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導(dǎo)讀：

2019年1月25日，加拿大聯(lián)邦、省和地區(qū)（Federal,Provincial and Territorial, FPT）負(fù)責(zé)應(yīng)急管理的部長們在埃德蒙頓舉行會議，發(fā)布了加拿大有史以來第一個應(yīng)急管理戰(zhàn)略，全稱為《加拿大應(yīng)急管理戰(zhàn)略：邁向具有剛韌性的2030年》（Emergency Management Strategy for Canada: Toward a Resilient 2030，簡稱《應(yīng)急管理戰(zhàn)略》），該戰(zhàn)略是歷時兩年多的工作成果，反映了加拿大聯(lián)邦、省、地區(qū)和社會各界合作伙伴的公共努力。

（圖：2019年1月25日，加拿大聯(lián)邦、省和地區(qū)負(fù)責(zé)應(yīng)急管理的部長們在埃德蒙頓舉行會議）

該戰(zhàn)略支持采取“全社會”（whole-of-society）的應(yīng)急管理方法，概述到2030年建立一個更具剛韌性的加拿大社會的關(guān)鍵優(yōu)先領(lǐng)域，并與《聯(lián)合國減少災(zāi)害風(fēng)險仙臺框架》保持一致。最終提供了一個路線圖，以加強加拿大預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和從災(zāi)害中恢復(fù)的能力。

01

背景

加拿大的各類災(zāi)難在全國范圍內(nèi)變得越來越頻繁和嚴(yán)重。根據(jù)加拿大災(zāi)害數(shù)據(jù)庫的記錄，2008年至2018年間，加拿大遭遇了超過195起重大災(zāi)難的襲擊，這些災(zāi)難加起來已經(jīng)造成數(shù)百億美元的損失，讓數(shù)十萬人流離失所。

在可預(yù)見的未來，由于氣候變化、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施相互依存以及加拿大人口結(jié)構(gòu)變化等因素的推動，災(zāi)害損失可能增加。加拿大各地已經(jīng)感受到氣候變化的影響，洪水、野火、干旱、極端高溫、熱帶風(fēng)暴、融化的永久凍土、海岸侵蝕以及加拿大北部季節(jié)性路面結(jié)冰破壞等災(zāi)害，頻率和強度都在增加。這些危害對社區(qū)、個人健康和福祉、經(jīng)濟和自然環(huán)境構(gòu)成重大風(fēng)險。此外，許多土著（Indigenous）社區(qū)由于地處偏遠和沿海地區(qū)、缺乏應(yīng)急管理服務(wù)以及依賴自然生態(tài)系統(tǒng)，是最容易受到氣候變化影響的社區(qū)之一。

自2007年以來，加拿大聯(lián)邦、省和地區(qū)（FPT）在應(yīng)急管理方面的合作一直以《加拿大應(yīng)急管理框架》(An Emergency Management Framework for Canada，簡稱《應(yīng)急管理框架》)為指導(dǎo)。在緊急情況下，第一響應(yīng)幾乎總是由地方政府或省、地區(qū)一級作出的，因為災(zāi)害往往發(fā)生在當(dāng)?shù)兀╠isasters occur most often locally）。如果一個省或地區(qū)政府應(yīng)對緊急情況或災(zāi)難所需要的資源超出了其能力，聯(lián)邦政府將迅速響應(yīng)任何援助請求。

加拿大應(yīng)急管理框架

《應(yīng)急管理框架》，描述了FPT政府之間，以及其各自的合作伙伴分別承擔(dān)的應(yīng)急管理職責(zé)。

政府應(yīng)急管理合作伙伴包括但不限于:土著居民、市政當(dāng)局、社區(qū)、非政府組織、私營部門、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施所有者和運營商、學(xué)術(shù)界和志愿人員。

2017年5月，《應(yīng)急管理框架》在2007年最初版本發(fā)布10年之后，完成了第三版修訂。該修訂版反映了不斷變化的應(yīng)急管理環(huán)境和風(fēng)險狀況，強調(diào)了氣候變化與應(yīng)急管理之間的聯(lián)系，以及全社會共同努力提高剛韌性（resilience）的必要性。

《應(yīng)急管理框架》進一步闡明了指導(dǎo)FPT政府及其各自合作伙伴在拯救生命、保護財產(chǎn)和經(jīng)濟以及保護環(huán)境方面工作的核心理念。這項工作是通過應(yīng)急管理的四個相互依賴的組成部分來完成的：預(yù)防/減輕（prevention/mitigation）、準(zhǔn)備（preparedness）、響應(yīng)（response）、恢復(fù)（recovery），這些組成部分可以順序進行，也可以同時進行，但它們不是相互獨立的。傳統(tǒng)上，應(yīng)急管理主要關(guān)注的是準(zhǔn)備和響應(yīng)活動，但當(dāng)前的風(fēng)險環(huán)境要求將重點轉(zhuǎn)向積極主動的預(yù)防/減輕和前瞻性的恢復(fù)措施。加大對危害減輕的投入，可以幫助預(yù)防災(zāi)害，或在事件發(fā)生時顯著降低社會、經(jīng)濟、文化遺產(chǎn)和環(huán)境損失；前瞻性的恢復(fù)措施不僅使社區(qū)能夠從災(zāi)害中恢復(fù)，而且能夠更好地重建，以便降低對未來災(zāi)害的脆弱性。

應(yīng)急管理的這種演變符合國際上減輕災(zāi)害風(fēng)險（Disaster Risk Reduction，DRR/減災(zāi))的理念，聯(lián)合國將其定義為：“分析和減少致災(zāi)因素的系統(tǒng)性努力?！睖p少對危害的暴露，降低人群和財產(chǎn)的脆弱性，明智地管理土地和環(huán)境，強化應(yīng)急準(zhǔn)備和早期預(yù)警等，都是減災(zāi)的例子。重要的是，要考慮到災(zāi)害在整個社會中造成的影響是不統(tǒng)一，不同的變量可以相互交叉并影響不同脆弱人群所面臨的風(fēng)險水平（例如性別、年齡、殘疾、社會經(jīng)濟條件等)。

加拿大《應(yīng)急管理戰(zhàn)略》建立在《應(yīng)急管理框架》和《仙臺框架》闡明的基本原則基礎(chǔ)上，以確立聯(lián)邦、省和地區(qū)在2030年前增強加拿大社會剛韌性的優(yōu)先事項。這一戰(zhàn)略還支持《應(yīng)急管理框架》中明確的分工與職責(zé)，并致力于指導(dǎo)FPT政府及其各自的合作伙伴，落實旨在加強加拿大災(zāi)害風(fēng)險評估和預(yù)防/減輕、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)能力的優(yōu)先事項。

剛韌性（Resilience）的概念在《應(yīng)急管理框架》中被定義為“一個系統(tǒng)、社區(qū)或社會通過抵御、恢復(fù)或改變以達到并維持可接受的功能水平，從而適應(yīng)由危害造成的干擾的能力”。剛韌性的建立，是通過授權(quán)公民、應(yīng)急響應(yīng)者、組織、社區(qū)、政府、系統(tǒng)和社會共同承擔(dān)責(zé)任，并一同在人類和人造環(huán)境中創(chuàng)造或加強社會性和實體性能力，以應(yīng)對、適應(yīng)、響應(yīng)、恢復(fù)并從災(zāi)難中學(xué)習(xí)，進而將脆弱性或易感性降到最低，防止災(zāi)害因素演變?yōu)闉?zāi)難。

剛韌性在定義有兩個關(guān)鍵方面：第一，剛韌性是指一個系統(tǒng)整體的動態(tài)特性；第二，剛韌性是反映的是一種能積極調(diào)動和提升以降低脆弱性和風(fēng)險的能力。社區(qū)剛韌性是社區(qū)作為一個復(fù)雜綜合系統(tǒng)的一項屬性，描述了其成員利用自身固有的優(yōu)勢和能力來吸收破壞的影響、重組、調(diào)整和從破壞中學(xué)習(xí)，以及適應(yīng)突發(fā)事件沖擊的能力。

雖然社區(qū)剛韌性的概念看起來很抽象，但國際研究中描述剛韌性社區(qū)的實際例子可以更好地詮釋這一概念，例如:

剛韌性社區(qū)鼓勵受信任和擁戴的人士向更廣泛的社區(qū)成員倡導(dǎo)、傳播剛韌性社區(qū)的好處，并積極影響其他人共同參與。這些社區(qū)人士有助于維系和強化社區(qū)中已運作良好的關(guān)系和紐帶。

為了在各自行政管轄范圍內(nèi)以及加拿大全境促進和增強剛韌性，F(xiàn)PT政府認(rèn)識到所有加拿大人都應(yīng)該參與到應(yīng)急管理工作中，并正在努力建立基于有效協(xié)作、協(xié)調(diào)和溝通的應(yīng)急管理合作伙伴關(guān)系。在此過程中，認(rèn)識到個人、團體和社區(qū)的不同需求、資源、能力和脆弱性是十分重要的，這些因素可能相互交叉影響，從而加劇風(fēng)險或增強剛韌性。

為了在日益復(fù)雜和迅速演變的風(fēng)險環(huán)境中推進實現(xiàn)應(yīng)急管理戰(zhàn)略目標(biāo)，《應(yīng)急管理戰(zhàn)略》尋求所有加拿大人的共同努力，并通過以下五個優(yōu)先行動領(lǐng)域加強整體剛韌性:

每個優(yōu)先領(lǐng)域都伴隨有基本目標(biāo)和聯(lián)邦、省和地區(qū)的優(yōu)先成果，以明確具體的方向和可預(yù)期的產(chǎn)出，同時為了幫助說明每一個行動領(lǐng)域目標(biāo)，《應(yīng)急管理戰(zhàn)略》原文中也列舉了FPT政府已采取的部分最佳實踐范例。

各級政府和社會階層都必須在應(yīng)急管理中發(fā)揮重要作用。因此，在應(yīng)急管理協(xié)作和治理體系中識別合作伙伴，并定義和理解他們的角色和職責(zé)是非常重要的。在尊重FPT政府權(quán)威的同時，可以在行動層和決策過程中接納更多不同的聲音。這一過程具有雙重好處，既能提高這些合作伙伴的認(rèn)識和參與度，又能通過整合他們獨特的視角、經(jīng)驗和能力，提高應(yīng)急管理和減災(zāi)工作的質(zhì)量。

通過公開和包容的對話獲得準(zhǔn)確的風(fēng)險信息，對知情決策至關(guān)重要。信息共享對確保公民安全和增強社區(qū)剛韌性十分必要，強有力的、科學(xué)的風(fēng)險評估尤為關(guān)鍵。聯(lián)邦政府在與土著居民合作收集與土著社區(qū)有關(guān)的科學(xué)數(shù)據(jù)方面（有關(guān)危害、脆弱性、暴露、文化差異及其他影響剛韌性的因素），將充分考慮到傳統(tǒng)的當(dāng)?shù)刂R，這將是了解當(dāng)?shù)厍闆r和現(xiàn)有或潛在未來風(fēng)險的關(guān)鍵。

將關(guān)注點聚焦在與合作伙伴和公民透明地討論災(zāi)害風(fēng)險是十分重要的，因為盡管不能完全預(yù)防危害因素，但我們可以通過采取適當(dāng)?shù)拇胧?，預(yù)防這些危害因素轉(zhuǎn)變?yōu)闉?zāi)害。如果加拿大人不知道或不了解這些風(fēng)險，他們就不能采取適當(dāng)?shù)姆婪洞胧?/span>。因此，各省和地區(qū)應(yīng)支持社區(qū)長期開發(fā)和維護自己的風(fēng)險和脆弱性檔案，以便提高剛韌性。

最有效的應(yīng)急管理活動是采取積極的預(yù)防/減輕措施，以消除、減少或適應(yīng)風(fēng)險。這些活動包括結(jié)構(gòu)式的減輕措施（例如建造泄洪道和堤壩）和非結(jié)構(gòu)式的減輕措施（例如建筑規(guī)范、土地利用規(guī)劃和保險激勵措施）。這些活動的投資回報情況雖然取決于危害類型和地點，但每1美元的預(yù)防投入可節(jié)省6美元救災(zāi)支出。

由于災(zāi)害往往具有局部性質(zhì)（localized nature），F(xiàn)PT政府根據(jù)各自的角色和職責(zé)，必須與各自的應(yīng)急管理伙伴合作，充分考慮社區(qū)特點及其具體需要，調(diào)整預(yù)防/減輕行動和措施。

FPT政府應(yīng)為緊急情況做好準(zhǔn)備，這對公眾的安全至關(guān)重要，同時也有助于在災(zāi)害來臨時作出更有效的響應(yīng)和恢復(fù)行動。為提高應(yīng)急準(zhǔn)備水平，首先需要將行動重點放在強化應(yīng)急管理合作伙伴培訓(xùn)和培養(yǎng)更多受過教育的公民參與，然后把重點放在計劃上。FPT政府負(fù)責(zé)實施的應(yīng)急演練有助于檢驗全災(zāi)種（all-hazards）的應(yīng)急計劃，并驗證其有效性，此外演練也能加強應(yīng)急管理伙伴之間的合作。與公眾溝通不僅有助于做好準(zhǔn)備，而且有助于提高個人在緊急情況下的應(yīng)變能力。

即使有了最好的準(zhǔn)備措施，重要的是要協(xié)調(diào)應(yīng)急管理伙伴的響應(yīng)責(zé)任和能力，形成應(yīng)急合力。它們的有效性取決于對預(yù)防、減輕、準(zhǔn)備工作的支持，在實踐中的驗證，以及最終的恢復(fù)效果。所有應(yīng)急管理伙伴在突發(fā)事件各個階段采取的行動應(yīng)是協(xié)調(diào)、互補的，并依托于現(xiàn)代應(yīng)急通訊系統(tǒng)的支持。

“更好地重建”（building back better）的概念是一種前瞻性和有計劃的恢復(fù)方法，它不僅使社區(qū)能夠從災(zāi)害事件中得到實體性的恢復(fù)，而且還能解決潛在的社會經(jīng)濟問題，從而提高整體社區(qū)在災(zāi)害后的剛韌性。事后恢復(fù)往往是一項復(fù)雜的工作，涉及不同的伙伴參與和相互競爭的優(yōu)先事項，經(jīng)過深思熟慮的恢復(fù)為我們提供了從不斷變化的風(fēng)險環(huán)境中學(xué)習(xí)和適應(yīng)的機會。

“更好地重建”是《仙臺框架》的一項關(guān)鍵原則，它將災(zāi)后重建階段視為重建社區(qū)的一個重要機會，通過采取新的、創(chuàng)新性的措施來強化現(xiàn)有的實體基礎(chǔ)設(shè)施，并對存在缺陷的部位投資新的基礎(chǔ)設(shè)施項目，從而實現(xiàn)更好地重建。通過依托合作伙伴關(guān)系，支持社區(qū)在短期內(nèi)更快地恢復(fù)，在長期內(nèi)變得更具剛韌性，總體目標(biāo)是降低社區(qū)對未來災(zāi)害的脆弱性。

“更好地重建”概念不僅限于實體基礎(chǔ)設(shè)施，也可以整合到與應(yīng)急管理和減災(zāi)相關(guān)的立法、政策、規(guī)劃（計劃）、程序和項目的強化和創(chuàng)新中?！案玫刂亟ā币部梢耘c改善社區(qū)和個人的綜合福祉和剛韌性相聯(lián)系，以便更好地承受未來的壓力和任何形式的破壞。受災(zāi)害影響的人們應(yīng)該成為決策的一部分，為了促進包容和參與，有必要了解現(xiàn)有的社會制度和地方權(quán)力結(jié)構(gòu)。

《應(yīng)急管理戰(zhàn)略》為加強聯(lián)邦、省、地區(qū)合作，鼓勵應(yīng)急管理伙伴持續(xù)參與，制定了行動路線圖。為落實《應(yīng)急管理戰(zhàn)略》，F(xiàn)PT政府負(fù)責(zé)應(yīng)急管理的高級官員將制訂一份《FPT應(yīng)急管理行動計劃》（FPT Action Plan），詳細(xì)描述每一個FPT政府各自的角色和職責(zé)，以及如何推進每一項應(yīng)急管理戰(zhàn)略優(yōu)先領(lǐng)域活動。

進一步，F(xiàn)PT政府應(yīng)急管理高級官員將每年審查《應(yīng)急管理戰(zhàn)略》和《行動計劃》，監(jiān)測推進落實情況，分享經(jīng)驗教訓(xùn)，并根據(jù)需要進行更新。

此外，《應(yīng)急管理戰(zhàn)略》每五年將正式更新一次，以確保在加拿大不斷變化的災(zāi)害風(fēng)險背景下始終具有相關(guān)性（適用性）。

《應(yīng)急管理戰(zhàn)略》支撐FPT政府不斷強化加拿大應(yīng)急管理預(yù)防/減輕、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)能力的愿景，以減少災(zāi)害風(fēng)險，提高加拿大所有個體和社區(qū)的剛韌性。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，《應(yīng)急管理戰(zhàn)略》對加拿大的應(yīng)急管理和減災(zāi)活動采取了“全社會”的方式，闡明了聯(lián)邦、省、地區(qū)的五個優(yōu)先行動領(lǐng)域，并描述了參與、授權(quán)、鼓勵和教育應(yīng)急管理伙伴的各種方法，為加拿大社會到2030年更具剛韌性指明了道路。

（圖：加拿大邁向2030項目The Canada Towards 2030 Project，一項具有多重事件特點的前瞻性研究倡議，致力于分享關(guān)于加拿大未來的長期研究和思考）