2022年9月28日，國務院辦公廳發(fā)布《關于復制推廣營商環(huán)境創(chuàng)新試點改革舉措的通知》（國辦發(fā)〔2022〕35號），明確要求“開展'一照多址’改革”。具體為“除直接涉及公共安全和人民群眾生命健康的領域外，對于經(jīng)營主體在住所外開展經(jīng)營活動、屬于同一縣級登記機關管轄的，允許在營業(yè)執(zhí)照上加載新設立住所（經(jīng)營場所）的地址，免于分支機構登記，實現(xiàn)'一張營業(yè)執(zhí)照、多個經(jīng)營地址’。鼓勵有條件的地區(qū)在同一地級及以上城市范圍內，探索開展企業(yè)跨縣（市、區(qū)、旗）'一照多址’。改革后，相關部門加強事后核查和監(jiān)管?！?/span>國務院上述“開展'一照多址’改革”部署，應是在各地不斷實踐基礎上作出的。如2014年8月，浙江省人民政府辦公廳發(fā)布的《浙江省放寬企業(yè)住所（經(jīng)營場所）登記條件的規(guī)定》（浙政辦發(fā)〔2014〕83號）就明確“推行'一照多址’。對無需前置審批的企業(yè)在同一縣（市、區(qū)）域內設立分支機構的，免予分支機構登記，在營業(yè)執(zhí)照上加注分支機構經(jīng)營場所即可。對需要前置審批的企業(yè)申請辦理'一照多址’，如許可證件上已記載生產(chǎn)經(jīng)營場所的，可參照辦理。”2021年6月，遼寧省市場監(jiān)督管理局發(fā)布的《關于進一步深化住所與經(jīng)營場所登記改革的通知》（遼市監(jiān)發(fā)[2021]18號），也規(guī)定“在住所法定登記事項基礎上，企業(yè)可申請登記一個住所和多個經(jīng)營場所，將經(jīng)營場所增設為住所的附加登記事項（登記的經(jīng)營場所應當在企業(yè)登記機關的管轄范圍內）?！?022年4月，蕪湖市市場監(jiān)督管理局發(fā)布的《關于進一步推進“一照多址”登記工作的通知》（蕪市監(jiān)函〔2022〕102號）和同年6月，九江市市場監(jiān)督管理局發(fā)布的《九江市市場主體“一照多址”登記管理辦法（試行）》（九市監(jiān)聯(lián)〔2022〕11號），都對“一照多址”作了具體操作規(guī)定。本文試圖從歷史和法律的角度來談對“一照多址”的認識，并進一步闡述與此相關的營業(yè)執(zhí)照性質和效力，分級登記管轄制度以及經(jīng)營主體住所以外設點經(jīng)營等問題。不當之處，敬請批評指正。追溯歷史，“一照多址”并非是現(xiàn)在才有的經(jīng)營主體登記模式，原工商機關早在上世紀九十年代就已經(jīng)開展了此項登記活動。九十年代初，當時的國家工商行政管理局企業(yè)登記司與北京市工商行政管理局就企業(yè)登記問題進行了座談，并形成會議紀要。《紀要》明確：企業(yè)法人有權申請住所外設立經(jīng)營場所的登記，而且還不受數(shù)量限制。登記機關可以以增發(fā)加注經(jīng)營場所地址的《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》副本形式，作為經(jīng)營場所登記的憑證。2000年5月25日，《國家工商行政管理局關于企業(yè)增設經(jīng)營場所是否要登記管理有關問題的答復》（工商企字[2000]第103號）稱“依據(jù)《企業(yè)法人登記管理條例》登記注冊的企業(yè)法人設立或者變更經(jīng)營場所均應到登記機關辦理登記，經(jīng)營場所沒有數(shù)量限制；”延續(xù)了前述《紀要》的意見。同年9月14日，《國家工商行政管理局對企業(yè)在住所外設點從事經(jīng)營活動有關問題的答復》（工商企字[2000]第203號），再次明確“企業(yè)法人在其登記主管機關管轄地域內設點從事經(jīng)營活動，可以按設立經(jīng)營場所辦理，也可以按設立分支機構辦理。按設立經(jīng)營場所辦理的，該企業(yè)法人應當向其登記機關申請辦理增設經(jīng)營場所的變更登記。登記機關核準后，其營業(yè)執(zhí)照上標明經(jīng)營場所具體地址?！?/span>1987年1月1日實施的《中華人民共和國民法通則》第三十九條規(guī)定“法人以它的主要辦事機構所在地為住所?！蹦敲创我k事機構所在地呢？作為企業(yè)法人它的次要辦事機構需要登記嗎？1988年6月國務院令第1號頒布的《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理條例》回答了這個問題。該條例第九條規(guī)定“企業(yè)法人登記注冊的主要事項：企業(yè)法人名稱、住所、經(jīng)營場所、法定代表人、經(jīng)濟性質、經(jīng)營范圍、經(jīng)營方式、注冊資金、從業(yè)人數(shù)、經(jīng)營期限、分支機構?！边@里的“經(jīng)營場所”與“住所”并列，為兩個不同的登記事項，這就是說企業(yè)法人除主要辦事機構的“住所”需要登記外，非主要辦事機構的“營業(yè)場所”也應當?shù)怯?，如果有的話。這就是前述《紀要》以及兩個答復所稱的“住所”可以與“經(jīng)營場所”不是一個地址的直接依據(jù)。盡管《紀要》以及兩個答復都明確企業(yè)法人可以增設經(jīng)營場所，但各地大都“執(zhí)行不力”。其一，國家工商行政管理局制定的1988年版《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》（非公司制企業(yè)適用），其欄目中并無“經(jīng)營場所”這一項；其二，1994年6月出臺的《公司登記管理條例》不再出現(xiàn)“經(jīng)營場所”的登記事項，住所外增設“經(jīng)營場所”并不適用于公司制企業(yè)；其三、當時的背景企業(yè)登記管理較嚴，營業(yè)執(zhí)照也遠比今日“金貴”，許可審批無處不在。所以“一照多址”實際并未形成全國性的企業(yè)登記管理制度，各地大都固守原有理念，將“住所”與“經(jīng)營場所”合一，極少將“經(jīng)營場所”作為單獨登記事項對待。如今情勢發(fā)生變化，隨著放管服的深入，開展“一照多址”登記備案少了許多障礙。2021年1月1日實施的《中華人民共和國民法典》延續(xù)了《民法通則》企業(yè)法人“住所”概念，其第六十三條規(guī)定“法人以其主要辦事機構所在地為住所。依法需要辦理法人登記的，應當將主要辦事機構所在地登記為住所?！币虼?，從法理上講，對企業(yè)法人在住所外設立營業(yè)場所，實行“一照多址”是有相應法律依據(jù)的。按照《民法典》第六十三條以及《市場主體登記管理條例》第十一條第一款“市場主體只能登記一個住所或者主要經(jīng)營場所”的規(guī)定，企業(yè)法人、農民專業(yè)合作社法人的住所以及非法人企業(yè)的“主要經(jīng)營場所”只有一個，是為法律文書送達和確定司法、行政地域管轄提供依據(jù)?！白∷蛘咧饕?jīng)營場所”雖然只允許一個，但非主要辦事機構所在地的營業(yè)處所可以有多個。據(jù)此，國務院辦公廳國辦發(fā)〔2022〕35號所指的“允許在營業(yè)執(zhí)照上加載新設立住所（經(jīng)營場所）的地址”不能作狹義理解，這里的“住所（經(jīng)營場所）”應該考慮了不同經(jīng)營主體的登記事項，不是《市場主體登記管理條例》意義上的“住所或者主要經(jīng)營場所”的概念?！耙徽斩嘀贰敝械摹岸嘀贰彼虞d的必定是“住所或者主要經(jīng)營場所”以外其他生產(chǎn)經(jīng)營場所的地址。“一照多址”首先要有“一照”的合法注冊地址，只有確認登記管轄區(qū)以及登記機關，才有第二步的“多址”備案。企業(yè)法人以及農民專業(yè)合作社法人需要有明確的“住所”地址；非企業(yè)法人的個人獨資企業(yè)、合伙企業(yè)、聯(lián)營企業(yè)以及其他營業(yè)單位等也應當有“主要經(jīng)營場所”地址，并經(jīng)合法登記注冊。企業(yè)或者農民專業(yè)合作社不在“一照”注冊地址開展經(jīng)營活動已屬違法，在糾正前，應不具備辦理“多址”的備案條件。此外，企業(yè)法人或者農民專業(yè)合作社法人以及個人獨資企業(yè)、合伙企業(yè)等非獨立核算的分支機構，應當不具有增設經(jīng)營場所的資格，不能辦理“多址”的備案。按照《民法典》第五十四條、第五十六條第一款和《促進個體工商戶發(fā)展條例》第二條、第六條的規(guī)定，個體工商戶主要是公民個人經(jīng)營，是直接從事經(jīng)營活動的主體，因而個體工商戶不能辦理分支機構登記，也不存在“多址”設立經(jīng)營場所的問題。至于個體工商戶能否“一人多照”，應該由各地根據(jù)具體情況把握。個體工商戶根據(jù)其自身發(fā)展需要，可以按照《促進個體工商戶發(fā)展條例》第十三條的規(guī)定辦理“個轉企”，從而取得企業(yè)資格辦理“一照多址”備案。按照國務院辦公廳國辦發(fā)〔2022〕35號文，實行“一照多址”登記備案制度，應當將“直接涉及公共安全和人民群眾生命健康的領域”排除在“一照多址”適用范圍之外。“一照多址”適用限制的具體領域，可以由地市級以上市場監(jiān)管部門制定相應的“清單”或者“目錄”，以便統(tǒng)一規(guī)范操作。遼寧省市場監(jiān)督管理局以發(fā)布《省級以上規(guī)定的經(jīng)營場所禁止類限制類目錄》（遼市監(jiān)發(fā)[2021]18號）形式予以列明的做法，值得借鑒。另，類似國家實行嚴格管理的銀行業(yè)、保險業(yè)等行業(yè)以及直銷企業(yè)等，也應當排除在外，不能辦理增設經(jīng)營場所的“多址”備案。“一照多址”是指經(jīng)營主體在注冊地址（即“住所或者主要經(jīng)營場所”，以下統(tǒng)稱“住所”）以外再設一個或者多個經(jīng)營場所，通過備案即可獲得合法從事經(jīng)營活動資格的事項。換言之，按照現(xiàn)行的相關經(jīng)營主體登記規(guī)定，企業(yè)在住所以外設立經(jīng)營場所從事經(jīng)營活動的，應當辦理分支機構登記，并另行領取營業(yè)執(zhí)照方可從事經(jīng)營活動，而按“一照多址”規(guī)定，在同一登記管轄區(qū)或者省級或者地市級規(guī)定范圍內，可以無需辦理分支機構登記，直接以備案形式獲得該經(jīng)營場所開展經(jīng)營活動的合法資格。“一照多址”適用情形，僅限于依法應當辦理分支機構的事項。依法無需辦理分支機構登記的則不適用，市場監(jiān)管部門不得以查處無照經(jīng)營為由強行要求企業(yè)辦理經(jīng)營場所備案。何為依法應當辦理分支機構？即企業(yè)在住所外從事經(jīng)營活動是否都應當辦照？不辦照的前提又是什么？首先需要了解何為經(jīng)營活動？經(jīng)營主體登記中的“經(jīng)營”概念含義較廣，包括生產(chǎn)、加工、銷售、代購、代銷、倉儲、中轉、運輸、設計、策劃、安裝、維修、檢測、鑒定…以及由此延伸的商品展示、合同洽談、商品購入、廣告宣傳、生產(chǎn)經(jīng)營用原材料采（收）購等等。一句話，凡以營利為目的行為均屬經(jīng)營活動。其次，營業(yè)執(zhí)照的性質是什么？《民法典》第七十八條規(guī)定“依法設立的營利法人，由登記機關發(fā)給營利法人營業(yè)執(zhí)照。營業(yè)執(zhí)照簽發(fā)日期為營利法人的成立日期?！薄豆痉ā返谄邨l第一款、《個人獨資企業(yè)法》第十三條第一款、《合伙企業(yè)法》第十一條第一款和《市場主體登記管理條例》第二十一條第一款都作了基本相同的規(guī)定。據(jù)此，營業(yè)執(zhí)照是申請人取得企業(yè)法人等經(jīng)營主體資格的憑證。按照《市場主體登記管理條例實施細則》第二十三條第一款的規(guī)定，營業(yè)執(zhí)照應當載明“經(jīng)營范圍”，故經(jīng)營主體的營業(yè)執(zhí)照也是其合法經(jīng)營資格的憑證。再其次，經(jīng)經(jīng)營主體登記領取了營業(yè)執(zhí)照，那么營業(yè)執(zhí)照具有全國效力嗎？按照《市場主體登記管理條例》第五條規(guī)定，各級登記機關都代表國家核發(fā)營業(yè)執(zhí)照，因而營業(yè)執(zhí)照具有全國效力，并不限于登記機關管轄區(qū)域范圍內。早在1996年6月，《國家工商行政管理局關于企業(yè)法人持原登記機關營業(yè)執(zhí)照在異地從事經(jīng)營活動有關問題的答復》（工商企字［1996］第233號）就認為“就《請示》中所提及案件看，對江蘇江陰市飛天石油化工公司以自己名義在西寧從事石油制品購銷活動按'無照經(jīng)營’處理缺乏法律依據(jù)?！焙髧夜ど绦姓芾砭謱Υ搜a充稱“企業(yè)法人可以在異地以自己的名義從事經(jīng)營活動，對于不屬于設點經(jīng)營的，不應按'無照經(jīng)營’處理。”（見工商企字〔2000〕第203號第五條）；同年7月《國家工商行政管理局關于建筑企業(yè)跨地區(qū)承包施工是否要在施工所在地辦理營業(yè)執(zhí)照問題的答復》（工商企字[1996]第249號）又明確“建筑施工企業(yè)異地承包建筑施工，屬該企業(yè)的直接經(jīng)營行為，只要不超越經(jīng)營范圍，均是合法的，不應受其住所地和登記主管機關管轄范圍的限制，因此，無需再在施工所在地工商行政管理機關辦理營業(yè)登記?！睋?jù)此，各地頒發(fā)的營業(yè)執(zhí)照都具有全國范圍內合法經(jīng)營憑證的效力。這就是說，在營業(yè)執(zhí)照效力范圍內，企業(yè)在住所外從事經(jīng)營活動無需辦理分支機構登記，那么也不存在“一照多址”營業(yè)場所的備案問題，即便有固定經(jīng)營場所也是如此。一般情況下，在同一登記管轄區(qū)內，企業(yè)自己使用的倉儲地、符合環(huán)保等要求且不涉及行政許可的加工地（車間）以及產(chǎn)品中轉地等不對外的經(jīng)營場所，應該無需辦理分支機構登記，因而也不用辦理經(jīng)營場所的備案。營業(yè)執(zhí)照具有全國效力，不是說只要憑當?shù)睾税l(fā)的營業(yè)執(zhí)照，就可以在全國各地任意經(jīng)營，否則分級登記管轄制度就沒有意義了。持營業(yè)執(zhí)照在本地住所外或者到異地開展經(jīng)營活動，應當符合相應的條件；不具備相應條件的，必須另行領取營業(yè)執(zhí)照或者增設經(jīng)營場所備案，原發(fā)營業(yè)執(zhí)照的效力不被承認。那么如何區(qū)分是否應當另行辦照或者備案呢？首先了解一下分級登記管轄制度，這是一個地域管轄與職權管轄相結合的企業(yè)登記管理體系。1988年出臺的《企業(yè)法人登記管理條例》第五條，確立了企業(yè)的分級登記管轄制度，即國家級、省級和地市級、縣級的企業(yè)登記管理分工管轄體系。1994年的《公司登記管理條例》延續(xù)了這一登記制度。分級登記管轄也有特殊情形：外商投資企業(yè)以及外商投資合伙企業(yè)，其登記管理按照當時的《企業(yè)法人登記管理條例》和《公司登記管理條例》以及相關外資企業(yè)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，實行國家授權登記體制。授權登記仍遵循分級登記管轄原則。現(xiàn)行的市場監(jiān)管總局令第51號《外商投資企業(yè)授權登記管理辦法》延續(xù)這個制度，即未經(jīng)授權地方登記機關不具有對外商投資企業(yè)以及外商投資合伙企業(yè)登記管理的管轄權；個人獨資企業(yè)、合伙企業(yè)和農民專業(yè)合作社以及個體工商戶登記管理，前者是市、縣級局負責，后者則一律由縣級局負責。《市場主體登記管理條例》綜合了《企業(yè)法人登記管理條例》、《公司登記管理條例》、《合伙企業(yè)登記管理辦法》、《農民專業(yè)合作社登記管理條例》以及《個人獨資企業(yè)登記管理辦法》（部門規(guī)章）等登記制度，故分級登記制度并未發(fā)生實質性變動。從監(jiān)管角度而言，分級登記管轄制度以“誰登記誰管轄”和“屬地管轄”為原則。對企業(yè)等是否依法進行經(jīng)營主體登記實施監(jiān)管，我們一般稱為違反登記管理規(guī)定行為的案件管轄。除特殊情形或者特別規(guī)定外，地方登記機關對其轄區(qū)內上級登記機關注冊登記的經(jīng)營主體，具有違反登記管理規(guī)定案件的管轄權。企業(yè)持所在地登記機關核發(fā)的營業(yè)執(zhí)照，在異地從事經(jīng)營活動，對其是否遵守登記管理規(guī)定的監(jiān)管應當由經(jīng)營活動所在地登記機關管轄。企業(yè)在住所外從事經(jīng)營活動，是否應當辦照或者增設經(jīng)營場所登記，《國家工商行政管理局對企業(yè)在住所外設點從事經(jīng)營活動有關問題的答復》（工商企字〔2000〕第203號）對此作了明確規(guī)定，基本含義是企業(yè)在住所以外設點從事經(jīng)營活動的，應當辦理分支機構登記或者增加經(jīng)營場所的變更登記。“設點經(jīng)營”是經(jīng)營主體登記管理的特定概念，是指有固定經(jīng)營場所，與不特定對象進行交易的經(jīng)營活動。類似建筑企業(yè)投標取得異地建筑項目施工，雖然也是有固定經(jīng)營場所，但其交易對象是特定的建設單位，因而其無需辦照，也不用辦理經(jīng)營場所的備案。再如企業(yè)自己的原材料倉儲地，并不對外進行交易，因而也不是“設點經(jīng)營”；此外，特定條件下的跨登記管轄區(qū)的流動經(jīng)營，無論是否設點都不是無照經(jīng)營。比如季節(jié)性流動的蜂蜜養(yǎng)殖以及從事農副產(chǎn)品收購業(yè)務的經(jīng)營主體，未另行辦照或者備案，其經(jīng)營活動也是合法的。“一照多址”需要顧及現(xiàn)實的監(jiān)督管理，一般跨登記管轄區(qū)的，應當不允許設立經(jīng)營場所，但同城的區(qū)與區(qū)之間聯(lián)系緊密的，則應當作為例外，允許跨登記管轄區(qū)設立?？梢杂墒』蛘叩厥屑壥袌霰O(jiān)管部門明確規(guī)定，也可以由區(qū)與區(qū)之間的市場監(jiān)管部門簽訂合作協(xié)議實現(xiàn)。協(xié)作協(xié)議應當明確，相互負責對方企業(yè)在本地區(qū)域設立經(jīng)營場所的監(jiān)管事項，包括登記注冊信息互通、投訴舉報處理協(xié)作等等。除此之外，根據(jù)省級市場監(jiān)管部門的規(guī)定，應該可以設定互通性較強的特定行業(yè)在全省區(qū)域內設立經(jīng)營場所，如快遞、維修、送貨等服務網(wǎng)點，運輸業(yè)的中轉地，房地產(chǎn)業(yè)的銷售點等等。“一照多址”屬經(jīng)營主體登記管理范疇，應遵循經(jīng)營主體登記的原則。按照行政許可相關法律、法規(guī)以及規(guī)章的規(guī)定，住所與生產(chǎn)經(jīng)營場地可以分離的，應當允許企業(yè)（含農民專業(yè)合作社，下同）憑行政許可批準文件（許可證），辦理增設經(jīng)營場所的備案。如按照《食品生產(chǎn)許可管理辦法》第四條、第二十九條第一款的規(guī)定，食品生產(chǎn)企業(yè)的“住所”與“生產(chǎn)地址”應該是可以分離的。那么當食品生產(chǎn)企業(yè)的住所與生產(chǎn)地址不一致時，應當允許企業(yè)憑許可證載明的生產(chǎn)地址辦理經(jīng)營場所備案。困擾基層的餐飲企業(yè)承包單位食堂的問題，應該也可以適用“一照多址”方式解決。按照“食品經(jīng)營許可實行一地一證原則”，只要取得場所地址的食品經(jīng)營許可，應當允許餐飲企業(yè)在其住所外辦理經(jīng)營場所備案。當然從經(jīng)營主體登記管理角度，單位食堂不屬于經(jīng)營性質，無需辦理營業(yè)執(zhí)照，但餐飲企業(yè)承包并自己辦理承包地相應食品經(jīng)營許可證的，可以視為經(jīng)營活動，允許其辦理經(jīng)營場所的備案。如果單位食堂由單位自己辦理食品經(jīng)營許可證的，餐飲企業(yè)承包，相當于主辦單位以購買服務的形式，來滿足本單位成員就餐要求，故食堂的性質未發(fā)生變化，承包的餐飲企業(yè)應當無需辦理分支機構登記，也不用辦理經(jīng)營場所的備案，因而食品安全的責任應當由主辦單位承擔，承包的餐飲企業(yè)只承擔合同責任。特別指出，餐飲企業(yè)承包單位食堂，只能辦一個食品經(jīng)營許可證，不能主辦單位辦了，承包的餐飲企業(yè)再辦一個，否則有違“食品經(jīng)營許可實行一地一證原則”。至于異地（超出登記機關登記管轄區(qū)）承包食堂等是否也能辦理經(jīng)營場所備案，則應當由當?shù)氐厥屑壔蛘呤〖壘忠?guī)定。筆者認為，“一照多址”應當納入登記范圍，建議修訂《市場主體登記管理條例》第八條，增加“營業(yè)場所”登記事項。在尚未修訂增加“營業(yè)場所”登記事項前，應當根據(jù)國務院辦公廳國辦發(fā)〔2022〕35號文以及地方相關規(guī)定，按備案程序辦理?？绲怯浌茌爡^(qū)域在異地設立經(jīng)營場所的，應當向經(jīng)營場所所在地登記機關申請備案，并通知原發(fā)照的登記機關。市場監(jiān)管部門（包括其他具有經(jīng)營主體登記職能的部門）對于準予備案的，應當發(fā)給記載有備案經(jīng)營場所地址的營業(yè)執(zhí)照副本。可以在營業(yè)執(zhí)照“住所或者主要經(jīng)營場所”欄目下，用括號加注已經(jīng)備案的經(jīng)營場所地址。注銷備案的，企業(yè)應當向登記機關繳銷相應的營業(yè)執(zhí)照副本。備案的經(jīng)營場所，應當以企業(yè)的名義從事經(jīng)營活動，并與核定的經(jīng)營范圍相一致。經(jīng)備案的營業(yè)場所可以掛企業(yè)的牌匾，并加注“**營業(yè)區(qū)”字樣，但不得自創(chuàng)名稱；可以懸掛加蓋有企業(yè)印章的營業(yè)執(zhí)照正本復印件，通過備案核發(fā)的營業(yè)執(zhí)照副本原件應當置于該經(jīng)營場所，隨時接受市場監(jiān)管部門的檢查。經(jīng)營場所從事違法經(jīng)營活動的法律責任應當由設立它的企業(yè)承擔。作者 | 市場監(jiān)管半月沙龍智庫專家 魏均新
審核 | 于成龍 張麗娟
編輯 | 陳穎
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