最近中山市政府力推三舊改造，推出不少優(yōu)惠措施。各個鎮(zhèn)區(qū)也在摩拳擦掌，也有不少房企開始布局。
然而，三舊改造的工作存在諸多難題。
項目地塊需要符合“土地利用總體規(guī)劃”，是三舊改造項目認定條件中的其中一點，也是完善難度最大的一點?？刂菩栽敿氁?guī)劃不符尚可以通過編制單元規(guī)劃提請修規(guī)。而倘若土地利用總體規(guī)劃不符，進行調(diào)整則有較大的難度。
很多同行可能并不清楚一個城市的土地利用總體規(guī)劃中，建設用地規(guī)模在一定時間里是不變的。比如你A市，轄區(qū)范圍內(nèi)有10萬畝的建設用地規(guī)模，那么在一定時間范圍內(nèi)，A市可供建設發(fā)展的建設用地不能超過這個規(guī)模，而且是在劃定范圍內(nèi)。當然，一些可以調(diào)整的特殊情形因過于專業(yè)且影響本文的論述暫且不提。
中山市的建設用地規(guī)模嚴重不足。相信不少同行都有了解過這一點。其實，應該說，中山市的建設用地規(guī)?？偭坎蛔?，分配不均。這樣更為合適。在中山市范圍內(nèi)，各個鎮(zhèn)區(qū)的建設用地規(guī)模基本上是固定的，也就是在全市總量不變下，各個鎮(zhèn)區(qū)都分配有一個數(shù)量。各個鎮(zhèn)區(qū)土地規(guī)劃中建設用地的規(guī)模數(shù)量是有一定原因所確定的。比如一些經(jīng)濟先發(fā)展的鎮(zhèn)區(qū)，建設用地規(guī)模則較大，比如石岐區(qū)、小欖鎮(zhèn)等，規(guī)劃圖上一片紅。而一些后起的鎮(zhèn)區(qū)，則存在建設用地規(guī)模嚴重不足的情況，比如阜沙鎮(zhèn)，土地規(guī)劃上一片黃，紅色的建設用地卻很少。這就是差距。越是經(jīng)濟較差的鎮(zhèn)區(qū)約是缺乏用地規(guī)模招商引資。
因此，為了地區(qū)未來項目落地需要，有的鎮(zhèn)區(qū)不得不把已建成區(qū)域的規(guī)模調(diào)出用之于待開發(fā)區(qū)域使用。這個也不方便多說。
因為有些鎮(zhèn)區(qū)的建成區(qū)并沒有建設用地規(guī)模，于是這部分區(qū)域目前來說是不具備納入三舊改造項目庫的條件的。其實，中山市政府在制訂政策當中已經(jīng)給了一些解決方式，這里也重復一下?！吨猩绞小叭f”改造實施辦法》有以下兩點規(guī)定：
第五十一條完善歷史用地手續(xù)所需的建設用地指標，由市統(tǒng)籌優(yōu)先保障；對不符合土地利用總體規(guī)劃的零星土地（單地塊不超過3畝、累計不超過總面積10%），可以按規(guī)定申請修改土地利用總體規(guī)劃，所需的建設用地規(guī)模，各鎮(zhèn)區(qū)應當內(nèi)部調(diào)劑、充分保障。
第五十二條對納入土地利用總體規(guī)劃復墾區(qū)不宜復墾而急需改造的“三舊”用地，可以通過以下兩種途徑解決：
（一）使用省周轉(zhuǎn)規(guī)模。經(jīng)報省同意，使用省建設用地周轉(zhuǎn)規(guī)模調(diào)入“三舊”改造項目所在的復墾區(qū)，同時指定同等面積的復墾地塊，先行完善該項目用地相關手續(xù)并實施改造；在規(guī)定期限內(nèi)完成指定復墾地塊的復墾后向省返還周轉(zhuǎn)規(guī)模，或者經(jīng)省同意購買其他城市的增減掛鉤拆舊復墾節(jié)余規(guī)模指標予以歸還。
（二）先承諾后審批。對已取得不動產(chǎn)權(quán)證的工業(yè)用地，在不改變土地用途且符合城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃的前提下，可以采用“先承諾后審批”方式，由屬地鎮(zhèn)區(qū)承諾通過鎮(zhèn)內(nèi)調(diào)劑方式落實并制定調(diào)入調(diào)出建設用地規(guī)模方案，經(jīng)市國土部門審查，報市“三舊”辦和規(guī)劃部門備案后，可享受“三舊”改造優(yōu)惠政策和辦理項目改造方案以及用地、規(guī)劃等有關審批手續(xù)。
（其實除了以上兩條規(guī)定還有個別特殊方式調(diào)土規(guī)，在這里就不詳細說）
對土地規(guī)劃不太熟悉的人會比較難理解以上兩條規(guī)定。其實就一句話，地方政府配合實現(xiàn)區(qū)內(nèi)平衡，工改工項目優(yōu)先支持。
到頭來還是要平衡，而一些鎮(zhèn)區(qū)在建設用地規(guī)模嚴重不足的前提下，要從其地塊調(diào)入規(guī)模也是有不少難度。
到2020年，這一版的土地利用總體規(guī)劃則需要重新修編。新一輪修編必須要面對建設用地規(guī)模不足的問題。一是要完善過去一些已辦證地塊沒規(guī)模的問題，二是要滿足地方今后土地供應的需要，三是三舊改造項目也要得到滿足。新一輪修編將會影響著今后中山的發(fā)展。所以新一輪的土地總體規(guī)劃修編將要更科學更講求技巧與技術。并不能單單是口上說說，手上畫畫。
同時，因為機構(gòu)改革已經(jīng)逐漸到地方層面上，據(jù)稱中山市規(guī)劃局也會在不久的將來并入國土局。什么時候并，如何并我們都暫時不清楚。但可以明確的一點是，城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的銜接會更加科學。
還是回到如何破局的討論上。重新一下開頭的說法，中山市的建設用地規(guī)?？偭坎蛔?，分配不均。
總量不足。其實從最近國家層面出臺了一些政策，允許一些貧困地區(qū)通過復墾把建設區(qū)改為農(nóng)用地，將結(jié)余的指標通過競賣方式異地劃轉(zhuǎn)。這里的指標，既有建設用地規(guī)模，也有農(nóng)專用指標。（咨詢過是這樣，但有可能理解上有偏離）但據(jù)了解，這些指標的價格相當高，如果加上地方政府征地補償?shù)南嚓P費用，政府賣地的成本將很高。如果是擬征收供應為商住地則還有利潤空間，如果是工業(yè)等產(chǎn)業(yè)用地則政府的利潤空間很小。當然，這是一種可供解決的途徑。
分配不均。也是前邊提到的有的鎮(zhèn)區(qū)一片紅，有的鎮(zhèn)區(qū)則農(nóng)地一大片。分配不均其實不是一個問題，但必須有科學性。一些鎮(zhèn)區(qū)本來經(jīng)濟不錯，后續(xù)發(fā)展需要土地但規(guī)模不足。一些鎮(zhèn)區(qū)未來規(guī)劃一整大片新城新區(qū)，有充足的土地規(guī)模，但短期內(nèi)又用不上。這就是一個矛盾。當然，從長期的產(chǎn)業(yè)集群，統(tǒng)一布局上來看，這種安排也許是正確的。但中山市未來規(guī)劃的新區(qū)和產(chǎn)業(yè)城實在太多，占用建設用地規(guī)模很多，有的目前尚在征地階段。
我個人的看法，在2020年的土地總體規(guī)劃修編時，從一些數(shù)年內(nèi)還沒能全面供地的區(qū)域砍部分建設用地規(guī)模出來，分配給有需要的鎮(zhèn)區(qū)。同時在新一輪土地規(guī)劃修編時采用更多科學的測量技術，把沒必要劃為建設用地的地塊改為非建設用地。合理利用有條件建設區(qū)的劃定，便于日后項目的調(diào)用，也便于把一些做不下去的舊改項目規(guī)模調(diào)走。
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