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2021年修改的《行政處罰法》第29條規(guī)定：“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應當給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰?！毕噍^于1996年《行政處罰法》第24條規(guī)定，前者新增加了一句“同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應當給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”。這是行政罰款適用規(guī)則——“一事不得兩次以上罰款”——的法規(guī)范依據(jù)。本文之所以將它“降格”為行政罰款適用規(guī)則而不當作原則來論述，主要理由是它沒有足夠的法理厚度和適用廣度，僅僅只是規(guī)范罰款這一行政處罰種類在個案中的適用，即便如此，它也不是罰款這一行政處罰種類適用的全部內(nèi)容。同時，本文也注意到立法者并沒有將它放在《行政處罰法》第1章“總則”位置，而是置于第4章的“行政處罰的管轄與適用”之中，因此，本文作這樣的理解與立法原旨應該相差不會太遠。且在《行政處罰法》第5條第2款確立行政處罰比例原則（或稱“過罰相當原則”）前提下，將“一事不得兩次以上罰款”作為比例原則的具體化，在法理或者邏輯上也是說得過去的。在1996年《行政處罰法》起草過程中，曾在總則中規(guī)定了“一事不再罰原則”，試圖將該它作為行政處罰的一般原則，表述為“對當事人的同一違法行為，行政機關不得根據(jù)同一事實和同一理由進行兩次以上的處罰”。但后因各方達不成一致的意見，它被“降格”為行政罰款適用規(guī)則，由原來不得給予兩次以上的“處罰”變?yōu)椴坏媒o予兩次以上的“罰款處罰”，大大縮小了適用范圍?？梢姡疚淖鬟@樣的理解也有立法史料支持。

本文要討論的問題是，2021年《行政處罰法》第29條在1996年《行政處罰法》第24條的基礎上，添加了“同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應當給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”一句之后，第29條應當作怎樣的理解與解釋？之前，1996年《行政處罰法》第24條因解釋過程中未全面引入法條競合理論，在過去的行政實務中“雙罰”或者“多罰”情況并不少見。2021年《行政處罰法》第29條第2句參照了中國臺灣地區(qū)“行政罰法”第24條的立法例，但因立法者在參照時只“抄錄”了它的第1句，在解釋過程中遇到邏輯之困將在所難免，進而會影響我們對《行政處罰法》第29條的整體理解。本文認為，立法者在總結與分析過去20多年行政罰款實踐問題的基礎上，借鑒中國臺灣地區(qū)的立法例，完善《行政處罰法》第29條行政罰款適用規(guī)則值得肯定。但是，在理解與解釋《行政處罰法》第29條時，我們可能面臨的問題是，該條款中第1句、第2句各自的含義是什么？這兩句之間又是什么關系？等等。為厘清上述問題，本文將行政罰款適用規(guī)則（第29條）拆分為“一事一罰”（第1句）和“擇一重罰”（第2句）兩個子規(guī)則，引入法競合理論，嘗試以法解釋方法對《行政處罰法》第29條作一個體系性解釋。

《行政處罰法》第29條第1句規(guī)定：“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰?！边@是行政罰款適用規(guī)則“一事一罰”的法規(guī)依據(jù)。姜明安教授早在上個世紀90年代初就將“一事一罰和數(shù)事并罰”確立為行政處罰原則之一。他認為：“'一事一罰’是指一個行政違法行為只應由一個行政執(zhí)法機關對之科處一次行政處罰?！迸c本文不同的是，他所指的“一罰”并不是限于罰款，而是包括所有的行政處罰。

（一）一事一罰的界定

1.一事：同一個違法行為。我們發(fā)現(xiàn)在《行政處罰法》中，“一事”這一表述并無直接的法規(guī)范依據(jù)。一般認為，這是一個學理上的概念，與訴訟法學理論中“一事不再理”有關，或者就是從訴訟法學理論中借用而來?；蛟S，我們在討論行政處罰這個問題之前，內(nèi)心已經(jīng)下意識地達成了某種共識：“一事”就是“同一個違法行為”。如有學者認為：“一事”是指一個行政違法行為，即一個或數(shù)個相對人一次性或連續(xù)性實施的觸犯一種法律規(guī)范的行為。所以，自從1996年《行政處罰法》實施以來，學理上鮮有人對“一事”作過進一步討論。本文尊重這一學理共識。

何謂“同一個違法行為”，自從1996年《行政處罰法》實施以來，在行政法學界對于這個問題一直是紛爭不息，歸納起來大致有三種觀點：（1）“一個違法行為是指同一行為主體基于同一目的和動機而實施的能夠構成且只能構成一個完整的行為過程的違法行為。”此觀點把行為人的目的和動機作為一個實質性的區(qū)別標準，用于判定是否屬于“一個違法行為”，可以稱之為“目的動機說”；（2）“同一個違法行為即同一個違法事實，它既包括一個行為（或事實）違反一個法律、法規(guī)規(guī)定的情況（即同一性質的一個違法行為），也包括一個行為違反幾個法律、法規(guī)規(guī)定的情況（即不同性質的一個違法行為），而不包括多個違法行為?！币蜻@一觀點強調(diào)了認定“同一違法行為”的標準是該行政違法行為所違反的法律規(guī)范是否同一，所以，可以稱之為“法律規(guī)范說”；（3）“一事不再罰原則是指對違法行為人的同一個違法行為，不得以同一事實和同一依據(jù)，給予兩次以上的處罰。......同一事實是指同一違法行為，即從其構成要件上只符合一個違法行為的特征。......只能根據(jù)違法構成的理論進行分析，符合一個違法構成，就是一個違法行為；符合數(shù)個違法構成的就是數(shù)個違法行為。......同一依據(jù)是指同一法律依據(jù)?！贝苏f以行政違法行為構成要件作為認定標準，可以稱之為“構成要件說”。

本文認為，“目的動機說”以不具有客觀特性的目的動機作為判定“同一個違法行為”的標準，欠缺可操作性和可認別性。“法律規(guī)范說”以當事人的行為涉及法律規(guī)范的數(shù)量來判斷是否屬于“同一個違法行為”，把當事人的主觀狀態(tài)排除在外，也缺乏科學性?！皹嫵梢f”借用刑事法犯罪構成要件理論作為認定是否是“同一違法行為”的方法，有合理的可采性。這是因為，刑事犯與行政犯區(qū)分并不是質而是量的差異，這在大陸法系國家行政法理論上已是一種“通說”。雖然行政違法并不當然可以通過“量變”升格為刑事犯罪，但是絕大多數(shù)刑事犯罪卻是從行政違法“量變”而來?！缎姓幜P法》第8條第2款的規(guī)定，則可以進一步支持“構成要件說”的合理性。實務中，采用“構成要件說”的判例也不少見，如在郭林豐訴北京市公安局公安交通管理局豐臺交通支隊大紅門大隊道路行政處罰案中，郭林豐駕駛×××小客車，停在豐臺區(qū)雙廟村×號院頂秀欣園東苑小區(qū)附近非停車泊位、非停車場的道路上，2019年3月26日至4月4日，大紅門大隊所屬的交通協(xié)管員分別在×××小客車上粘貼六張《北京市交通協(xié)管員道路停車記錄告知單》。郭林豐訴稱對他的處罰違反“一事不再罰”，法院則認為：“'一事不再罰’原則適用的前提為'一事’，即'同一個違法行為’。同一個違法行為應當包含內(nèi)在意思決定、外在行為表現(xiàn)以及法律規(guī)范評價三個要件。如果違法行為人明知其行為的違法性并且可以預見將受到行政處罰的法律后果，置行政機關的多次違法行為告知于不顧，仍然繼續(xù)實施違法行為，應當以行政機關的告知行為為限認定違法行為人在告知后產(chǎn)生了新的違法故意，因而將每次告知后的違法行為認定為新的違法行為，總體上將行為人的違法行為界定為連續(xù)發(fā)生的數(shù)個違法行為而非同一個違法行為。”

2.一罰。所謂“一罰”，在本規(guī)則中有兩層含義：（1）一次行政處罰。“一次行政處罰”是指一個處罰結果，而不是一次處罰程序。也就是說，即使經(jīng)過多次處罰程序但當事人只受到一次處罰結果，仍然屬于“一罰”。無論是一個行政機關對當事人的“一個違法行為”，還是數(shù)個行政機關對當事人的“一個違法行為”作出行政處罰，“一罰”在時間上排除了在結束前一個行政處罰程序之后，再次啟動一個新的行政處罰程序，對當事人的“一事”進行再次處罰，但重新作出行政處罰除外?！耙淮涡姓幜P”的法律價值在于它禁止行政機關對當事人“一事”用相同或不同的行政處罰種類給予多次、反復的處罰?！靶姓幜P以懲戒違法行為人，使其以后不再犯為目的，而不是以某種義務的履行為目的。所以，一次處罰即可達到目的。”（2）限于罰款。“一次行政處罰”限于罰款，不及其他行政處罰種類。《行政處罰法》第9條規(guī)定了多種性質不同的行政處罰種類。有的只能作“一次行政處罰”，如沒收違法所得等，行政機關對當事人的“一事”只能一次沒收違法所得，作第二次沒收違法所得客觀上不具有可執(zhí)行性；有的則可以多次行政處罰，如罰款、警告、通報批評等。這里的“一罰”只涉及單獨罰款，并不排除“其他處罰+罰款”的并罰模式。如《治安管理處罰法》第79條規(guī)定：“以營利為目的，為賭博提供條件的，或者參與賭博賭資較大的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款；情節(jié)嚴重的，處十日以上十五日以下拘留，并處五百元以上三千元以下罰款。”根據(jù)這一規(guī)定，在“情節(jié)嚴重”下，對賭博的處罰就是“其他處罰+罰款”并罰模式。這種并罰模式不受《行政處罰法》第29條“一罰”的限制。何種情形下可以適用并罰模式，屬于立法政策調(diào)整范圍。

與“一罰”相關聯(lián)的問題是“按日連續(xù)罰”、“按次連續(xù)罰”、“按件連續(xù)罰”等等。在域外國家中，如“按日連續(xù)罰”的立法例并不少見。在我國現(xiàn)行國家法律體系中首次引入“按日連續(xù)罰”是環(huán)境保護立法。2014年修訂的《環(huán)境保護法》第59條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。”2014年12月，國家環(huán)境保護部制定了《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》，對“按日連續(xù)處罰”的依據(jù)、原則、范圍、程序以及計罰方式進行了具體規(guī)定。之前在地方立法中，重慶、深圳等市都已有相應的立法。因“按日連續(xù)罰”往往引起是否有違比例原則之爭，所以，學理上向來持比較謹慎的態(tài)度，把它作為一個例外處罰制度適用于特別法域。2021年《行政處罰法》修改沒有創(chuàng)設“按日連續(xù)罰”制度，或許是基于這個考慮。對于環(huán)境保護法域中“按日連續(xù)罰”，本文傾向于這樣的認識：行政機關第一次對當事人違法排放污染物作出罰款處罰并責令改正，該責令改正具有截斷當事人已經(jīng)實施的違法排放污染物行為之效力，若當事人繼續(xù)違法排放污染物，則應視為一個新的違法排放污染物行為的開始。為提高行政執(zhí)法效率，法律擬制了當事人每天實施一個新的違法排放污染物行為，按日自動作出一個罰款處罰決定，直至當事人改正或者停止違法排放污染物行為為止，因此，它并不違反“一罰”規(guī)則。

（二）基本模式：同一個違法行為違反同一個法律規(guī)范

在前述行政罰款適用規(guī)則變遷史簡考中我們可以發(fā)現(xiàn)，1996年《行政處罰法》第24條的立法原旨是對同一個違法行為違反同一個法律規(guī)范，不得給予兩次以上罰款的處罰。無論是《行政處罰法》試擬稿第14條的“對違法行為人的同一個違法行為，不得以同一事實和理由，給予兩次以上的處罰”，還是《行政處罰法》征求意見稿第10條的“對違法當事人的同一個違法行為，不得以同一事實和同一依據(jù)，給予兩次以上罰款的行政處罰”，兩者都設置了一個禁止性條件，即“不得以同一事實和理由”或者“不得以同一事實和同一依據(jù)”。雖然兩者表述不同，但內(nèi)容上并無大殊，共同指向“同一個法律規(guī)范”。這一禁止性條件意味著，如果當事人同一個違法行為，違反不同的法律規(guī)范（不同的事實和理由/依據(jù)）的話，是可以給予兩次以上罰款的。然而，1996年《行政處罰法》第24條刪除了這一禁止性條件，從公開的立法資料中我們今天也找不到確切的原因。但是，在當時一本權威性的行政處罰法釋義書中，通過它的解釋，前述《行政處罰法》“試擬稿”和“征求意見稿”中的這個禁止性條件仍然存在于《行政處罰法》第24條文義之中。該釋義書認為，“一事不再罰原則是指對違法行為人的同一個違法行為，不得經(jīng)同一事實和同一依據(jù)，給予兩次以上的處罰。一事不再罰目的在于防止重復處罰，體現(xiàn)過罰相當?shù)姆稍瓌t，以保護當事人的合法權益。......同一依據(jù)是指同一法律依據(jù)?！边@個解釋也獲得了最高人民法院判例的支持。如在劉超詢訴海南省文昌市工商行政管理局等處罰及行政復議決定案中，最高人民法院認為：“根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第二十四條的規(guī)定，對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。該條規(guī)定就是通常所說的'一事不再罰’原則，即對違法行為人的同一個違法行為，不得以同一事實和同一依據(jù)給予兩個以上的處罰?！痹诘胤椒ㄔ号欣兄С诌@樣的解釋也并不少見，如在濟南市槐蔭區(qū)人民政府、濟南市槐蔭區(qū)應急管理局與濟南聯(lián)華恒基經(jīng)貿(mào)有限公司安監(jiān)行政處罰糾紛案中，山東省高級人民法院認為：“一事不再罰是行政處罰的重要原則之一，是指對當事人的同一個違法行為，不得以同一事實和同一理由給予兩次以上罰款的行政處罰。同一事實和同一理由是一事不再罰原則的共同要件，二者缺一不可。同一事實是指同一個違法行為，即從其構成要件上，符合一個違法行為的特征。同一理由是指同一法律依據(jù)?！碑斎?，若基于同一事實但不同依據(jù)或者理由，行政機關再次作出行政罰款決定并不違法。這一點也得到一個來自行政法學界有影響力的觀點支持：“'同一事實和同一理由’是不可分割的條件，如果同一事實不同理由，則可以'再罰’”。

行政罰款適用規(guī)則基本模式旨在規(guī)范當事人同一個違法行“一次”違反同一個法律規(guī)范，一般情況下，行政罰款適用過程中不會有太多的爭議。但仍有以下幾個問題需要作進一步說明：（1）同一個行政機關。同一個行政機關對同一個違法行為“一次”違反同一個法律規(guī)范，不得給予兩次以上的罰款。但是，如果行政機關依法撤銷一個已經(jīng)作出的行政罰款決定，之后依法又作一個行政罰款決定，并不違反本規(guī)則，因為對于當事人來說，只受到“一次罰款”。又，在行政機關作出行政罰款決定并責令改正后，當事人繼續(xù)實施違法行為，因責令改正具有截斷違法行為的法效力，對于當事人繼續(xù)實施的違法行為應當作為一個新的違法行為，此時行政機關作出新的行政罰款決定，也不違反本規(guī)則。（2）多個行政機關。多個行政機關對同一個違法行為“一次”違反同一個法律規(guī)范，不得給予兩次以上的罰款。如《水污染防治法》第89條第1款規(guī)定：“船舶未配置相應的防污染設備和器材，或者未持有合法有效的防止水域環(huán)境污染的證書與文書的，由海事管理機構、漁業(yè)主管部門按照職責分工責令限期改正，處二千元以上二萬元以下的罰款；逾期不改正的，責令船舶臨時停航。”根據(jù)這一規(guī)定，對于“船舶未配置相應的防污染設備和器材，或者未持有合法有效的防止水域環(huán)境污染的證書與文書”的違法行為，海事管理機構、漁業(yè)主管部門按照職責分工，都可以“處二千元以上二萬元以下的罰款”。如果海事管理機構、漁業(yè)主管部門對當事人的“船舶未配置相應的防污染設備和器材，或者未持有合法有效的防止水域環(huán)境污染的證書與文書”的違法行為都給予罰款，則違反“一事一罰”的行政罰款規(guī)則。

（三）法條競合：同一個違法行為違反多個不同法律規(guī)范

如上所述，如果當事人一個違法行為“一次”違反一個法律規(guī)范，那么由行政機關依法作出罰款處罰即可，該行政機關或者其他行政機關不得再次對該當事人同一違法行為作出罰款處罰。但是，如果當事人一個違法行為“一次”違反多個不同法律規(guī)范時，究竟如何適用行政罰款規(guī)則，問題就變得復雜起來了。

1.同一個違法行為違反多個不同法律規(guī)范，但多個不同法律規(guī)范之間不構成法條競合。在這種情形下，可以由不同的行政機關或者同一行政機關依法作出行政處罰即可，即使是兩次以上的罰款，也不違反行政罰款適用規(guī)則。不同行政機關之間遵循分罰規(guī)則，同一行政機關遵循并罰規(guī)則。如在黃衛(wèi)國訴上海市崇明區(qū)環(huán)境保護局行政處罰案中，黃衛(wèi)國的商品混凝土生產(chǎn)項目在未辦理環(huán)保審批手續(xù)情況下，自2016年3月開始投建并生產(chǎn)，且需配套建設的環(huán)保設施未建成。被告對其先后作出兩個行政罰款決定，黃衛(wèi)國以被告作出兩次罰款行政處罰違反“一事不再罰”原則提起行政訴訟。對此，法院認為：“該商品混凝土生產(chǎn)項目未實施配套建設的環(huán)保設施即投入建設的違法行為，違反了《建設項目環(huán)境保護管理條例》有關三同時制度的法律規(guī)定，與原告違反環(huán)評制度的違法行為系兩個獨立的不同違法事實，故原告的該項主張，本院不予采信?！睂崉罩?，從當事人角度看“同一個違法行為”常常不是“構成要件說”，而是一種十分樸素的日常生活認知，本案就是如此。同一個違法行為違反多個不同法律規(guī)范，在未發(fā)生法條競合情況下無論是“分罰”還是“并罰”，尚需要考慮比例原則的要求，合致行政處罰公正原則。

2.同一個違法行為違反多個不同法律規(guī)范，且不同法律規(guī)范之間構成法條競合。由于立法技術等方面的原因，各個法律規(guī)范之間所規(guī)范的事項并非涇渭分明，當事人一個違法行為違反多個不同法律規(guī)范的情形并不少見。若多個不同法律規(guī)范構成要件和法律效果一致時，不會產(chǎn)生法律適用困難問題；但若多個不同法律規(guī)范構成要件重合或者包含，且當法律效果不相同時，則會產(chǎn)生選擇哪個法律規(guī)范適用的問題。此種現(xiàn)象在法理上稱之為法條競合。同一個違法行為違反多個不同法律規(guī)范，作為行政罰款中“一事一罰”規(guī)則情形之一，在法條競合發(fā)生時意味著，“一個行為，按照其文義，雖然實現(xiàn)了數(shù)個罰鍰規(guī)定，但依據(jù)其彼此間的關系，只適用其中一個規(guī)定，至于其他規(guī)定則退居其次，不予適用?！痹诜l競合之下，如果同時適用所有被違反的法律規(guī)范，則將產(chǎn)生十分苛重的結果。由此可見，法條競合本質上是在多個被違反的不同法律規(guī)范中，我們應當基于何種規(guī)則適用其中一個法律規(guī)范的問題，以避免對當事人的同一個違法行為重復評價。

依通說，判斷法律規(guī)范之間是否發(fā)生法條競合，其依據(jù)是多個法律規(guī)范中構成要件是否重合或者包含。重合模式是A法的構成要件是X，B法的構成要件也是X；包含模式是A法的構成要件是X，B法的構成要件是Y，但Y為X所包含。如果多個法律規(guī)范之間具有異位法關系的，則適用上位法優(yōu)于下位法規(guī)則。如果多個法律規(guī)范之間具有同位法關系的，若構成要件具有重合性的，適用新法優(yōu)于舊法規(guī)則；若構成要件具有包含性的，適用特別法優(yōu)于一般法。它也適用于同一部法律中不同法條之間的競合情形。在法條競合之下，尚需要進一步明確如下兩個問題：其一，在特別情況下，若以特別法處罰，明顯低于一般法，那么該如何處罰呢？一位刑法學者也有類似疑問：“法條競合特別關系的'特別法（條）優(yōu)于普通法（條）’原則，在德日及我國臺灣地區(qū)的學說中已成共識。但因為所謂'沒有章法’的刑事立法和司法解釋，法條競合特別關系卻成為中國式競合論的主要爭點：若特別法處罰輕于普通法，是堅持特別法優(yōu)先，還是補充適用'重法優(yōu)于輕法’？”本文認為，此時應當引入比例原則進行權衡，選擇最具妥當性的法律規(guī)范進行處罰。其二，當法條競合時，如果法律效果之間不具有互相排斥，也不存在要排除其他法律規(guī)范的適用問題，如甲條規(guī)定罰款，乙條規(guī)定罰款，吊銷許可證，那么由甲機關適用甲條對當事人作出罰款處罰后，乙機關依照乙條對當事人作出吊銷許可證處罰，并不違法。因為，未重合部分產(chǎn)生其他罰種，則仍可以適用非罰款的罰種。

法條競合是行政處罰適用過程中無法回避的問題，但在1996年《行政處罰法》實施之后的一段時間中，行政法學領域中討論此問題時，似乎很少有法條競合法理的指引。因此，今天我們是否可以得出這樣一個結論：1996年《行政處罰法》第24條在適用中產(chǎn)生的種種困惑，無論是學理討論還是行政、司法實踐，都直接或者間接與之有關。如在一本當年由參加行政處罰法研究、起草的政府法制工作機構的同志編寫的行政處罰法釋義書，關于這個問題這樣寫道：“兩個以上的行政機關在共同查處同一違法行為時，如果都需要適用罰款的處罰，就要注意避免重復處罰，以免造成違法。具體來講，如果兩個以上的行政機關擬給予的罰款處罰數(shù)額相同，其中任何一個行政機關處罰后，其他機關即不得再行罰款。如果各行政機關擬給予的罰款額不同，就需要商定由一個行政機關依法從重處罰，其他行政機關不再罰款?！痹谶@里我們可以看到，從“如果都需要適用罰款的處罰，就要注意避免重復處罰，以免造成違法”這一表述看，若引入法條競合法理，其表述可能完全不同。又，在另一本當年由最高人民法院行政審判庭組織編寫的行政處罰法釋義書中，編者寫道：“現(xiàn)行《行政處罰法》有關'一事不再罰’的規(guī)定，僅限于對同一個違法行為不得給予兩次以上罰款處罰。這一規(guī)定有以下含義：同一違法行為違反了一種法律規(guī)范，同一行政機關只能依法給予一次罰款處罰；同一個違法行為違反了兩種以上法律規(guī)范，同一行政機關或不同行政機關也只能由一個行政機關給予一次罰款處罰；依法應對同一個違法行為給予其他處罰的不受此限?！奔词乖谛姓▽W界狀況也基本如此，如“行為人的一個行為，同時違反了兩個以上法律法規(guī)的規(guī)定，可以給予兩次以上的處罰，但如果處罰是罰款，則罰款只能一次，另一次處罰可以依法是吊銷營業(yè)執(zhí)照或者其他許可證，也可以是責令停產(chǎn)停業(yè)，還可以是沒收等，只是不能再罰款了。”值得注意的是，在一本當年由全國人大常委會法制工作委員會國家法行政法室編著的行政處罰法釋義書中，我們可以看到這樣一段表述：“由于行政法律規(guī)范所調(diào)整的社會關系比刑事法律規(guī)范更為廣泛和復雜，不同法律規(guī)范具有不同立法意圖，其所設定的不同罰種體現(xiàn)不同的懲罰功能，所以不能簡單參照刑法中規(guī)范競合的適用規(guī)則。在處理規(guī)范競合問題時，一事不再罰的具體體現(xiàn)是：同一行為違反兩個以上法律規(guī)范的，應依據(jù)不同法律規(guī)范分別處罰；但是，具體實施行政處罰時，如果一個行政機關或者組織對違法當事人已經(jīng)給予處罰的，其他行政機關或者組織不得再給予相同種類的處罰；在依法給予其他種類的處罰時，可以考慮違法當事人已受處罰的事實，從輕或者減輕處罰。”雖然它提到了法條競合，且認為不能簡單參照刑法中規(guī)范競合的適用規(guī)則，但是，在解釋如何處理規(guī)范競合時，其內(nèi)容卻沒有法條競合理論的支撐。

（四）想像競合：同一個違法行為多次違反同一法律規(guī)范

同一個違法行為多次違反同一法律規(guī)范，如果每次按一個違法行為處罰，有違比例原則，所以由法律擬制為同一個行政違法行為，如連續(xù)行為、繼續(xù)行為。此類情形學理上稱之為“同種想像競合”，與《行政處罰法》第29條第2句“異種想像競合”不同，它適用的行政罰款規(guī)則不是“擇一重罰”，而是“一事一罰”。

1.繼續(xù)行為?；谕粋€主觀要件，持續(xù)地維持一種違法狀態(tài)，即為繼續(xù)行為。如在一個地方法院判例中，沈某某對非法占用土地的違法行為，在未恢復原狀之前，法院認為應視為具有繼續(xù)狀態(tài)。如在鄭州市金升耐火材料有限公司訴新密市工商行政管理局工商行政處罰案中，法院認為，對本案中被上訴人認定上訴人存在提交虛假資料的違法行為，該違法行為是否有連續(xù)或者持續(xù)狀態(tài)，《公司登記管理條例適用問題復函》已明確：虛報注冊資本、提交虛假材料、虛假出資等行為在工商行政管理機關查處前未糾正的，視為行為的繼續(xù)狀態(tài)。有的繼續(xù)行為若處斷為一個違法行為，有違公正且不足以保護受法律規(guī)范保護的法益，也有損于行政目的，故用時間標準切分為若干個違法行為，如停車若干小時為一個獨立的違法行為；有的繼續(xù)行為客觀上因技術等原因無法處斷，就用可操作性的標準切分為若干個違法行為，如長時間的超速，用若干公里數(shù)為標準處斷為一個違法行為。除了上述“按次連續(xù)罰”外，“按日連續(xù)處罰”也是一種特殊情形。行政機關作出的第一次罰款并責令改正具有截斷繼續(xù)狀態(tài)的法效力，當事人若不改正，則視為一個新的違法行為，按日連續(xù)罰款。

2.連續(xù)行為。基于同一個主觀要件實施若干個行為，且各行為之間具有時空上的緊密關聯(lián)，即為連續(xù)行為。原國務院法制辦公室對湖北省人民政府法制辦公室《關于如何確認違法行為連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的請示》的復函中，對連續(xù)行為作了如下表述：《行政處罰法》第二十九條規(guī)定的違法行為的連續(xù)狀態(tài)，是指當事人基于同一個違法故意，連續(xù)實施數(shù)個獨立的行政違法行為，并觸犯同一個行政處罰規(guī)定的情形。如在南陽百事通旅行社有限公司訴南陽市工商行政管理局宛城分局工商行政管理案中，百事通公司及其下屬服務網(wǎng)點在店中放置湖北清江畫廊景點的宣傳彩頁，彩頁上印有“全國民族文化旅游十大新興品牌”字樣，百事通公司及其服務網(wǎng)點在消費者咨詢、報名時依據(jù)該宣傳頁內(nèi)容對消費者進行宣傳?！叭珖褡逦幕糜问笮屡d品牌”與其獲得的“2008全國民族文化旅游推介活動新興十大品牌”稱號相比，隱去了“2008”的字樣，模糊了其獲獎年份，構成了引人誤解的虛假宣傳，違反了《反不正當競爭法》的相關規(guī)定，被告遂分別對百事通公司及其下屬兩個服務網(wǎng)點作出了三個行政處罰決定書。這三個行政處罰均涉及清江畫廊景點宣傳彩頁問題，均有罰款內(nèi)容，每個處罰2萬元，共計罰款6萬元。法院認為：“就涉案服務網(wǎng)點介紹景點宣傳單的行為，其三次罰款的行政責任實質上均由百事通公司負擔，相當于百事通公司就同一事項、同樣數(shù)額的經(jīng)營額重復性地受到了三次罰款的處罰。各個服務網(wǎng)點介紹景點宣傳彩頁的行為在時間和空間上緊密關聯(lián)，應當屬于法律上的單一行為?！北景钢?，對于各個服務網(wǎng)點介紹景點宣傳彩頁的行為是否構成三個獨立的違法行為，法院采用了“時間和空間上緊密關聯(lián)”標準，認定為同一個違法行為，被告對其作出三次罰款違反了行政罰款適用規(guī)則。

對于1996年《行政處罰法》第24條規(guī)定的“一事不得兩次以上罰款”如何理解與適用，在行政法學上一直沒有形成“通說”，所以，無論是法院裁判還是行政機關實施行政處罰都以解決問題為導向，形成了并不一致的行政罰款適用規(guī)則。2017年上海市金山區(qū)人民法院遇到了上海鑫晶山建材開發(fā)有限公司訴上海市金山區(qū)環(huán)境保護局行政處罰決定案。盡管法院裁判理由中未提及《行政處罰法》第24條的適用困境，但兩年后最高人民法院將其作為指導案例139號發(fā)布時，雖然沒有直接挑明1996年《行政處罰法》第24條存在的“法律漏洞”，但其確立的“擇重處罰”行政罰款規(guī)則卻具有補充該條款“法律漏洞”的功能。就指導案例139號而言，“適用處罰較重的《中華人民共和國大氣污染防治法》”作為一種新的法適用規(guī)則，并不能獲得1996年《行政處罰法》第24條支撐。從這個意義上講，最高人民法院指導案例139號具有“補充制定法”的功能。正如有學者指出：“指導案例139號的發(fā)布意味著，從本指導案例開始，最高人民法院在對待環(huán)境領域行政處罰的同位法競合情形時，在立法法之外另行確立了'可擇重處罰’這一適用規(guī)則。”“擇重處罰”行政罰款規(guī)則以最高人民法院指導案例139號的方式，在1996年《行政處罰法》第24條之外得以確立。

2021年修改的《行政處罰法》第29條第2句規(guī)定：“同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應當給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)最高額的規(guī)定處罰。”這是行政罰款適用規(guī)則“擇一重罰”的法規(guī)范依據(jù)。學理上稱之為“異種想像競合”。同一個違法行為違反多個法律規(guī)范（異種想像競合）或者多次違反同一個法律規(guī)范（同種想像競合），由于各個法律規(guī)范的行政目的不同，所要保護的法益有異，如果依各個法律規(guī)范或者依次數(shù)分別處罰，就可能產(chǎn)生處罰過重的結果，有違比例原則，故異種想像競合適用“擇一重罰”規(guī)則，同種想像競合則適用前述“一事一罰”規(guī)則。又，在法律規(guī)范構成要件重合或者包含的情形下，“同一個違法行為違反多個法律規(guī)范”也能構成法條競合，因為它不能“擇一重罰”，而只能適用前述“一事一罰”，故這里僅討論異種想像競合下的“擇一重罰”適用規(guī)則。

1.擇一?！皳褚弧敝耙弧?，是指在當事人同一個違法行為違反的多個法律規(guī)范中，基于某種規(guī)則選擇適用其中一個法律規(guī)范?！皳褚弧钡那疤崾牵斒氯送粋€違法行為違反多個法律規(guī)范，而在這多個法律規(guī)范中因構成要件互不關聯(lián)，各自獨立，當事人同一個違法行為能夠同時成立多個應受處罰的行為。如果對當事人多個應受處罰的行為采用簡單的并罰，未免過于嚴厲。因此，“行政罰法設一行為不二罰之規(guī)定，其目的即因行政法規(guī)復雜而有上述種種不同，避免人民僅一行為違反多數(shù)不同之法規(guī)或其所設定義務而致不同機關或同一機關之多重處罰，成為過苛?！毙枰赋龅氖牵@里“當事人同一個違法行為違反的多個法律規(guī)范”中的“多個法律規(guī)范”，與法條競合一樣都是同位法。

2.重罰。所謂“重罰”，不是“從重處罰”，也不是“就高處罰”，而是在當事人同一個違法行為違反的多個法律規(guī)范中，選擇最高額罰款的規(guī)范進行處罰。由于當事人同一個違法行為違反的多個法律規(guī)范，可能分屬于不同行政機關職權范圍，因此，究竟采用何種規(guī)則處罰，在2021年修改《行政處罰法》之前就存在兩種學說：（1）“最先處罰”說。全國人大法工委《對〈反不正當競爭法〉和〈價格法〉有關規(guī)定如何適用問題的答復》（行復字〔2007〕6號）（以下簡稱《答復》），就一個濫收費用行為，同時違反《反不正當競爭法》和《價格法》的規(guī)定時，如何適用法律和確定管轄權作出了解釋。該《答復》稱：“《行政處罰法》第二十四條規(guī)定：'對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。’根據(jù)這一規(guī)定，對同一個濫收費用行為罰款的行政處罰，適用一事不再罰的原則，由首先實施監(jiān)督檢查的行政機關給予罰款的行政處罰為宜。其他依法有行政處罰權的行政機關可以給予罰款以外的其他行政處罰；依照處罰較重的規(guī)定是否給予較重的行政處罰，實踐中可再研究?！睂Υ?，有學者批評說：“這一規(guī)定會導致相同的違法行為，只是因為首先查處機關的不同，罰款數(shù)額卻相差很大。這種處罰結果的隨機性，顯然有違正義和平等原則的要求。”（2）“從重處罰”說。1996年《行政處罰法》之前的一個觀點認為：“一行為違反兩個以上法律規(guī)范由兩個以上機關或者組織實施處罰的規(guī)則似應包括以下幾項：......（2）兩個以上行政機關或者組織共同查處違法行為的，可以商定由一個行政機關或者組織依法從重處罰，其他行政機關或者組織不再處罰?！鄙鲜鰞煞N觀點，2021年修改的《行政處罰法》均沒有采納。

（二）想像競合：同一個違法行為違反多個不同法律規(guī)范

雖然法條競合也是同一個違法行為違反多個不同法律規(guī)范，但想像競合與之不同的是，“法條之間的包容與交叉關系，不需要借助具體案件事實的聯(lián)結，而是通過對構成要件的解釋就可以發(fā)現(xiàn)。換言之，法條競合是邏輯關系，而不是事實關系。想象競合則是行為觸犯了數(shù)個法條，是具體案件事實使得數(shù)個法條被觸犯，而被觸犯的數(shù)個法條之間不一定具有包容與交叉關系?！彼裕瑓^(qū)分想像競合與法條競合不同，直接決定行政罰款適用規(guī)則的不同。以下基于判例整理出三種情形：

2.牽連關系。所謂牽連關系，即當事人實施違法行為達到的某一個目的違反了一個法律規(guī)范，但其采用的手段又違反了另一個法律規(guī)范，只能選擇依據(jù)其中一個法律規(guī)范予以處罰。如果兩個行為之間不構成牽連關系，則應當分別處罰。如在哈爾濱市阿城區(qū)齊振翼西醫(yī)內(nèi)科診所訴哈爾濱市阿城生態(tài)環(huán)境局行政處罰案中，哈爾濱市阿城生態(tài)環(huán)境局認為，“哈爾濱市阿城區(qū)衛(wèi)生健康局對該診所醫(yī)療廢物暫存設施不規(guī)范，醫(yī)療廢物未按規(guī)定進行分類，未分置于專用包裝物內(nèi)的違法行為作出處罰決定，而該局以該診所在非貯存地點傾倒、堆放醫(yī)療廢物或者將醫(yī)療廢物混入其他廢物和生活垃圾、在未采取相應防范措施，造成危險廢物揚散、流失、滲漏或者造成其他環(huán)境污染的行為作出處罰決定。該診所實際實行了兩個違法行為，該診所未將醫(yī)療垃圾進行分類暫存并不當然導致醫(yī)療垃圾流失，此處兩個行為不具備不可分割的牽連關系，屬于行政管理對象上的兩個不同的違法行為?！北桓娴倪@個觀點獲得到了二審法院支持。

3.必要條件關系。當一個違法行為成為另一個違法行為的必要條件時，在處斷上只能作為一個違法行為，不得分別處罰；反之，則應當分別處罰。如在廣東奧凱電子有限公司訴梅州市公安局梅江分局、梅州市公安局行政處罰案中，被告主張公安部《關于對有關違反出境入境管理法行為認定及處罰問題的批復》第3條“關于非法聘用外國人和容留、藏匿'三非’外國人處罰問題，為非法就業(yè)外國人提供住宿條件不是非法聘用外國人的必要條件。雇主非法聘用外國人，并提供住宿條件，同時構成容留、藏匿非法入境、非法居留外國人行為的，應對兩種違法行為分別裁決，合并執(zhí)行。”對此，法院認為：“根據(jù)《中華人民共和國出境入境管理法》第79條、第80條第3款的規(guī)定，本案上訴人的行為構成了容留、藏匿非法入境、非法居留的外國人和非法聘用外國人兩個違法行為，梅江分局對此分別予以處罰，并未違反一事不再罰的原則?！?/span>

綜上，行政罰款適用規(guī)則有兩個子規(guī)則，一是“一事一罰”?！耙皇隆睘橥粋€違法行為，宜采用構成要件認定標準，“一罰”限于罰款，但不禁止“其他處罰+罰款”的“雙罰”；“一事一罰”有基本模式、法條競合和想像競合（同種想像競合）三種情形。二是“擇一重罰”（異種想像競合）?！皳褚弧敝耙弧笔侵付鄠€法律規(guī)定中的一個，“重罰”將“擇一”限定在“罰款數(shù)額高的規(guī)定”。由此，一個由“一事一罰”和“擇一重罰”兩個子規(guī)則構成的行政罰款適用規(guī)則體系，因2021年修改的《行政處罰法》得以確立。

盡管如此，以下幾個問題仍然值得我們進一步關注：（1）在不少判例中，原告主張“一事不再罰原則”不應限于兩次罰款，還包括兩次或者兩種不同的處罰，但這種主張幾乎從未獲得過法院支持。由此引出的問題是，一方面兩次處罰（包括刑罰）是否有違比例原則，但另一方面行政處罰與刑罰目的不同，即使不同的處罰種類，因法規(guī)范制定目的不同，都有自己所要保護的法益，若嚴格適用“一事不再罰”是否會導致部分法益保護落空，不無問題。（2）2021年修改的《行政處罰法》第29條第2句，與德國《違反秩序罰法》和中國臺灣地區(qū)“行政罰法”相關法條之間具有明顯的承繼關系，但異域法條背后的法理是否當然也可以用來解釋我國《行政處罰法》第29條，這可能需要作慎重的選擇。畢竟，他們的行政罰法與刑法體系、理論關系密不可分，而我國行政處罰法與刑法則并無此種當然關系。（3）因2021年修改的《行政處罰法》第8條第2款規(guī)定行刑銜接關系，與行政罰款適用規(guī)則相關的概念是否需要考慮與刑法的對接，目前很少有學者關注到這一點。畢竟，我國的行政處罰理論與刑法理論是各自獨立發(fā)展起來的，與德、日和中國臺灣地區(qū)不同，這也是我們無法回避的問題。

2021年修改的《行政處罰法》第29條在1996年《行政處罰法》第24條確立的“一事一罰”規(guī)則基礎上，增補了“擇一重罰”規(guī)則，然而，這種“增補”可能并非能夠回答行政處罰實踐中提出的全部問題。本文引入法競合理論對其作出的上述體系性解釋，盡管研究對象是《行政處罰法》第29條，但對上述提出的三個相關問題若作進一步研究時，應該具有基礎性和方向性意義的。