一、財(cái)金[2018]54號(hào)文中的爭(zhēng)議問題
二、本文觀點(diǎn)
三、政策依據(jù)及解讀
寫在最后
一、財(cái)金[2018]54號(hào)文中的爭(zhēng)議問題
2018年4月27日，財(cái)政部網(wǎng)站公開財(cái)金[2018]54號(hào)文《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》，對(duì)財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目中核查存在問題的173戶提出分類處置意見，并對(duì)PPP項(xiàng)目提出規(guī)范管理要求。
當(dāng)然，大部分要求都是在前期文件中早已有之、甚至是反復(fù)提及的要求，如“不得突破10%紅線”、“不得約定由政府方或其指定主體回購社會(huì)資本投資本金”，等等。
但其中，有一項(xiàng)規(guī)定備受關(guān)注：即在第二部分“引以為戒，加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)范管理”中的第（三）條“嚴(yán)格審查簽約主體”。
該條明確規(guī)定：
堅(jiān)持政企分開原則，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目合同簽約主體合規(guī)性審查，國有企業(yè)或地方政府融資平臺(tái)公司不得代表政府方簽署PPP項(xiàng)目合同，地方政府融資平臺(tái)公司不得作為社會(huì)資本方。
對(duì)于以上規(guī)定，很多圈內(nèi)人士表示不理解，尤其是后半句的要求。因?yàn)楹芏嗳硕加浀?，在此前發(fā)布的、包括國辦發(fā)[2015]42號(hào)文在內(nèi)的多部文件中，都明確提出過：如果融資平臺(tái)公司已經(jīng)按規(guī)定完成轉(zhuǎn)型，就可以作為社會(huì)資本方參與PPP。
那么問題來了：
財(cái)金54號(hào)文這里提出“地方政府融資平臺(tái)公司不得作為社會(huì)資本方”，是無視了國辦發(fā)文件？
還是寫錯(cuò)了？
還是有什么別的理解...？
二、本文觀點(diǎn)
這里先說筆者解讀觀點(diǎn)：
財(cái)金54號(hào)文第二部分第（三）條“嚴(yán)格審查簽約主體”對(duì)地方政府融資平臺(tái)提出的要求，應(yīng)當(dāng)理解為：
1．地方政府融資平臺(tái)公司不得代表政府方簽署PPP項(xiàng)目合同，或作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體或采購主體。
2．地方政府融資平臺(tái)公司可以作為PPP的社會(huì)資本方——但有個(gè)前提條件：該“融資平臺(tái)”須是銀監(jiān)會(huì)大名單的退出類平臺(tái)。
即：退出類“融資平臺(tái)”可以作為PPP的社會(huì)資本方，但監(jiān)管類融資平臺(tái)不可以。
以下就是筆者得出上述觀點(diǎn)的政策依據(jù)：
三、政策依據(jù)及解讀
（一）政府融資平臺(tái)不得作為PPP項(xiàng)目的政府方/實(shí)施主體/采購主體
PPP項(xiàng)目合同是政府與社會(huì)資本之間的合作協(xié)議。
合同一方為政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)（實(shí)際上就是PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體、采購主體），另一方為社會(huì)資本方。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在政府授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。
相關(guān)政策如下：
1．2014年11月29日，財(cái)金〔2014〕113號(hào)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》提出，政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。
解讀：
三類主體可以作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)：一是政府；二是政府指定的有關(guān)職能部門；三是政府指定的事業(yè)單位（應(yīng)該是有行政管理職能的事業(yè)單位及公益一類事業(yè)單位，三類、四類事業(yè)單位不可以作為實(shí)施機(jī)構(gòu)但可以作為社會(huì)資本方）。
2．發(fā)改投資[2014]2724號(hào)文《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》規(guī)定：行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)，作為政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的前期評(píng)估論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、項(xiàng)目合同簽訂、項(xiàng)目組織實(shí)施以及合作期滿移交等工作。
其附件2《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》明確，簽訂項(xiàng)目合同的政府主體，應(yīng)是具有相應(yīng)行政權(quán)力的政府，或其授權(quán)的實(shí)施機(jī)構(gòu)。
解讀：
發(fā)改委對(duì)PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體較為寬泛，企事業(yè)單位均可以，只要具備政府授權(quán)即可。
3．財(cái)金函[2016]47號(hào)文《關(guān)于組織開展第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》的附件1《PPP示范項(xiàng)目評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》中，關(guān)于“PPP相關(guān)參與主體是否適格”標(biāo)準(zhǔn)明確規(guī)定：國有企業(yè)或融資平臺(tái)公司作為政府方簽署PPP項(xiàng)目合同的，不再列為備選項(xiàng)目。
解讀：
該文件明確規(guī)定：國有企業(yè)或融資平臺(tái)公司不得作為政府方簽署PPP項(xiàng)目合同，即不得作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)。
筆者認(rèn)為這樣的規(guī)定具有合理性。PPP項(xiàng)目期限長(zhǎng)達(dá)20-30年，作為實(shí)施機(jī)構(gòu)的企業(yè)，在這么長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)可能面臨很多變化（破產(chǎn)、合并、轉(zhuǎn)移等），不適合作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。
綜上，回頭再說財(cái)金54號(hào)文。
54號(hào)文規(guī)范的是納入財(cái)政部示范項(xiàng)目庫的PPP項(xiàng)目，當(dāng)然要遵守財(cái)政部的PPP政策規(guī)定。
財(cái)金54號(hào)文附件3“限期整改項(xiàng)目清單”中，有10戶PPP整改的原因?yàn)椤爸黧w不合規(guī)”主要就涉及兩方面不合規(guī)：一是實(shí)施主體不合規(guī)，二是社會(huì)資本不合規(guī)。
據(jù)筆者了解，其中就有2-4戶為實(shí)施主體不合規(guī)，實(shí)施主體為國有企業(yè)或融資平臺(tái)。
（后臺(tái)回復(fù)財(cái)金54可獲取文件）
（二）符合條件的“融資平臺(tái)”可以作為PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方
并不是所有的地方政府融資平臺(tái)公司都不得作為PPP的社會(huì)資本方，銀監(jiān)會(huì)大名單內(nèi)監(jiān)管類融資平臺(tái)不得作為社會(huì)資本方，而退出類“融資平臺(tái)公司”可以作為社會(huì)資本方。
政策依據(jù)如下：
1．2014年11月29日，財(cái)金〔2014〕113號(hào)文《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》規(guī)定：本指南所稱社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國有企業(yè)。
解讀：
財(cái)政部一開始，其實(shí)是排除本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國有企業(yè)作為PPP社會(huì)資本方的可能的。
2．2014年12月30日，財(cái)金〔2014〕156號(hào)文《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》規(guī)定：本級(jí)人民政府下屬政府融資平臺(tái)公司及其控股的其他國有企業(yè)（上市公司除外）不得作為社會(huì)資本方參與本級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項(xiàng)目。
解讀：
這里的要求其實(shí)和前面113號(hào)文類似，但給上市公司開了口子。
這里筆者認(rèn)為有其合理性，因?yàn)樯鲜泄疽话憧梢哉J(rèn)為是具有完善公司治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度、并實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化運(yùn)營的。
同時(shí)，156號(hào)文只是限制“參與本級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項(xiàng)目”，即其他地區(qū)的不禁止。
4．2015年5月19日，國辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》規(guī)定：
政府和社會(huì)資本合作模式可以有效打破社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的各種不合理限制，鼓勵(lì)國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)。...
大力推動(dòng)融資平臺(tái)公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場(chǎng)化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目，通過與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系。...
解讀：
PPP社會(huì)資本方可以是國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)。融資平臺(tái)公司符合上述上述規(guī)定條件的，實(shí)際上已經(jīng)是完全商業(yè)化運(yùn)營的地方國有企業(yè)了，當(dāng)然可以作為PPP的社會(huì)資本方參與PPP。
5．2017年11月10日，財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》在第三部分“三、集中清理已入庫項(xiàng)目 ”明確不符合規(guī)范運(yùn)作的情況，是包括“未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方的”。
解讀：
92號(hào)文指出未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司不得作為社會(huì)資本方。那也就是說，按照規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司是可以作為社會(huì)資本方的。
綜上，再回到財(cái)金54號(hào)文。
54號(hào)文規(guī)范的是納入財(cái)政部示范項(xiàng)目庫的PPP項(xiàng)目，當(dāng)然要遵守財(cái)政部的PPP政策規(guī)定。
據(jù)筆者了解，54號(hào)文附件3“限期整改項(xiàng)目清單”中有10戶PPP整改的原因?yàn)椤爸黧w不合規(guī)”，其中大約有5-7戶為社會(huì)資本不合規(guī)。主要涉及：
社會(huì)資本為銀監(jiān)會(huì)名單內(nèi)的監(jiān)管類融資平臺(tái)；
沒有采取公開競(jìng)爭(zhēng)性方式采購社會(huì)資本。
（三）“融資平臺(tái)”作為PPP社會(huì)資本方應(yīng)滿足的條件
結(jié)合前兩段對(duì)于政策的分析，“地方政府融資平臺(tái)公司”滿足如下兩個(gè)條件，即可作為PPP社會(huì)資本方：
1．已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營的，其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置，并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能。
這是國辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》中的要求。其實(shí)這一點(diǎn)很好處理，地方政府融資平臺(tái)公司通過正規(guī)渠道和方式發(fā)布公告，即可完成該項(xiàng)要求。
2．按照銀監(jiān)發(fā)[2013] 10 號(hào)文要求完成平臺(tái)公司退出的審批程序，即意味著實(shí)現(xiàn)商業(yè)化運(yùn)營，可按照一般公司來管理。
自2006年發(fā)文規(guī)范城投公司打捆貸款以來，銀監(jiān)會(huì)一直負(fù)責(zé)地方政府融資平臺(tái)公司監(jiān)督管理，直至銀監(jiān)發(fā)[2013]10 號(hào)文《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)除監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（以下稱“10號(hào)文”）下發(fā)。
此后，管理重點(diǎn)就由融資平臺(tái)調(diào)整為地方政府性債務(wù)，管理部門由銀監(jiān)會(huì)改為財(cái)政部。因此，10號(hào)文成為銀監(jiān)會(huì)針對(duì)融資平臺(tái)最后的監(jiān)管政策，而且目前針對(duì)融資平臺(tái)的管理10號(hào)文依然適用。
10號(hào)文將融資平臺(tái)劃分為''仍按平臺(tái)管理類''（監(jiān)管類）和''退出為一般公司類''（退出類）兩類。
——''退出類''是指經(jīng)核查評(píng)佑和整改后，已具備商業(yè)化貸款條件，自身具充足穩(wěn)定的經(jīng)營性現(xiàn)金流，能全額償還貸款本息，整體轉(zhuǎn)化為一般公司類客戶管理的融資平臺(tái)。''退出類''平臺(tái)公司新增貸款應(yīng)嚴(yán)格遵循產(chǎn)業(yè)政策、信貸政策和一般公司貸款條件，按照商業(yè)化原則授信即可。
——凡不符合退出條件以及未完成退出流程的融資平臺(tái)，均作為''仍按平臺(tái)管理類''管理。
（1）融資平臺(tái)退出按照以下程序進(jìn)行：
一是牽頭行發(fā)起。由牽頭行發(fā)起，各債權(quán)銀行認(rèn)真審核并形成一致性退出意見。
二是各總行審核批準(zhǔn)。各債權(quán)銀行分支機(jī)構(gòu)將融資平臺(tái)退出申請(qǐng)報(bào)各總行審核批準(zhǔn)。
三是三方簽字。各債權(quán)銀行獲總行退出審批通過后，與地方政府相關(guān)部門、平臺(tái)公司進(jìn)行溝通協(xié)商并由三方簽字確認(rèn)。
四是退出承諾。在三方簽字的同時(shí)，地方政府及相關(guān)部門應(yīng)明確承諾不再為''退出類''平臺(tái)新增貸款提供任何擔(dān)保;各銀行應(yīng)明確承諾按審慎信貸原則進(jìn)行貸款管理，并獨(dú)立承擔(dān)新增貸款風(fēng)險(xiǎn)。
五是監(jiān)管備案。牽頭行將有關(guān)資料收集完整后向融資平臺(tái)屬地監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)備，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在融資平臺(tái)報(bào)表中標(biāo)示退出。平臺(tái)退出時(shí)間以三方簽字時(shí)間為準(zhǔn)。
（2）融資平臺(tái)退出需滿足五個(gè)條件：
一是符合現(xiàn)代公司治理要求，屬于按商業(yè)化原則運(yùn)作的企業(yè)法人；
二是資產(chǎn)負(fù)債率在70%以下，財(cái)報(bào)經(jīng)過會(huì)所審計(jì)；
三是各債權(quán)銀行對(duì)融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)定性均為全覆蓋；
四是存量貸款中需財(cái)政償還的部分已納入地方財(cái)政預(yù)算管理并已落實(shí)預(yù)算資金來源，且存量貸款的抵押擔(dān)保、貸款期限、還款方式等已整改合格;
五是城信經(jīng)營，無違約記錄，可持續(xù)獨(dú)立發(fā)展。
一般來說，政府融資平臺(tái)在退出之路上，面臨關(guān)鍵是退出條件。
退出條件最難落實(shí)的是融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)定性全覆蓋，解決方法有兩種：
一是增加融資平臺(tái)預(yù)期現(xiàn)金流，政府為融資平臺(tái)注入現(xiàn)金流和經(jīng)營性資產(chǎn)，這一點(diǎn)很困難，儲(chǔ)備用地不能注入平臺(tái)公司了。
二是減少當(dāng)前融資平臺(tái)債務(wù)，待完成退出后再倒回來，但操作上也不太容易。
截止2018年3月末，銀監(jiān)會(huì)大名單內(nèi)融資平臺(tái)約1.1萬戶，其中退出類平臺(tái)2600戶，占比不足30%，具體原因有兩點(diǎn)：
一是部分平臺(tái)為政府事業(yè)單位、政府機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院、土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)等，這類為非企業(yè)法人不具備退出類條件。
二是地方政府要為融資平臺(tái)注入經(jīng)營資產(chǎn)、現(xiàn)金流滿足現(xiàn)金流全覆蓋后才能退出，地方政府無法滿足。
于是，地方政府紛紛成立新的融資平臺(tái)公司替代銀監(jiān)會(huì)名單內(nèi)的融資平臺(tái)，而且不納入銀監(jiān)會(huì)融資平臺(tái)大名單管理，這類融資平臺(tái)稱之為“類平臺(tái)”。
有人會(huì)問，沒有納入銀監(jiān)會(huì)大名單的這些類平臺(tái)作為PPP社會(huì)資本，還需要按照10號(hào)文要求完成退出審批程序嗎，那么你說呢？
最后再來回顧一下本文認(rèn)為“地方政府融資平臺(tái)公司”可作為PPP社會(huì)資本方前須滿足的條件：
1．已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營，其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置，并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能。
2．按照銀監(jiān)發(fā)[2013] 10 號(hào)文要求，完成平臺(tái)公司退出的審批程序，成為“退出類”。
......
好像漏了什么？
對(duì)了，開始的問題還沒解決！
——為什么財(cái)金54號(hào)文要說“地方政府融資平臺(tái)公司不得作為社會(huì)資本方”？
本文的理解是：因?yàn)樨?cái)金54號(hào)文所稱的地方政府融資平臺(tái)公司，是一個(gè)廣義的，針對(duì)實(shí)質(zhì)的概念。
剛剛也說了，由于納入原銀監(jiān)會(huì)大名單的融資平臺(tái)新增貸款受限較多，不少地方政府另辟蹊徑，紛紛成立新的名單外平臺(tái)（簡(jiǎn)稱類平臺(tái)），以規(guī)避融資平臺(tái)監(jiān)管政策。
雖然原銀監(jiān)會(huì)多項(xiàng)制度均明確：平臺(tái)公司名單應(yīng)動(dòng)態(tài)調(diào)整。但地方政府自然無動(dòng)力將作為主要融資渠道的企業(yè)納入平臺(tái)名單，各銀監(jiān)局亦缺乏可甄別平臺(tái)公司身份的抓手，平臺(tái)名單的增加的阻力很大。
由于這些類平臺(tái)游離于銀監(jiān)會(huì)大名單外，仍或明或暗從事各類政府性業(yè)務(wù)，銀監(jiān)會(huì)明確要求銀行業(yè)按照“實(shí)質(zhì)重于形式”原則對(duì)待。
也就是說，所謂銀監(jiān)會(huì)的名單內(nèi)平臺(tái)，實(shí)際上是狹義的老平臺(tái)，覆蓋面相當(dāng)有限。只是針對(duì)這些平臺(tái)做出限制，將無異于竹籃打水。可以看到，之前發(fā)改辦財(cái)金[2018]194號(hào)文已經(jīng)略去了關(guān)于“平臺(tái)”的表述。
所以，此次財(cái)金54號(hào)文表達(dá)的地方政府融資平臺(tái)公司，其實(shí)和財(cái)金23號(hào)文的所指的地方政府平臺(tái)概念類似，顯然也應(yīng)該是一個(gè)廣義的概念，即應(yīng)當(dāng)這樣理解：
如果一個(gè)曾經(jīng)的政府融資平臺(tái)已經(jīng)符合前文兩個(gè)條件，那就已經(jīng)不是真正意義上的“融資平臺(tái)”，因而也不能再被稱作“融資平臺(tái)”了。
所以，本文理解，財(cái)金54號(hào)文要求的“地方政府融資平臺(tái)公司不得作為社會(huì)資本方”，其實(shí)和之前的監(jiān)管要求一脈相承，并無矛盾。
【正文完】
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