《環(huán)球》雜志記者/楊晴川
美國(guó)國(guó)務(wù)院組織機(jī)構(gòu)龐大而且重疊，決策行動(dòng)遲緩，效率低下，所以總統(tǒng)每遇到重大外交事件，有時(shí)候并不是去找國(guó)務(wù)卿商量對(duì)策，而是轉(zhuǎn)向白宮內(nèi)設(shè)的國(guó)家安全委員會(huì)尋求集體決策。其結(jié)果是本來充當(dāng)協(xié)調(diào)者角色的一些總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理憑借其豐富的國(guó)際政治知識(shí)和與總統(tǒng)的個(gè)人關(guān)系將國(guó)務(wù)卿擱置一旁。
美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)成立于1947年，目的是整合外交和國(guó)防政策。它最初只是美國(guó)政府的一種議事機(jī)制，僅有四名成員——總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國(guó)務(wù)卿和國(guó)防部長(zhǎng)參加。然而，經(jīng)過歷史演變，國(guó)安會(huì)已經(jīng)發(fā)展成為一個(gè)以總統(tǒng)國(guó)安事務(wù)助理為首由外交和安全問題專家組成的常設(shè)機(jī)構(gòu)。國(guó)安助理一職設(shè)立于1953年，開始只是擔(dān)任會(huì)議秘書角色，1961年肯尼迪執(zhí)政后這一職務(wù)的專業(yè)化得到加強(qiáng)，總統(tǒng)與國(guó)安助理之間的親密關(guān)系也開始確立。
在尼克松、福特和卡特執(zhí)政期間，該職務(wù)的威信得到最大限度提升。大名鼎鼎的基辛格和布熱津斯基就分別擔(dān)任尼克松和卡特的國(guó)安助理。在布什政府中，國(guó)安助理賴斯也是影響總統(tǒng)決策的管家人物。
國(guó)安助理日益位高權(quán)重，必然與名義上主管政府外交的國(guó)務(wù)卿發(fā)生沖突。自國(guó)安助理這個(gè)職位創(chuàng)設(shè)以來，絕大多數(shù)國(guó)安助理都會(huì)與國(guó)務(wù)卿關(guān)系緊張。尼克松時(shí)代的亨利·基辛格與威廉·皮爾斯·羅杰斯、卡特時(shí)代的茲比格涅夫·布熱津斯基與賽勒斯·萬斯、里根第一任期的理查德·艾倫與亞歷山大·黑格，以及第二任期的羅伯特·麥克法蘭與喬治·普拉特·舒爾茨，這幾對(duì)國(guó)安助理與國(guó)務(wù)卿之間輕則口角不斷，重則激烈沖突，甚至導(dǎo)致在卡特和里根時(shí)代分別發(fā)生了嚴(yán)重的外交危機(jī)（伊朗人質(zhì)事件）和政治丑聞（伊朗門事件），大大損害了總統(tǒng)威望和政府形象。
當(dāng)然，這兩個(gè)職務(wù)之間沒有重大矛盾的特例也是有的。福特總統(tǒng)時(shí)期，作為國(guó)務(wù)卿的基辛格便與國(guó)安助理布倫特·斯考克羅夫特相處和睦。這一方面是因?yàn)樗箍伎肆_夫特原是基辛格擔(dān)任國(guó)安助理時(shí)的副手，兩人交情不錯(cuò)，另一方面則是由于斯考克羅夫特作風(fēng)低調(diào)，寬容大度，擅長(zhǎng)溝通，被稱為“模范國(guó)安助理”。與基辛格在任國(guó)安助理時(shí)在重大問題上經(jīng)常把國(guó)務(wù)卿蒙在鼓里不同，他在一些機(jī)密行動(dòng)中總是讓國(guó)務(wù)院的人參與。斯考克羅夫特有句名言，國(guó)家安全顧問“應(yīng)偶爾被人看見，更少被人談?wù)摗薄?/p>
熟悉美國(guó)外交決策內(nèi)幕的前常駐聯(lián)合國(guó)代表里查德·霍爾布魯克認(rèn)為，國(guó)安助理與國(guó)務(wù)卿之間的沖突在于這兩個(gè)職務(wù)的職權(quán)重疊和各自與總統(tǒng)和國(guó)會(huì)的不同關(guān)系。國(guó)安助理屬于白宮班子一部分，由總統(tǒng)個(gè)人任命而無需經(jīng)過國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，從本質(zhì)上說是總統(tǒng)的私人顧問，本應(yīng)是在幕后做協(xié)調(diào)工作。而國(guó)務(wù)卿是內(nèi)閣排名第一的部長(zhǎng)，又是美國(guó)在世界上的“形象代表”，還掌管著國(guó)務(wù)院這樣一個(gè)龐大的官僚機(jī)構(gòu)，這個(gè)職務(wù)由總統(tǒng)提名但需參議院批準(zhǔn)后才能上任。
他說，國(guó)安助理與國(guó)務(wù)卿的沖突已經(jīng)困擾了美國(guó)幾十年，“但問題不僅沒有消失，反而變得更為糟糕?！?/p>
霍爾布魯克進(jìn)一步指明，問題的關(guān)鍵并不在于媒體通常所描繪的國(guó)安助理與國(guó)務(wù)卿的個(gè)性與風(fēng)格的沖突，而是在于任命他們的人——也就是總統(tǒng)，如何協(xié)調(diào)這兩個(gè)重要職務(wù)之間的關(guān)系。
霍爾布魯克還認(rèn)為，盡管總統(tǒng)由于個(gè)性特點(diǎn)會(huì)選擇不同的外交決策方式，但無論如何也不能坐視國(guó)安助理與國(guó)務(wù)卿之間的沖突演變?yōu)閻憾?，或者任由兩者在重大問題上的分歧日益增大?？偠灾偨y(tǒng)必須果斷決策，而不能在國(guó)安助理與國(guó)務(wù)卿的爭(zhēng)論之間搖擺不定。
在卡特執(zhí)政時(shí)期，國(guó)安助理布熱津斯基的鷹派立場(chǎng)和溫和的國(guó)務(wù)卿萬斯水火不容，而總統(tǒng)本人則難以決斷。其結(jié)果是兩名高官之間爆發(fā)持續(xù)激烈沖突，并最終導(dǎo)致了萬斯的辭職。
為了避免國(guó)安助理與國(guó)務(wù)卿沖突升級(jí)，克林頓時(shí)代的兩位國(guó)安助理安東尼·萊克和桑迪·伯杰制定了涉及與國(guó)務(wù)卿相處的幾條原則，包括“避免誤傷”和“不在新聞發(fā)布會(huì)上宣布外交政策”等。
來源：2013年1月16日出版的《環(huán)球》雜志 第2期
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