只生一個(gè)好？還是放開(kāi)二胎好？由20多位專家參與研究的一份報(bào)告建議在2015年分步放開(kāi)二孩生育政策。要繼續(xù)保持人口紅利，還是要提高人口質(zhì)量；中國(guó)人口戰(zhàn)略又一次站在了調(diào)整的十字路口
如果把中國(guó)總和生育率長(zhǎng)期起伏變化連接成為一條曲線的話，就可以發(fā)現(xiàn)該數(shù)據(jù)在近幾十年發(fā)生了微妙的變化。
在經(jīng)歷了從高生育率到低生育率的迅速轉(zhuǎn)變之后，中國(guó)人口的主要矛盾已經(jīng)不再是增長(zhǎng)過(guò)快，而是人口紅利消失、臨近超低生育率水平、人口老齡化等一系列問(wèn)題。
按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)推算，2000-2010年中國(guó)婦女總和生育率已下降至1.5左右。這一數(shù)字在國(guó)際上普遍被視為臨近低生育率。簡(jiǎn)言之，這個(gè)數(shù)據(jù)過(guò)低會(huì)導(dǎo)致一個(gè)不良的循環(huán)狀態(tài)。
在中國(guó)人口政策中，生育政策始終占據(jù)著核心地位。但作為典型的公共政策，人口政策并不等同于生育政策，而是涵蓋人口變動(dòng)全過(guò)程的一個(gè)政策體系，也包括諸如人口遷移、人口勞動(dòng)就業(yè)政策和民族人口政策等影響人口社會(huì)變動(dòng)的政策。
如果說(shuō)改革開(kāi)放以來(lái)的人口格局變動(dòng)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)了人口紅利，那么中長(zhǎng)期人口變動(dòng)的態(tài)勢(shì)將轉(zhuǎn)而對(duì)中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)一系列不利的影響。在當(dāng)前這個(gè)節(jié)點(diǎn)，除了社會(huì)公眾的日益關(guān)注，人口變化對(duì)未來(lái)國(guó)家發(fā)展的影響將日漸顯現(xiàn)，因此人口政策改革的必要性日益緊迫。
人口發(fā)展戰(zhàn)略又一次站在了調(diào)整的十字路口。
“劉易斯拐點(diǎn)”與“低生育率陷阱”
“勞動(dòng)年齡人口的絕對(duì)數(shù)量在2012年減少了345萬(wàn)。”2013年伊始，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局局長(zhǎng)馬建堂在公開(kāi)場(chǎng)合首次承認(rèn)中國(guó)人口和勞動(dòng)力供應(yīng)格局出現(xiàn)變化。這是中國(guó)勞動(dòng)年齡人口在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)絕對(duì)數(shù)量的第一次下降。
公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)老齡人口(60歲以上)所占人口比例也比改革開(kāi)放初期增長(zhǎng)了近一倍，達(dá)13.26%。與此同時(shí)，0-14歲人口所占比重由33.59%減至16.60%。
兩個(gè)數(shù)據(jù)的“一增一減”，一方面看出中國(guó)人口增長(zhǎng)過(guò)快的趨勢(shì)已經(jīng)扭轉(zhuǎn)，而另一方面則預(yù)示著多年來(lái)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的人口紅利正在消失，老齡化成為未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展所必須面對(duì)的重大問(wèn)題。
“判斷一個(gè)國(guó)家是否擁有人口紅利，要看兩個(gè)指標(biāo)，一是勞動(dòng)年齡人口，一是將勞動(dòng)年齡人口作為分母、其他年齡組如年幼、年老者作為分子得到的人口撫養(yǎng)比?！敝袊?guó)社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)蔡昉說(shuō)，如果勞動(dòng)年齡人口增長(zhǎng)、人口撫養(yǎng)比下降，就會(huì)帶來(lái)人口紅利，反之就沒(méi)有人口紅利。
在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展很大一部分得益于“人口紅利”。這也成為全球產(chǎn)業(yè)分工中處于加工制造這一初始環(huán)節(jié)的中國(guó)的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)。而作為典型的二元結(jié)構(gòu)國(guó)家，必然會(huì)經(jīng)歷一個(gè)從勞動(dòng)力過(guò)剩到勞動(dòng)力短缺的過(guò)程，其中的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，就是人們常說(shuō)的“劉易斯拐點(diǎn)”。
“應(yīng)當(dāng)在心理和政策上做好足夠準(zhǔn)備。”蔡昉提醒，人口紅利趨于消失，導(dǎo)致未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)要過(guò)一個(gè)“減速關(guān)”。
這個(gè)“拐點(diǎn)”會(huì)在何時(shí)到來(lái)，又將持續(xù)多久？
情況并不樂(lè)觀，據(jù)中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)發(fā)布的《人口形勢(shì)的變化和人口政策的調(diào)整》報(bào)告(以下簡(jiǎn)稱：《人口報(bào)告》)指出，從2010年至2020年勞動(dòng)年齡人口將減少2900多萬(wàn)人；與此同時(shí)，人口撫養(yǎng)比相應(yīng)上升，中國(guó)的人口紅利將趨于消失。
這與中國(guó)目前過(guò)低的生育率有關(guān)?！度丝趫?bào)告》分析稱，這會(huì)導(dǎo)致一系列的人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，最直接的就是人口老齡化和勞動(dòng)力的短缺問(wèn)題。
在參與研究《人口報(bào)告》的20多位專家看來(lái)，中國(guó)的人口轉(zhuǎn)變給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)多重挑戰(zhàn)，應(yīng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)變化的政策取向是：調(diào)整生育政策，提高人口素質(zhì)，促進(jìn)人的全面發(fā)展。生育政策的調(diào)整，可以緩解20年之后的高度老齡化局面，使總?cè)丝谧兓悠椒€(wěn)，并再次獲得人口紅利。
《人口報(bào)告》指出，以獨(dú)生子女政策為核心的人口政策體系已經(jīng)滯后于新的人口變動(dòng)趨勢(shì)，不適應(yīng)統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題和社會(huì)發(fā)展的需求，需要進(jìn)行政策調(diào)整。
結(jié)合當(dāng)前和未來(lái)的人口發(fā)展趨勢(shì)，《人口報(bào)告》對(duì)于生育政策調(diào)整和完善的步驟進(jìn)行了劃分：即分為近期、中期和遠(yuǎn)期三個(gè)階段逐步推進(jìn)。在近期，逐步開(kāi)放二孩生育政策；中期，實(shí)現(xiàn)生育自主；遠(yuǎn)期，適時(shí)出臺(tái)鼓勵(lì)生育政策。
目前至2015年，建議分步放開(kāi)二孩生育政策，在城市地區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行一孩政策的農(nóng)村地區(qū)即刻放開(kāi)二胎；2015年在實(shí)行“一孩半”政策的地方放開(kāi)二胎，實(shí)行全國(guó)全面放開(kāi)二胎的目標(biāo)。與此同時(shí)，要嚴(yán)格控制二胎以上的生育，原有的計(jì)劃生育政策管控措施順延至對(duì)二胎以上的管理。
人口城鎮(zhèn)化的應(yīng)對(duì)之策
本土勞動(dòng)力與地方產(chǎn)業(yè)布局是否匹配甚至是沖突，已經(jīng)是國(guó)家制定區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃時(shí)所要考慮的問(wèn)題。
“我國(guó)的勞動(dòng)力無(wú)限供給的時(shí)代已結(jié)束了”。曾參與多部國(guó)家級(jí)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的中國(guó)社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)所研究員張展新就直言不諱地指出，推行計(jì)劃生育政策30余年，人口結(jié)構(gòu)的變化從城市、農(nóng)村小學(xué)招生人數(shù)的下降，新增勞動(dòng)力人口數(shù)量的減少等社會(huì)現(xiàn)象中已有所體現(xiàn)。勞動(dòng)人口增幅的下降和占總?cè)丝诒壤南陆祵?dǎo)致勞動(dòng)力市場(chǎng)的供給狀況發(fā)生變化。
未來(lái)如何釋放人口紅利？加大教育投入力度、提高勞動(dòng)者素質(zhì)、改善民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境、開(kāi)發(fā)勞動(dòng)者的聰明才智和創(chuàng)業(yè)激情等是張展新開(kāi)出來(lái)的“藥方”。
通過(guò)調(diào)整人口政策來(lái)延長(zhǎng)人口紅利“釋放時(shí)間”的觀點(diǎn)也被蔡昉所贊同。
蔡昉認(rèn)為，需要進(jìn)行一系列政策調(diào)整和制度改革，如通過(guò)戶籍制度改革進(jìn)一步清除勞動(dòng)力流動(dòng)的制度性障礙，通過(guò)實(shí)施積極的就業(yè)政策進(jìn)一步擴(kuò)大就業(yè)，通過(guò)基本公共服務(wù)均等化擴(kuò)大居民消費(fèi)需求等，以此創(chuàng)造條件挖掘“第二次”人口紅利。
隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，中國(guó)農(nóng)村人口、農(nóng)村的勞動(dòng)力數(shù)量和結(jié)構(gòu)也在發(fā)生著重大變化。調(diào)查顯示，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力的外出流動(dòng)，加速了農(nóng)村人口的老齡化和農(nóng)村勞動(dòng)力年齡結(jié)構(gòu)的老齡化、婦女化，使中國(guó)的老齡化問(wèn)題在農(nóng)村顯得更加突出。
除老齡化之外，還有一個(gè)現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)是快速的城鎮(zhèn)化和加劇的人口流動(dòng)。
農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口中勞動(dòng)年齡人口占84%，一方面隨著戶籍制度改革，農(nóng)民工特別是大規(guī)模新生代農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶，農(nóng)村人口將呈現(xiàn)“兩頭高、中間低”特征。另一方面隨著產(chǎn)業(yè)梯度發(fā)展，大量產(chǎn)業(yè)向中西部、小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民工就地城鎮(zhèn)化比例大幅增加，使得農(nóng)村人口發(fā)展問(wèn)題得以緩解。
中國(guó)人口與發(fā)展研究中心課題組近日撰文建議，“十二五”乃至更長(zhǎng)時(shí)期，人口城鎮(zhèn)化發(fā)展新階段要求將人口城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放在同等重要地位，城鎮(zhèn)化發(fā)展格局由簡(jiǎn)單依賴自然資源承載力向自然資源和制度資源綜合承載力轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)對(duì)流動(dòng)人口由經(jīng)濟(jì)制度接納向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)制度共同接納轉(zhuǎn)變，流動(dòng)人口政策重點(diǎn)由就業(yè)服務(wù)向就業(yè)、定居服務(wù)并重轉(zhuǎn)變。
誰(shuí)來(lái)養(yǎng)未富先老的人？
壽命延長(zhǎng)、人口自然出生率下降，加之嚴(yán)格的計(jì)劃生育政策，正在使中國(guó)成為世界上人口老齡化速度最快的國(guó)家之一。
據(jù)預(yù)測(cè)，中國(guó)65歲及以上老年人口比例，將在2027年和2035年分別突破15%和20%，2050年將超過(guò)25%。按照聯(lián)合國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)，60歲以上老年人口在人口中的比例達(dá)到10%，或者65歲及以上的老年人口占總?cè)丝诘谋壤_(dá)到7%，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)就成為老齡化社會(huì)。隨著人口老齡化加速和勞動(dòng)年齡人口增長(zhǎng)趨勢(shì)的逆轉(zhuǎn)，中國(guó)人口總撫養(yǎng)比在2011年降到谷底(0.38)，隨后開(kāi)始緩慢上升，2020年升至0.4，2033年升至0.5以上。
中國(guó)正在加速進(jìn)入老齡化社會(huì)。
老齡化的影響不僅局限在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，對(duì)社會(huì)和家庭的影響同樣深遠(yuǎn)。家庭養(yǎng)老一直是中國(guó)養(yǎng)老的主要模式，隨著社會(huì)變遷特別是獨(dú)生子女父母進(jìn)入老年后，家庭照料老人的人力資源變得非常短缺。
在低生育率的情況下，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老機(jī)制的自然基礎(chǔ)逐步瓦解，社會(huì)養(yǎng)老機(jī)制成為主導(dǎo)。但據(jù)《人口報(bào)告》分析，目前中國(guó)社會(huì)在制度安排、財(cái)力準(zhǔn)備、公共服務(wù)上對(duì)老齡社會(huì)突如其來(lái)的到來(lái)準(zhǔn)備不足。
“一方面，養(yǎng)老保障的公共支出存在較大缺口，另一方面，現(xiàn)行的社會(huì)養(yǎng)老保障制度潛伏著財(cái)務(wù)危機(jī)?！薄度丝趫?bào)告》總協(xié)調(diào)人、中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)盧邁分析說(shuō)。
而據(jù)中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文統(tǒng)計(jì)，2011年有近一半省份的養(yǎng)老金收不抵支。隨著老年人口特別是被制度覆蓋的老年人口迅速增長(zhǎng)，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金支出將大幅增長(zhǎng)，必將給中國(guó)的養(yǎng)老制度帶來(lái)更大沖擊。
人口政策該如何轉(zhuǎn)變？
如何解決人口結(jié)構(gòu)、素質(zhì)和分布上的問(wèn)題增長(zhǎng)過(guò)快，已經(jīng)成為完善調(diào)整中國(guó)人口政策的主要手段。面對(duì)新的人口形勢(shì)變化，再造人口資源比較優(yōu)勢(shì)，是未來(lái)人口政策調(diào)整中需要解決的核心問(wèn)題。
“生育自主、倡導(dǎo)節(jié)制、素質(zhì)優(yōu)先、全面發(fā)展”是調(diào)整生育政策和落實(shí)人口素質(zhì)促進(jìn)人的全面發(fā)展的基本原則。
《人口報(bào)告》建議人口政策調(diào)整可以從以下六個(gè)方面入手：一是完善生育政策，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展；二是完善人口素質(zhì)政策，促進(jìn)人的全面發(fā)展；三是完善男女平等政策，消除性別歧視；四是完善人口流動(dòng)遷移政策，促進(jìn)人口在區(qū)域、城鄉(xiāng)間均衡發(fā)展；五是完善積極應(yīng)對(duì)人口老齡化政策，促進(jìn)代際公平發(fā)展；六是完善家庭發(fā)展政策，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。
在人口政策進(jìn)行調(diào)整的同時(shí)，還需要轉(zhuǎn)變相應(yīng)的政府管理部門(mén)職能。2003年，國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)更名為國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)，近年來(lái)已經(jīng)強(qiáng)化了人口規(guī)劃、人口信息和人口服務(wù)職能。在新的人口形勢(shì)下，要從政府提供基本公共服務(wù)的要求出發(fā)，進(jìn)行相關(guān)改革，清除生育政策調(diào)整的體制性障礙。
黨的十八大報(bào)告在談到人口問(wèn)題時(shí)提出：堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策，提高出生人口素質(zhì)，逐步完善政策，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。相較十七大報(bào)告，沒(méi)有再提穩(wěn)定低生育水平，而是強(qiáng)調(diào)要逐步完善政策，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。有專家就指出，這表明中國(guó)不再只控制人口數(shù)量，而是同時(shí)關(guān)注人口素質(zhì)和人口的可持續(xù)發(fā)展，預(yù)示人口政策或有方向性轉(zhuǎn)折。
在2013年初召開(kāi)的全國(guó)人口和計(jì)劃生育工作會(huì)議上，國(guó)家人口計(jì)生委主任王俠表示，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持計(jì)劃生育基本國(guó)策不動(dòng)搖，把穩(wěn)定低生育水平作為工作的首要任務(wù)。在落實(shí)計(jì)劃生育基本國(guó)策中，“必須堅(jiān)持因地制宜，分類指導(dǎo)，采取符合本地實(shí)際的工作模式”。
但也有學(xué)者指出，我國(guó)目前人口政策的基本思路主要還是為了控制人口的總體規(guī)模，回避育齡婦女年齡結(jié)構(gòu)特點(diǎn)而造成的出生高峰，也并未考慮人口結(jié)構(gòu)的少子化和老齡化的綜合影響。同時(shí)這些觀點(diǎn)也認(rèn)為，不能把提倡生育一個(gè)孩子和實(shí)行計(jì)劃生育當(dāng)做一個(gè)一成不變、永久堅(jiān)持的政策。
“人口政策改革必要性的第一個(gè)原因在于，這樣一個(gè)政策最初是在人口與生產(chǎn)力的關(guān)系嚴(yán)重不平衡的情況下執(zhí)行的。”據(jù)多年從事人口學(xué)研究的復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院教授任遠(yuǎn)介紹，這主要表現(xiàn)在上世紀(jì)60年代后期出現(xiàn)的極端貧窮，人口增長(zhǎng)的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的增長(zhǎng)速度?！耙虼嗽谶@種情況下，采取了一種緊急剎車的辦法，來(lái)進(jìn)行硬著陸，這適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的人口與生產(chǎn)力關(guān)系的格局?！?/p>
目前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)達(dá)到世界第二，人均GDP超過(guò)5000美元。在任遠(yuǎn)看來(lái)，作為解決人口和生產(chǎn)力水平嚴(yán)重不平衡時(shí)期的一個(gè)過(guò)渡性政策，計(jì)生政策已經(jīng)基本完成了其歷史使命。當(dāng)前中國(guó)的人口變動(dòng)正處于一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，勞動(dòng)適齡人口比重已經(jīng)開(kāi)始下降。有數(shù)據(jù)就預(yù)計(jì)，社會(huì)撫養(yǎng)水平也馬上開(kāi)始上升，“到了2030年將會(huì)上升到60%左右”。
針對(duì)如何轉(zhuǎn)變?nèi)丝谡吲c生育政策，不同的觀點(diǎn)在近些年的討論中也發(fā)生了“碰撞”。
在經(jīng)濟(jì)水平發(fā)達(dá)、人類發(fā)展指數(shù)水平更高的地區(qū)率先進(jìn)行生育政策的調(diào)整改革，在一些觀點(diǎn)看來(lái)“應(yīng)該是更加妥當(dāng)?shù)摹?，其理由是這些地方的實(shí)際生育水平和意愿生育水平都已經(jīng)降到了很低的水平，這些地區(qū)也能夠構(gòu)成人口政策改革的先行先試的試點(diǎn)地區(qū)。
關(guān)于當(dāng)前進(jìn)行人口政策改革合理的路徑，任遠(yuǎn)建議還是應(yīng)該采取逐步的、漸進(jìn)式的改革。他并不特別贊成從雙獨(dú)兩胎到單獨(dú)兩胎，再到全面放開(kāi)兩胎的漸進(jìn)改革，或者按照年齡從大到小慢慢放開(kāi)的政策改革實(shí)施，他認(rèn)為“這樣的改革策略似乎過(guò)于漸進(jìn)、過(guò)于碎片化。”
而對(duì)生育政策的開(kāi)放表示擔(dān)憂的人也不在少數(shù)?！俺藗€(gè)別一些非常發(fā)達(dá)的大城市外，在全國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)，一旦放棄計(jì)劃生育政策，目前的低生育水平肯定會(huì)大幅度反彈。因此，要想穩(wěn)定住低生育水平，必須繼續(xù)堅(jiān)持計(jì)劃生育基本國(guó)策。”中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院院長(zhǎng)翟振武在接受媒體采訪時(shí)強(qiáng)調(diào)稱。
“就目前來(lái)說(shuō)是一個(gè)比較好的出臺(tái)時(shí)機(jī)?！比芜h(yuǎn)進(jìn)一步解釋到，中國(guó)正處于通過(guò)計(jì)劃生育政策控制生育水平下降逐步過(guò)渡到通過(guò)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展控制生育水平的時(shí)期。
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