| 在社會發(fā)展領域收獲改革紅利 |
| 作者:蔡 昉(中國社會科學院人口與勞動經濟研究所) |
經濟學家的研究表明，一個高速增長的經濟體，在人均收入達到7000-17000購買力平價美元時，有很大的減速可能性。如果這個減速程度很深，而且不是暫時性的，這個曾經的高速增長經濟體還可能陷入中等收入陷阱。按照同等口徑計算，中國目前的人均GDP恰好處于 這個減速概率最大的區(qū)間，因此，如何避免中等收入陷阱，順利過渡到高收入階段，是中國面臨的嚴峻挑戰(zhàn)和緊迫任務。 雖然大多數學者和政策制定者都同意，通過深化改革保持增長可持續(xù)性，是應對這一挑戰(zhàn)的重要途徑，但是，現實中推動改革卻遇到兩個難題：其一，迫切需要推進的改革領域可以列出一個龐大的清單，而究竟如何確定優(yōu)先序則始終沒有一錘定音；其二，很久以來政府的關注點更多地集中在產業(yè)政策和投資項目上，改革沒有被放在優(yōu)先的議事日程上面。本文認為，在眾多的改革任務中，社會領域的改革具有優(yōu)先序，不僅本身是極其緊迫和重要的，對于其他領域的改革可以起到綱舉目張的引領作用，還可以指明和引導政府積極介入的投資方向。 一、投資主體轉換導致的“潮涌現象” 中等收入陷阱的一個成因，就是當一個國家從低收入階段進入中等收入階段時，傳統比較優(yōu)勢逐漸喪失，而尚未找到賴以推動經濟增長的新比較優(yōu)勢產業(yè)。具體表現是，大多數減速后不能保持可持續(xù)增長的經濟體，通常都遇到過缺乏有效益的投資領域，從而整個社會缺乏投資沖動的難題。一些國家對此做出的反應就是反復推出刺激方案，力圖通過政策誘導的大規(guī)模投資打破經濟停滯的惡性循環(huán)。但是，許多國家在不同時期的經驗都表明，這種努力往往不能奏效。例如，盡管嘗試了各種刺激政策，日本經濟增長率還是從1955-1975年的平均9.2%降至1975-1990年的3.8%，進而跌落為1990-2010年的0.85%，減速變?yōu)榱碎L達20余年的停滯。 一個社會的投資，通常要求在純粹的“私人產品”到純粹的“公共品”這個廣大的“光譜”中形成一種平衡，但是，由于不同類型投資的主體是不一樣的，每個時期的私人儲蓄率、技術可得性、宏觀經濟景氣、需求強度以及政府財力也不盡相同，因此，在現實中不同類型的投資往往會集中發(fā)生，即在某一時期此類投資可能起主導作用，另一時期其他類別的投資占主導，這樣就形成了投資的“潮涌現象”。在實施刺激性方案或戰(zhàn)略的情況下，如果人為刺激的投資未能選準具有比較優(yōu)勢的產業(yè)，或者還導致資本報酬遞減，這種投資“潮涌現象”不僅無助于促進可持續(xù)增長，還會造成宏觀經濟的失衡。 為了簡化起見，我們可以從私人產品到公共品做一個性質排序，把社會投資粗略地分為三個類別。類別Ⅰ是這樣一種投資，通過形成私人產品的生產能力和實施生產，追求即時的、私人的回報。由于這類投資的回報是排他的，因此，投資誘因是市場化的，投資主體為獨立自然人或法人，如個人、企業(yè)和其他營利組織。類別Ⅱ是這樣一種投資，通過在或多或少具有公共品性質的領域如基礎設施投資，追求獲得長期的，并且具有共享性質的回報。這種投資的回報可以通過制度設計而具有排他性，但是與前一類投資相比，具有更明顯的外部性。因此，政府往往以某種方式介入或干預這類投資。類別Ⅲ則是這樣一種投資，回報是長期的，并且具有更為顯著的外部性，以致常常不能明確地界定受益者。這類投資領域包括政府、社會保障和社會保護、基礎教育、基礎研究等等。據其性質，政府更深地介入這個類別的投資過程。 在迄今為止中國的高速經濟增長時期，包括各種經濟成分在內的投資主體，在類別Ⅰ的投資活動異常旺盛，在一定時期投資回報率也很高，對經濟增長做出了十分顯著的貢獻。而在20世紀90年代后期以來，隨著國有企業(yè)進行抓大放小的改革，國有經濟部門在拉動投資方面的作用越來越大，分稅制改革后中央財力顯著增強，這類投資的政府介入愈見明顯。特別是在包括西部大開發(fā)戰(zhàn)略、東北等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略、中部崛起戰(zhàn)略等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的推動下，以大型制造業(yè)項目、產業(yè)振興項目和基礎設施投資為主要對象的政府主導型投資，即投資類別Ⅱ，也越來越成為投資的重要組成部分，并且在應對世界金融危機出臺的一攬子刺激計劃中達到頂峰。與此同時，在經濟增長的需求拉動因素中，經濟增長對投資的依賴也到達無以復加的程度。 二、劉易斯轉折點后的投資報酬遞減 政府和國有企業(yè)在投資中占據日益增大的份額，不僅加重了經濟增長對投資的依賴，而且導致資本報酬遞減。投資的“潮涌現象”與比較優(yōu)勢變化的趨勢有關。雖然以勞動力短缺和工資上漲為標志的劉易斯轉折點，只是在2004年前后才顯示出明確的到來，但是，在此之前比較優(yōu)勢的變化是以“潤物細無聲”的方式逐漸發(fā)生的。應對勞動密集型產業(yè)比較優(yōu)勢式微的對策，無疑是提高勞動生產率。因此，早在20世紀90年代就出現了資本投入增長加速的勢頭。但是，如果勞動力供給的增長速度也呈現下降趨勢，這種資本深化的結果不可避免地是資本報酬的遞減。因此，自90年代初以來資本增長加快的同時，資本回報率相應下降了。 新古典增長理論在勞動力短缺的假設下，預見到了資本-勞動比不斷提高必然導致資本報酬遞減。在二元經濟發(fā)展時期，勞動力無限供給的特征，使中國經濟增長在一段時期內免除了這個資本報酬遞減律的困擾，獲得了人口紅利。但是，勞動年齡人口雖然至今保持增長，事實上早在90年代初已經開始減速，而這與資本報酬遞減現象的發(fā)生在時間上是吻合的，可以看作是人口紅利消失的先兆。因此，雖然上述投資“潮涌現象”反映了尋求新的比較優(yōu)勢的嘗試，以及通過提高資本-勞動比改善勞動生產率的努力，也算是符合經濟邏輯的。但是，資本報酬遞減律的作用表明，通過更為密集的資本投入這個途徑保持增長可持續(xù)性，似乎并非暢通無阻，因而需要另辟蹊徑。 政府主導的以基礎設施建設為重點的大規(guī)模投資，看上去好像可以逃脫資本報酬遞減的命運。因為投資于公路、鐵路、航空、港口、能源，以及城市建設等領域，回報具有長期性和外部性，需要用不同的標準來評價其效益?；蛟S是出于這種理念，這類投資大有成為新的“潮涌現象”的勢頭。但是，這種效益的不同評估方式并不改變投資需要回報這個根本要求。即使在投資類別Ⅱ這種需要適度超前的領域，因為用于投資的資金歸根結底是有成本的（實際融資成本和機會成本），如果過度超前，同樣會導致產能過剩從而報酬遞減現象。在地方政府的這類建設投資高度依賴土地財政或者負債的情況下，建設效益顯現出來之前也可能就出現了債務危機。許多經濟體減速的長期趨勢，往往是以周期性的事件作為拐點的。中國一旦發(fā)生這種情況，探尋新的比較優(yōu)勢和提高勞動生產率的良好愿望，便會造成適得其反的結果。 三、報酬遞增的投資與社會領域改革 提高資本-勞動比固然是提高勞動生產率的途徑之一，但是，資本報酬遞減現象為這一途徑設置了限度。只有持續(xù)提高全要素生產率，才是勞動生產率增長的不竭源泉。這個道理是廣為人知的，但是，改善全要素生產率并保持其持續(xù)增長的秘笈，卻是由如日本這樣經歷過因全要素生產率徘徊導致經濟發(fā)展停滯的國家，用慘痛的代價換來的。即便這些經驗和教訓如此彌足珍貴，卻仍然鮮為人知或者被包括日本的決策者在內的人們所忽略。 在勞動力無限供給條件下，通過勞動力從低生產率部門（農業(yè)）向高生產率部門（非農產業(yè)）轉移，可以獲得資源重新配置效率，是全要素生產率的重要組成部分。中國在改革開放時期的高速增長，已經獲益于這個效率源泉。通過變革體制、改善管理、積累人力資本、激勵當事人、創(chuàng)新技術和更新生產流程，可以獲得全要素生產率的另一個源泉，即技術效率。這個道理也是不言而喻的。關鍵在于如何使這些事件在現實世界里發(fā)生，政府應該做什么、不做什么才有助于這種效率的實際獲得。 簡單的答案是：政府減少對直接經濟過程的介入和干預，轉而著力于社會資本的積累，并創(chuàng)造一個優(yōu)勝劣汰的市場競爭環(huán)境。很顯然，這涉及到政府職能的根本性轉變。這時，投資類別Ⅲ就閃亮登場了。以提高人力資本存量為目標的社會事業(yè)投資，不會發(fā)生報酬遞減的現象，因而是不會犯選擇性錯誤、具有可持續(xù)性的投資領域。并且，教育、培訓、科學研究和社會保障等領域，因直接改善勞動者的素質和預期，發(fā)揮其生產和創(chuàng)新的主動性，也是全要素生產率的源泉。不過，這類投資看似市場回報不那么直接，價格信號也不那么明顯，有時還會遇到激勵不足的難題，非要有良好的制度安排，不能引導充足的投入。因此，我們需要一系列相關的改革。 具體來說，這樣的改革主要包括以下一些領域和突破點。第一，教育體制亟待一個脫胎換骨式的改革，核心是實現“政教分離”，即政府集中于管理、規(guī)范和公共教育資源的均等性分配，而給予教育事業(yè)更充分的空間實現自主發(fā)展。當務之急包括放松對社會辦學的制度禁錮，同時實現高中教育和學前教育的義務化。第二，通過接納農民工在城市落戶，以及消除戶籍人口與流動人口之間在享受基本公共服務方面的不均等性，加快推進戶籍制度改革。第三，社會保障制度要在提高覆蓋率努力的同時，理清并確立總體思路，避免保障項目的碎片化傾向，在人口加速老齡化的條件下保持其可持續(xù)性。第四，以工資集體協商制度為重點，推進勞動力市場制度的建設，實現勞動者報酬和工作條件決定的良性機制，構建和諧勞動關系。 上述改革領域不僅是進一步深化整體改革的重點，這些領域的改革也是眾多改革選項中“低垂的果子”，已經顯現出可以迅速切入的改革突破口，因此應該給予最高的優(yōu)先序。首先，社會領域的改革有利于推動政府職能轉變。政府的管理能力也是稀缺資源，一旦在社會領域明確了政府的責任，特別是與政府管理與服務有關的支出和投入責任的硬化，不僅有利于直接引導政府職能向這些方面的轉變，也會因為優(yōu)先序的變化，降低政府部門干預直接經濟過程的機會。其次，經濟與社會發(fā)展的不協調也表現在社會領域改革的相對滯后上面，因此，不僅這些領域的改革越來越緊迫，到了非改不可的地步，同時也使這些領域的改革邊際收益最大，相對而言，具有帕累托改進的性質。 |
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