周期長，維權(quán)成本高，公益訴訟勝訴后，對受害人救濟(jì)程序相對簡單便捷?！督忉尅窂淖鹬禺?dāng)事人意思自治及處分原則出發(fā)，采取折中做法，第9條規(guī)定消費(fèi)民事公益訴訟案件受理后，因同一侵權(quán)行為受到損害的消費(fèi)者請求對其根據(jù)《民事訴訟法》第119條規(guī)定提起的訴訟予以中止，人民法院可以準(zhǔn)許。即在消費(fèi)普通訴訟中原告自愿的前提下，人民法院可以裁定中止案件審理。
（二）私益訴訟可搭公益訴訟的“便車”
在對兩種訴訟方式予以區(qū)分的前提下，《解釋》規(guī)定私益訴訟可搭公益訴訟的“便車”。消費(fèi)民事公益訴訟案件中往往存在公益和私益的交叉。針對經(jīng)營者的同一不當(dāng)經(jīng)營行為提起的消費(fèi)民事公益訴訟和私益訴訟，在案件事實(shí)認(rèn)定、爭議焦點(diǎn)分析判斷以及法律適用方面有共通性。為統(tǒng)一裁判尺度，避免司法資源的浪費(fèi)和提高訴訟效率，《解釋》允許消費(fèi)民事公益訴訟生效裁判的既判力向關(guān)聯(lián)私益訴訟擴(kuò)張。根據(jù)《解釋》第16條的規(guī)定，消費(fèi)民事公益訴訟生效裁判認(rèn)定的事實(shí)，對于關(guān)聯(lián)私益訴訟的原告和被告均具有免予舉證的預(yù)決效力。消費(fèi)民事公益訴訟生效裁判不僅在事實(shí)認(rèn)定上對私益訴訟有預(yù)決力，而且其就訴訟標(biāo)的以及主要爭議焦點(diǎn)的判決理由對私益訴訟也產(chǎn)生拘束力，這些爭議焦點(diǎn)主要指對經(jīng)營者是否存在不法行為的認(rèn)定。就既判力的主體范圍而言，為彌補(bǔ)私益訴訟中消費(fèi)者在舉證能力上的不足，同時考慮到私益訴訟中的原告并非公益訴訟中的當(dāng)事人，并未參與公益訴訟，公益訴訟案件對于事實(shí)的認(rèn)定和裁判，是經(jīng)營者參與并經(jīng)充分辯論的，所以受侵害消費(fèi)者援引生效裁判支持其損害賠償請求并不損害被告權(quán)益。相反，由于消費(fèi)者并未參加前訴案件審理，未對被告主張及證據(jù)行使訴權(quán)，對受害人已經(jīng)構(gòu)成顯著的不利益，故消費(fèi)民事公益訴訟生效裁判中判決理由部分的既判力擴(kuò)張是單向的，僅向消費(fèi)者作為私益訴訟原告方面做有利擴(kuò)張，而不及于作為經(jīng)營者的被告。即，在案件主要爭議焦點(diǎn)問題上，消費(fèi)民事公益訴訟生效裁判作出對消費(fèi)者有利的認(rèn)定，私益訴訟原告可以直接主張適用；而被告則不能主張直接適用，仍需就其主張承擔(dān)舉證證明責(zé)任。
此外，《解釋》還對訴訟成本的負(fù)擔(dān)、司法權(quán)與行政權(quán)的銜接問題做出了具體規(guī)定。
注：
〔1〕（上海）消費(fèi)公益訴訟程序研究課題組：《關(guān)于提起消費(fèi)公益訴訟若干問題的意見》，系中消協(xié)消費(fèi)維權(quán)公益訴訟及有關(guān)問題研討會交流材料。
〔2〕王勝明主編：《中華人民共和國民事訴訟法釋義》，法律出版社2012年9版，第115頁。
〔3〕吳光榮、趙剛：“消費(fèi)者團(tuán)體提起公益訴訟基本問題研究”，載《法律適用》2015年第5期。
〔4〕劉學(xué)在：《民事公益訴訟制度研究——以團(tuán)體訴訟制度的構(gòu)建為中心》，中國政法大學(xué)出版社2015年版，第48-54頁。
〔5〕有的規(guī)定于整部法律立法宗旨中，如《招標(biāo)投標(biāo)法》第1條的規(guī)定。有的規(guī)定在法律行為的法定條件限制中，如《物權(quán)法》第42條的規(guī)定。有的規(guī)定在相應(yīng)領(lǐng)域公共利益內(nèi)涵中，目前主要是《公益事業(yè)捐贈法》第3條、《測繪法》第11條和《信托法》第60條的規(guī)定。最近一次立法乃至社會層面關(guān)于公共利益討論源于《物權(quán)法》制定過程中。《物權(quán)法》第42條規(guī)定，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。對于“公共利益”如何界定，在物權(quán)法制定過程中爭議很大，有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)在物權(quán)法中明確界定公共利益的范圍，以限制有的地方政府濫用征收權(quán)利，侵害群眾利益。但有關(guān)部門和多數(shù)學(xué)者認(rèn)為由于公共利益存在多樣性和復(fù)雜性，難以作出概括性規(guī)定。且在不同領(lǐng)域內(nèi)，不同情形下，公共利益是不同的，情況相當(dāng)復(fù)雜，物權(quán)法難以對公共利益作出統(tǒng)一的具體界定，還是分別由單行法律規(guī)定較為切合實(shí)際。
文章來源：《法律適用》2016年第7期
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