來(lái)源：中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)官微 2018-06-11
高速公路用地確權(quán)登記難題的破解思路
隨著全民產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)的提高和不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的深入開(kāi)展，高速公路企業(yè)越來(lái)越意識(shí)到不動(dòng)產(chǎn)登記對(duì)其資產(chǎn)的管理使用和保值增值具有重要意義。然而，由于高速公路建設(shè)的特殊性，高速公路相對(duì)粗放的用地管理模式，以及政策缺位、更替導(dǎo)致的歷史遺留問(wèn)題，使得高速公路用地登記阻力重重，大部分高速公路在現(xiàn)行政策下登記困難。本文分析了高速公路用地確權(quán)登記的幾個(gè)疑難問(wèn)題，以期對(duì)助力高速公路用地確權(quán)登記進(jìn)程、推動(dòng)高速公路企業(yè)多元化經(jīng)營(yíng)有所助益。
確權(quán)登記疑難問(wèn)題
《物權(quán)法》頒布以來(lái)，產(chǎn)權(quán)保護(hù)逐漸成為全民共識(shí)。自2015年3月1日《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）實(shí)施，不動(dòng)產(chǎn)登記不僅成為保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)的利器，也成為激活沉淀資產(chǎn)、撬動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要杠桿。
盡管不動(dòng)產(chǎn)登記情形火熱，但以高速公路等為代表的特殊不動(dòng)產(chǎn)的登記卻顯得不溫不火，有些地區(qū)甚至完全沒(méi)有開(kāi)展相關(guān)登記業(yè)務(wù)。據(jù)交通運(yùn)輸部相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年年底，我國(guó)高速公路里程已經(jīng)突破13萬(wàn)千米，總里程居世界首位，高速公路發(fā)展舉世矚目。但是，已經(jīng)進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記的高速公路卻是寥寥。這有可能導(dǎo)致權(quán)利人對(duì)相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押融資、出資入股等資產(chǎn)處置行為受到無(wú)形限制，不僅國(guó)有資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，甚至?xí)斐蓢?guó)有資產(chǎn)流失。
從類(lèi)型來(lái)看，高速公路用地主要包括高速公路主線及服務(wù)區(qū)、管理處、收費(fèi)站、養(yǎng)護(hù)區(qū)、交警用地、監(jiān)控通訊用地等（彭藝嫻《高速公路登記發(fā)證工作審核要點(diǎn)的探討》）高速公路用地登記難的原因有很多，既有高速公路作為線性工程本身的復(fù)雜性因素，又有管理粗放，政策缺位、更替造成的歷史遺留問(wèn)題。對(duì)此，有些省市出臺(tái)了規(guī)范性文件，有針對(duì)性地解決高速公路用地登記問(wèn)題。如，福建省2015年7月印發(fā)了《福建省人民政府辦公廳關(guān)于做好高速公路存量土地資產(chǎn)處置工作的通知》；遼寧省2016年5月印發(fā)了高速公路土地登記發(fā)證實(shí)施方案，這些政策為加速高速公路土地確權(quán)登記、盤(pán)活高速公路資產(chǎn)打開(kāi)了通道。
盡管如此，高速公路用地確權(quán)難、發(fā)證難依然是全國(guó)層面的普遍問(wèn)題，各地高速公路企業(yè)也在積極通過(guò)各種途徑尋求突破。筆者先后調(diào)研過(guò)北京、天津、福建、貴州、遼寧等地的高速公路用地確權(quán)登記情況，結(jié)合調(diào)研實(shí)踐和相關(guān)理論研究，梳理了各地高速公路用地確權(quán)登記面臨的幾個(gè)疑難問(wèn)題，并結(jié)合地方上的有益探索提出了解決對(duì)策，以期對(duì)厘清相關(guān)關(guān)系、助力高速公路確權(quán)登記、盤(pán)活高速公路資產(chǎn)有所裨益。
實(shí)際用地范圍與審批范圍
高速公路實(shí)際用地范圍與審批范圍不一致是導(dǎo)致高速公路用地登記難的一個(gè)重要原因。造成用地范圍不一致的原因大致可以歸納為兩點(diǎn)。
一是限于實(shí)際線路的復(fù)雜地況，高速公路工程實(shí)際施工往往與規(guī)劃不相一致。高速公路屬于線性工程，在建設(shè)過(guò)程中施工方往往會(huì)針對(duì)不同地況靈活掌握用地范圍：由于邊坡地質(zhì)不穩(wěn)，需要放坡超邊界施工；因地質(zhì)不良，邊坡、洞口發(fā)生塌方，需要超邊界施工；局部設(shè)計(jì)產(chǎn)生的錯(cuò)誤和工程需要補(bǔ)充用地，擴(kuò)大用地范圍；隔離柵打設(shè)發(fā)生局部偏移造成實(shí)際用地的偏差等。
二是高速公路用地審批管理粗放。在我國(guó)，高速公路建設(shè)的政治和經(jīng)濟(jì)意義重大，各級(jí)政府常合并審批流程，縮短審批期限，過(guò)分追求建設(shè)速度，最終造成高速公路項(xiàng)目在立項(xiàng)審批、供地、用地等環(huán)節(jié)管理漏洞頻出，批而未供、供而未用、未批先用、批東建西等現(xiàn)象層出不窮。
高速公路實(shí)際用地范圍與審批范圍不一致主要包括高速公路用地與周邊權(quán)屬地塊交叉，高速公路占用的土地缺少權(quán)利來(lái)源材料，批而未用的土地被周邊地塊占用，用地紅線與實(shí)際利用土地不一致等，這些問(wèn)題直接影響高速公路用地登記發(fā)證，導(dǎo)致的發(fā)證結(jié)果不外乎三種情況：一是按照原批復(fù)面積發(fā)證，二是按照實(shí)際建設(shè)面積發(fā)證，三是按照實(shí)際建設(shè)面積對(duì)未批準(zhǔn)面積予以扣除后發(fā)證。而這些情況都將造成實(shí)際使用范圍與批準(zhǔn)范圍的錯(cuò)位，沒(méi)有解決根本問(wèn)題。并且，依照現(xiàn)行政策，土地管理部門(mén)按照審批范圍進(jìn)行供地，而登記機(jī)構(gòu)按照審批范圍和供地材料登記發(fā)證。一旦出現(xiàn)用地范圍和審批范圍不一致的情形，申請(qǐng)人的土地權(quán)屬來(lái)源材料就會(huì)缺失或是不齊全，相關(guān)機(jī)構(gòu)在辦理權(quán)籍審核時(shí)也無(wú)法取得四鄰指界的材料。在實(shí)際操作中，項(xiàng)目單位通常要求按照實(shí)際施工線位來(lái)申請(qǐng)調(diào)整報(bào)批范圍和用地手續(xù)，并且按照實(shí)際用地范圍進(jìn)行四鄰指界蓋章。但此時(shí)的權(quán)屬情況已經(jīng)發(fā)生了很大改變，在缺乏理論、政策支持時(shí)，登記機(jī)構(gòu)也難以突破現(xiàn)有規(guī)定按照實(shí)際情況審核相關(guān)材料。
根據(jù)《條例》及其相關(guān)規(guī)定，土地登記的前提是權(quán)屬合法、界址清楚、面積準(zhǔn)確，土地登記還要有相關(guān)土地權(quán)屬來(lái)源材料，包括國(guó)有建設(shè)用地劃撥決定書(shū)、國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同、國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)租賃合同以及國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資（入股）、授權(quán)經(jīng)營(yíng)批準(zhǔn)文件。因此，解決發(fā)證范圍的矛盾應(yīng)當(dāng)從項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際和調(diào)整發(fā)證政策規(guī)定兩方面來(lái)考慮。一是進(jìn)一步規(guī)范高速公路的建設(shè)行為，包括設(shè)計(jì)與施工行為，不得隨意擴(kuò)大或超出邊界。二是適當(dāng)調(diào)整國(guó)土資源管理部門(mén)的發(fā)證范圍規(guī)定。
根據(jù)高速公路建設(shè)和發(fā)證實(shí)踐，筆者提出兩個(gè)調(diào)整建議：第一，對(duì)于未批先用的土地，應(yīng)可以允許調(diào)整發(fā)證范圍。有兩個(gè)方法，一是利用高速公路未被列入發(fā)證范圍的邊角地的面積，置換給未批準(zhǔn)面積作為調(diào)整，原因是該土地實(shí)際仍由地方使用，并未改變用地性質(zhì)；二是可允許置換面積總量不超過(guò)批復(fù)面積一定的比例。第二，對(duì)于權(quán)屬交叉情況復(fù)雜、難以取得法定土地權(quán)屬來(lái)源材料的情況，應(yīng)可允許將“與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽署的換地協(xié)議或達(dá)成的書(shū)面意見(jiàn)”作為土地權(quán)屬界址審核的參考材料。這一點(diǎn)，《遼寧省高速公路土地登記發(fā)證實(shí)施方案》已經(jīng)有相關(guān)規(guī)定。簡(jiǎn)化手續(xù)，為高速公路用地確權(quán)登記打開(kāi)了通道，既保障了國(guó)家利益，又保護(hù)了高速公路管理使用單位的合法權(quán)益，同時(shí)也有利于維護(hù)土地權(quán)利人和人民群眾的利益。
經(jīng)營(yíng)性用地供地問(wèn)題
根據(jù)我國(guó)《土地管理法》第54條的規(guī)定，高速公路作為“城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地”，其用地通常系劃撥而來(lái)。在高速公路主線之外，服務(wù)區(qū)和加油站作為必不可少的配套設(shè)施，往往會(huì)隨主線同期建設(shè)，同步使用。而根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，經(jīng)營(yíng)性用地不得劃撥，只能采用招拍掛的方式出讓。有些地方性法律就明確規(guī)定經(jīng)營(yíng)性用地需要以公開(kāi)出讓的方式供地，例如《天津市土地管理?xiàng)l例》第70條規(guī)定：“因?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃、改變企業(yè)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)等原因，確需改變以劃撥方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的土地用途的，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)?shù)酵恋匦姓鞴懿块T(mén)辦理國(guó)有土地使用權(quán)有償使用手續(xù)。其中用于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)的土地，應(yīng)當(dāng)由市土地整理儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)統(tǒng)一整理儲(chǔ)備，進(jìn)入土地有形市場(chǎng)公開(kāi)交易。”高速公路主線為公益用地，而附屬設(shè)施，如加油站、服務(wù)區(qū)，甚至辦公場(chǎng)所，又屬于經(jīng)營(yíng)性用地，土地性質(zhì)差異也增加了高速公路不動(dòng)產(chǎn)登記的困難。
無(wú)論是統(tǒng)一的供地方式，還是根據(jù)不同用途的差異化進(jìn)行供地的方式都存在一系列問(wèn)題，客觀上增加了登記的難度。統(tǒng)一化供地方式導(dǎo)致服務(wù)區(qū)、加油站等經(jīng)營(yíng)性不動(dòng)產(chǎn)的登記申請(qǐng)材料與所登記權(quán)利之間出現(xiàn)齟齬；而差異化登記方式導(dǎo)致高速公路主線與服務(wù)區(qū)等經(jīng)營(yíng)性用地分屬于不同主體，在權(quán)屬調(diào)查、宗地劃分和權(quán)利設(shè)置等方面加大了問(wèn)題難度系數(shù)，且不利于高速公路資產(chǎn)的統(tǒng)一、多元化經(jīng)營(yíng)。因此，根據(jù)調(diào)查情況建議，高速公路服務(wù)區(qū)內(nèi)的經(jīng)營(yíng)性用地不宜分散使用招拍掛等方式供地，建議可同高速公路主線用地一并采用劃撥方式，或者由高速公路項(xiàng)目單位提供經(jīng)營(yíng)性用地范圍，按照范圍補(bǔ)繳出讓金。
四鄰指界與重復(fù)指界問(wèn)題
指界是地籍調(diào)查的一項(xiàng)內(nèi)容，是指指界人（包括本宗地和相鄰宗地權(quán)利人）對(duì)被調(diào)查宗地的界址進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)指認(rèn)并在界址表上進(jìn)行簽字蓋章確認(rèn)的行為。根據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《細(xì)則》）第34條規(guī)定，申請(qǐng)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)首次登記，應(yīng)當(dāng)提交權(quán)籍調(diào)查表、宗地圖以及宗地界址點(diǎn)坐標(biāo)等申請(qǐng)材料。因此，作為地籍調(diào)查的重要一環(huán)，四鄰指界是申請(qǐng)土地登記必不可少的程序。以天津市為例，《天津市土地管理?xiàng)l例》第20條規(guī)定，與土地權(quán)屬界線相鄰的土地所有人、使用人，應(yīng)當(dāng)出席指界蓋章程序。對(duì)指界有異議或者無(wú)正當(dāng)理由不出席指界的，由土地行政主管部門(mén)根據(jù)國(guó)家和本市有關(guān)規(guī)定、土地所有或者使用的證明文件以及土地現(xiàn)狀，劃定土地權(quán)屬界線。
高速公路項(xiàng)目線路長(zhǎng)，涉及的權(quán)屬單位眾多，從用地組卷到供地需要一兩年甚至更長(zhǎng)時(shí)間才能完成，具備土地登記條件時(shí)，項(xiàng)目基本竣工通車(chē)。項(xiàng)目竣工通車(chē)后，高速公路與周邊土地權(quán)屬之間的交叉錯(cuò)亂導(dǎo)致指界工作基本無(wú)法完成。
除四鄰指界程序無(wú)法落實(shí)外，還有重復(fù)指界問(wèn)題亟待解決。如《天津市土地管理?xiàng)l例》第61條規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目用地在取得國(guó)有土地使用權(quán)前，土地行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行地籍調(diào)查，核實(shí)用地權(quán)屬界限。對(duì)已核實(shí)權(quán)屬界限的，可以按照地籍調(diào)查成果確定界址。”具體到高速公路用地登記問(wèn)題，建設(shè)項(xiàng)目在用地組卷階段已進(jìn)行界址表蓋章，而土地登記時(shí)還需再次進(jìn)行四鄰指界，重復(fù)性進(jìn)行指界不僅不能明確權(quán)屬邊界，而且前后指界的沖突也會(huì)影響高速公路管理使用單位的合法權(quán)益。對(duì)此，《遼寧省高速公路土地登記發(fā)證實(shí)施方案》簡(jiǎn)化了程序，規(guī)定凡是界址沒(méi)有發(fā)生變化，無(wú)論在哪個(gè)階段進(jìn)行過(guò)四鄰指界蓋章，都不需要再重復(fù)進(jìn)行此項(xiàng)工作。
指界問(wèn)題已經(jīng)成為影響高速公路用地登記的關(guān)鍵問(wèn)題。高速公路管理單位在后期四鄰指界過(guò)程中遇到的阻力很多，尤其在權(quán)屬單位眾多，而牽涉利益又很大的情況下，相鄰權(quán)利人拒絕簽字、無(wú)限期拖延甚至扯皮等行為可謂常態(tài)，但其行為又不在法律調(diào)整范圍之內(nèi)，真正的權(quán)利人無(wú)法進(jìn)行權(quán)利登記卻又無(wú)可奈何。這有悖于法律維護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)公平正義的目標(biāo)。
在充分進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上，本著減輕當(dāng)事人負(fù)擔(dān)、避免重復(fù)工作的宗旨，結(jié)合工作實(shí)踐，筆者在風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下提出如下建議：一是對(duì)權(quán)屬來(lái)源資料合法、界址明確，經(jīng)實(shí)地核實(shí)界址無(wú)變化且與相鄰宗地界址不沖突的，可直接辦理登記，不再重復(fù)指界。二是與未批準(zhǔn)、未確定土地使用權(quán)的國(guó)有土地相鄰的宗地，可根據(jù)土地權(quán)屬來(lái)源資料由申請(qǐng)人單方指界。三是相鄰權(quán)利人對(duì)指界有異議但無(wú)正當(dāng)理由不出席指界的，由土地行政主管部門(mén)根據(jù)相關(guān)規(guī)定劃定土地權(quán)屬界線，并將認(rèn)定書(shū)送達(dá)土地所有權(quán)人、使用權(quán)人和相鄰人。
作者單位分別為：北京城市學(xué)院、北京航空航天大學(xué)
《中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)》2018年第6期
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