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摘 要：農村集體產權制度改革作為近年來我國農村經濟體制領域中的一項重大制度創(chuàng)新,其改革實踐不僅影響到億萬農民的切身利益,更對農村社會基層治理產生顯著影響。本文通過對重慶市梁平區(qū)、湖北省京山市和廣東省順德市南海區(qū)等三個全國首批農村集體資產股份權能改革試驗區(qū)的實踐調查案例進行多個案例比較分析可以得出,現(xiàn)階段我國農村集體產權制度改革,不同地區(qū)所處利益階段與民主協(xié)商機制完善程度對改革制度設定與典型性制度安排具有重要影響。由此提出“利益—協(xié)商”產權治理分析框架,用以解釋現(xiàn)階段我國農村集體產權制度改革的治理邏輯,并進而對下一階段的改革試點工作提出政策建議。

農村集體產權制度改革是黨的十八大以來我國農村產權制度領域的一項重大制度變革。2014年,黨中央、國務院審議通過了農村集體資產股份權能改革試點方案,并于2015年在全國29個縣(市、區(qū))開始進行首批試點工作。2016年底,中共中央、國務院出臺《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》(后簡稱《意見》),對改革試點工作推進作出了全面系統(tǒng)部署。2017年,農業(yè)部、中央農辦又在全國范圍內確定100個縣(市、區(qū)),啟動大規(guī)模農村集體產權制度改革試點。與此同時,連續(xù)6年中央“一號文件”對加快推進農村集體產權制度改革作出明確要求。

事實上,農村集體經濟組織作為一種聯(lián)結國家、村莊與農民間的紐帶,集體產權制度領域的改革也會對國家—基層間權力關系乃至鄉(xiāng)村權力運行網(wǎng)絡產生影響,從這一角度講,研究農村集體產權制度改革的治理邏輯是探討新時代我國農村基層治理發(fā)展變化的必然要求。實際上,國家對于本輪改革的頂層設計中已經突出了農村集體產權制度改革與農村基層治理創(chuàng)新發(fā)展的協(xié)同性,探索明晰農村集體經濟組織與村民委員會的職能關系成為本輪改革中的一項重要任務。

當前我國農村社會基層治理過程中,制定各類涉及農民切身利益的制度、政策已不再是單向度的政府行政行為,特別是涉及農村產權治理的各項制度安排形成往往是政府與村莊集體、農民個體乃至于其他鄉(xiāng)村治理主體力量在政策互動環(huán)境下共同作用協(xié)商的產物。特別是近年來,我國基層民主發(fā)展形式在改革實踐中日益豐富,并逐步實現(xiàn)從“選舉民主”到“協(xié)商民主”的轉向,而農村集體產權制度改革等一系列政策調整也為協(xié)商民主的生長提供了一定的時代契機與依托土壤。對此,筆者試圖提出本文的研究問題,即當前我國正在推進的農村集體產權制度改革中蘊含著怎樣的治理邏輯?具體而言,在農村集體產權制度改革實施過程中,處于不同利益階段中的各地區(qū)在改革所涉及的民主協(xié)商實踐水平上存在何種差異?這種差異又會對農村集體產權制度改革實踐中的地方性制度設定產生何種影響?

產權與治理是一組伴隨人類社會產生發(fā)展而不斷演進的社會關系。早在古希臘城邦誕生之際,私有財產的占有水平便與國家統(tǒng)治主體——公民的界定標準產生了密切關聯(lián)。正如派普斯所指出的,“財產,尤其是以作為生產性資產為主要來源的土地財產的廣泛分布,使得人類社會第一個民主政體在雅典產生成為可能”[1]。近代西方資本主義興起以來,眾多學者將私有財產權視作政治社會領域研究的一項核心命題,并通過社會契約等形式將私有產權與國家建構理論進行了深刻關聯(lián)。如霍布斯認為,“人們相互達成協(xié)議,自愿地服從一個人或一個集體,相信他可以保護自己來抵抗所有其他的人,后者可以稱為政治的國家”[2]?；舨妓购捅R梭等都支持國家可以以共同利益的名義調整產權結構,干預產權歸屬。對此,洛克則認為,私有產權不可侵犯,私有產權結構規(guī)定了國家權力的邊界,“政治權力是當人們享有歸他們自己處理的財產時才會存在”[3]。

馬克思主義經典學說則從公有產權性質、私有產權性質與國家產生的關聯(lián)性研究入手,深刻剖析了產權關系與現(xiàn)代國家起源、產權性質與國家治理形態(tài)、產權結構與國家治理類型等諸多經典命題。如馬克思和恩格斯認為,私有產權的出現(xiàn)是造成原始公有氏族社會解體的根本原因,“使得社會陷入了不可解決的自我矛盾,分裂為不可調和的對立面而又無力擺脫這些對立面”,“為了使這些對立面,這些經濟利益相互沖突的階級,不至于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅,就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量”[4],而這種力量就是國家。馬克思有關產權與治理的觀點對后世學者產生了很大影響,如曼在分析現(xiàn)代國家起源時認為,“私有的、家庭的財產和國家是共同出現(xiàn)的,是同一過程所促進的”[5]。

當代以來,圍繞產權與治理的相關研究進一步深化。新制度經濟學派從交易成本、產權約束和政府干預等方面入手研究產權與治理間的關系,并更加注重現(xiàn)代國家與現(xiàn)代產權結構的互動關系。正如菲呂博騰和配杰威齊所指出的,“如果沒有一個關于國家的理論,也不能真正完成關于產權的理論”[6]。諾斯[7]從經濟史研究出發(fā),深入梳理了產權演進與國家治理變遷之間的關系,提出產權變遷才是國家治理演進的源泉?？扑箘t提出,產權的核心之處在于“由人們對物的使用所引起的相互認可的行為關系”[6]。因此,從產權嵌入其中的社會關系出發(fā),才能更準確地把握現(xiàn)實中的產權事實。

有別于西方學者長期研究的私有產權制度,農村集體產權制度則是一項極具中國特色的產權制度設定,這一制度不僅是我國農村社會長期歷史發(fā)展進程中家戶制與村社制共同作用下的歷史延續(xù),更是社會主義農村土地集體所有制造就的特殊制度產物,而農村集體產權制度與我國城鄉(xiāng)社會基層治理間也形成了獨特的互動與關聯(lián)。長期以來,學界對我國農村集體產權問題的研究或大多側重于分析集體產權制度對農村經濟領域的影響,或僅僅圍繞產權制度改革某一具體工作層面,如成員身份認定、股份量化或政經分設等核心環(huán)節(jié)進行。伴隨著近年來農村集體產權制度改革工作在全國范圍內的不斷深入推進,學界開始逐步圍繞產權制度改革對于國家—基層治理領域的影響進行了不同層面的探討,其中較有代表性的觀點可以歸納為三種:

利益協(xié)調論。部分學者從國家與基層間權力與利益協(xié)調角度來分析集體產權制度改革中的資源配置問題。如李增元和李洪強[8]認為,集體產權是國家治理農村基層社會的重要經濟基礎,集體產權背后體現(xiàn)著“國家—社區(qū)—農民”的關系,保障農民的各項經濟社會發(fā)展權利及權益,需要國家向鄉(xiāng)村社會賦權與放權,推動集體產權的深度分離與開放,以得到基層社會的認同與支持。吳雄[9]認為,深化農村集體產權制度改革,實現(xiàn)多方協(xié)同,是當前協(xié)調農村集體經濟組織利益的一種有效選擇。涂曉芳和王新鈺[10]認為,集體產權改革重構了農民與集體、政府之間的權利關系。姬會然和慕良澤[11]提出了“國家—產權—農民”的分析框架,認為“產權”是作為承載國家與公民關系的一種載體,圍繞產權關系進行的各種產權過程隨之成為國家、農民等利益主體利益博弈的平臺。吳曉燕[12]則認為,產權制度的構造與國家及政治權力是緊密相連的,國家的產權安排符合其政治統(tǒng)治的需要,但同時由于產權關系與治理結構的互嵌,政府與農民需要進行利益協(xié)調。

治理關聯(lián)論。部分學者試圖闡釋產權制度改革這一農村經濟領域變革所關聯(lián)的基層治理效應。其中,印子[13]認為,農村集體產權制度改革通過治理資源效應、治理主體效應和治理體制機制效應對鄉(xiāng)村治理產生深刻影響,有望成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的樞紐環(huán)節(jié)。仝志輝和韋瀟竹[14]認為,農村集體產權制度改革通過治理資源效應、治理主體效應和治理體制機制效應對鄉(xiāng)村治理產生深刻影響,有望成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的樞紐環(huán)節(jié)。桂華[15]先后從農村集體土地管理與村民自治的關聯(lián)機制、集體產權秩序與基層治理的關聯(lián)機制入手認為,農村集體產權制度改革實現(xiàn)了資產控制形態(tài)的改變和產權規(guī)則的改變,從而對基層治理產生顯著影響。

有效自治論。以鄧大才為代表的華中師范大學一批學者則從村民自治有效實現(xiàn)的角度對農村集體產權制度改革加以論述,更加突出集體產權制度改革對于推進村民自給有效實現(xiàn)帶來的促進效應。鄧大才[16]認為,農村集體資產股份權能改革,設計和安排了村民自治有效實現(xiàn)的機制,即利益機制和制度機制,二者在適當?shù)奈恢孟嘧饔每梢詫崿F(xiàn)有效自治。同時,鄧大才和張利明[17]提出,改革的推進也創(chuàng)設出一系列程序,構成了有效自治的基本框架和規(guī)范,形塑了一種“規(guī)則—程序型自治”,促進了村民自治的有效實現(xiàn)。

總體上看,現(xiàn)階段學界有關農村集體產權制度改革治理邏輯的研究逐步從國家制度安排視角轉向基層治理與村民自治視角,但進一步聚焦到農民這一鄉(xiāng)村治理核心主體,從協(xié)商民主這一視角出發(fā),研究產權制度改革中農民利益表達與民主協(xié)調機制的論著較少。在制度實踐中,民主協(xié)商作為一種治理主體間的政治互動機制,為各方主體圍繞自身利益訴求進行民主表達提供了制度渠道,同時也為農民參與農村產權制度改革的制度設定提供了機遇。同時,從研究方法上看,目前,學界通過多個案例比較研究方法所從事的相關領域改革研究也比較少見。對此,本文將試圖通過對全國首批農村集體資產股份權能改革試點中的三個改革試驗區(qū)的實踐案例進行分析,考察不同利益階段下的各地農村集體產權制度改革試點過程中,圍繞政策設定產生的協(xié)商民主互動,并著重探尋這一過程中存在的治理邏輯。

從實際工作層面上看,我國不同地區(qū)間、不同試點縣市區(qū)間農村經濟社會發(fā)展水平與集體經濟發(fā)展程度存在較大差異,各地改革試點中形成了不同類型的實踐探索,并在制度設定環(huán)節(jié)呈現(xiàn)出不同的治理互動特征。因此,筆者選取了處于不同地區(qū)、不同農村經濟發(fā)展水平階段的首批國家農村集體資產股份權能改革試驗區(qū)——重慶市梁平區(qū)、湖北省京山市、廣東省順德市南海區(qū)改革試點實踐,對三地農村集體產權制度改革試驗區(qū)的政策設定進路與集體產權治理實踐進行剖析。

梁平區(qū)地處重慶市東北部,是一個地形以山地丘陵為主、農業(yè)人口占全區(qū)人口68.58%的傳統(tǒng)意義上的農業(yè)地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計,2017年,梁平區(qū)317個村莊農村集體經濟總收入為687.94萬元,平均每個村莊年集體經濟收入僅兩萬余元。當?shù)亟^大多數(shù)農村集體屬于經營性資產和經營性資源均較為匱乏的空殼村乃至負債村,農村集體經濟營收渠道少、經營收入低。調查過程中有當?shù)卮迕癖硎?由于當?shù)亻L期以來農村集體經濟薄弱,村民對于集體經濟關注較少,甚至不了解本村有哪些集體資產。因此,明確集體經濟組織成員對于農村集體經濟資源合法占有權益和收益權是這一階段村民最為關切的核心問題。

調查顯示,當?shù)厝罕妼τ诖舜胃母飳嵺`的民主協(xié)商表達呈現(xiàn)出兩個特征:一是利益關切較弱導致表達意愿不強。實地調研中筆者發(fā)現(xiàn),長期以來較為匱乏的集體經濟組織收益讓群眾對于股份制改革帶來的預期分紅收益不報太大希望,因而群眾主動參與改革的意愿相對不強。特別是在入戶調查過程中,部分受訪干部群眾對本次集體資產股份權能改革的基本概念認識不清,如將本輪改革中新成立的農村集體經濟股份合作社與專業(yè)性的農村土地股份合作社混為一談。二是議事程序規(guī)范但自發(fā)性民主協(xié)商決策較少。梁平區(qū)十分注重改革的程序規(guī)范,特別在進行成員身份界定過程中運用“四議兩公開一簽字”工作方法,即相關集體經濟組織成員身份界定工作方案要經村黨組織提議、村兩委會與村務監(jiān)督委員會合議、村組干部和黨員商議,村民(代表)會議決議;對操作方案要求村民戶戶簽字;通過公布、宣傳、備案等方式讓操作方案公開;通過張榜公示、簽字確認、上報備案等方式讓成員身份公開。但由于當?shù)厝罕妼Ω母锼婕袄嬖V求普遍不多,民主表達意愿不強,因此,鮮有群眾自發(fā)性議事表達渠道,議事決策呈現(xiàn)被動化、流程化特征。

縱觀當?shù)馗母锏目傮w制度安排特征,梁平區(qū)以“穩(wěn)、快、簡、省”為推進試點的主要思路,轄區(qū)內各村居社區(qū)廣泛運用市、區(qū)所制定的改革工作模塊化方案、標準化文本,改革所涉及各項工作進展較快,但部分改革試點村出現(xiàn)了模板化甚至填表化的改革實施現(xiàn)象。與此同時,農村群眾根據(jù)各村實際情況自主議定形成的改革細節(jié)性制度并不多,政府規(guī)范主導成為了當?shù)馗母镏贫仍O定環(huán)節(jié)的主要特征。進一步從改革關鍵環(huán)節(jié)和領域的制度設定上看,各村居社區(qū)改革試點政策普遍執(zhí)行全縣統(tǒng)一工作部署。一是在成員身份確認上,各試點村(居)按照全縣規(guī)范的“九準九不準”標準,如對外嫁女、入贅男等特殊成員的身份界定進行民主商議,初步擬定集體成員名單,經戶戶簽字、公示無異議后,最終確定集體成員名單。二是在股權量化與分配方案上,全區(qū)形成較為一致的股份量化方案,即將村、組兩級的集體“三資”一次性全部折股量化到人,實行“不設集體股,一人一股、平均配股”的“人頭股”方法設置股權。

明確收益權階段下的民主協(xié)商狀況與改革制度設定路徑

湖北省京山市地處湖北省中部,全市人口64萬人,其中農業(yè)人口43.8萬人。作為以“橋米之鄉(xiāng)”著稱的傳統(tǒng)農業(yè)大縣,2014年,全縣405個行政村集體經濟總收入為7 613.5萬元,村平均收入為18.8萬元,但其中集體收入的來源主要是靠發(fā)包村集體的資產、資源和轉移支付等財政補助收入[18]。伴隨著近年來當?shù)亟y(tǒng)籌推進農地“三權分置”改革和集體資產股份權能改革等一系列涉農領域改革,加之享受到“縣改市”等一系列政策利好,農村集體經濟迅速發(fā)展。截至2017年,京山市共成立股份經濟合作社356個、土地股份合作社58家,并累計實現(xiàn)分紅收益達5 090萬元[19]。因此,京山市越來越多農村已經或即將處于集體經濟發(fā)展后急需明確收益分配的利益階段。

京山市改革試點中群眾議事參與利益表達主動積極,并呈現(xiàn)出兩方面特點:一是從民主協(xié)商意愿上看,村干部及村民參與改革制度議定的積極性普遍較高。調查實踐中筆者發(fā)現(xiàn),由于近年來京山市農村集體經濟發(fā)展迅速,改革試點村的農民群眾普遍對改革認識明確,參與改革意愿強烈。特別是部分集體經營性資產、經營性資源較為豐富的村莊,群眾參與改革的積極性更高。如該市城郊村——新市鎮(zhèn)城畈村村支部書記扈大明表示,由于近些年村集體經濟發(fā)展到了可以產生收益分紅的階段,恰好此時“國家有政策,集體有能力,群眾有訴求”,因而該村主動申請承擔市級改革試點任務。二是從民主表達渠道上看,當?shù)刈⒅赝诰騻鹘y(tǒng)治理資源實現(xiàn)充分議事參與。當?shù)卦诔蓡T身份資格認定與股權量化工作中探索實施“組建專班、制定方案、宣傳發(fā)動、調查摸底、劃定類別、公示結果、民主決策、成員登記、承擔備案”的規(guī)范化“九步程序法”,保障程序民主規(guī)范。同時,對于群眾普遍關心的各項議題,各村充分運用院壩、屋場傳統(tǒng)公共議事場所資源,并通過調動各類治理主體資源,如組建“五老”專班,負責引導并化解群眾間意見分歧,實現(xiàn)了民意充分表達與改革有序推進的有機結合。

總體而言,京山市當?shù)卣诟母镞^程中充分尊重農民“追求公平、體現(xiàn)貢獻、縮小差距”的普遍意愿,以“尊重歷史、照顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可”作為制度設定原則,各村在全市統(tǒng)一設置規(guī)范流程與指導性方案的基礎上,通過切實落實農民的民主決策權,形成了各村豐富且各具特色的改革制度安排,打造了“精致股改”的京山市樣本[20]。

具體到改革關鍵領域政策制定與議題設置上,首先,在集體成員資格界定環(huán)節(jié),京山市各改革試點村組通過民主選擇成員身份確認時間節(jié)點和特殊人群是否納入集體經濟組織的民主議定與表決細則,充分協(xié)調外來遷入戶與原始居住戶之間的利益分歧。其次,在當?shù)厝罕娖毡樽顬殛P心的股權量化環(huán)節(jié),各村在市級規(guī)范性制度框架下,探索出了豐富的股權配置類型,并呈現(xiàn)出以下三方面創(chuàng)新:一是堅持尊重歷史,采取節(jié)點配股法。各村依據(jù)本村歷史事實與發(fā)展實際,定節(jié)點、分時段衡量村民個體貢獻,對于不同年齡段出生人口進行差異化配股。二是堅持權責對等,采用貢獻配股法?；诩w經濟組織成員對村集體履行義務和所做貢獻的差異,采取所得股權與歷史貢獻掛鉤,即依勞動年限配農齡股,依贍養(yǎng)承諾配養(yǎng)老股。三是堅持群眾認可,采取協(xié)商配股法。為滿足農民“追求公平、體現(xiàn)貢獻、縮小差異”的意愿,各村依據(jù)群眾意見,以民主協(xié)商的方式決定股權組合形式,形成了“基本股+農齡股”“基本股+貢獻股”“戶股+人股”等多種股權搭配模式。

落實保障權階段下的民主協(xié)商狀況與改革制度設定路徑

廣東省佛山市南海區(qū)位于廣東省中部,珠三角腹地,2016年常住人口271.13萬人,戶籍人口 132.91萬人,農村居民人口81.83萬人[21]。自20世紀80年代起,南海區(qū)民營經濟迅速發(fā)展,村居集體經濟規(guī)模日益龐大,特別是當?shù)丶w占有經營性資產比重較高,集體經濟組織盈利能力極強。自20世紀90年代以來,南海區(qū)下轄各村居社區(qū)逐步自發(fā)探索推進集體產權制度改革,因而明確利益占有、協(xié)商利益分配機制等改革環(huán)節(jié)早在本輪國家試點前已經完成。面對數(shù)量龐大的集體資產與日益增長的集體經濟收入,如何通過賦予村民對集體資產股份完整權能來保障村民合法財產權益,以及如何進一步通過制度規(guī)范保障并壯大農村集體經濟是南海區(qū)本輪改革試點工作的核心議題。

南海區(qū)改革實踐在協(xié)商機制上主要呈現(xiàn)出兩方面特征:一是群眾與政府間對話渠道通暢。本次改革試點過程中,南海區(qū)通過規(guī)范基層議事決策機制,在規(guī)范落實群眾各項權能基礎上,通過實行選民資格、組織功能、干部管理、賬目資產和議事決策“五個分離”,全面厘清了村居各類組織職責關系,在制度設計和實施上充分實現(xiàn)了政府政策制定與群眾民主自決的有效互動,不僅豐富和完善了改革制度體系,更為進一步完善農村基層民主提供了牢固的共同利益基礎與政策制度保障。二是集體經濟組織內部議事渠道規(guī)范完善。由于當?shù)卮寰由鐓^(qū)普遍早已建立了較為完善的農村集體經濟組織,加之本輪改革中進一步規(guī)范集體經濟組織管理辦法,南海區(qū)逐步實現(xiàn)通過社員股東會議或社員股東代表會議嚴格按照議事規(guī)則進行議事決策的民主協(xié)商路徑。在此過程中,群眾參與管理決策的事務更加廣泛,對于集體資產管理監(jiān)督更加有效。相關機制不僅充分保障了社員股東對經濟事務的知情權、決策權和監(jiān)督權,更提高了集體經濟組織管理者的科學決策水平與民主決策意識。

總體而言,南海區(qū)在本輪改革試點中更加注重制度設定的法治化與規(guī)范化。當?shù)赝ㄟ^聘請律師顧問進行詳細文本審查,出臺了《南海區(qū)集體經濟組織章程參考樣本》并下發(fā)各鎮(zhèn)街參考。同時,通過建立“區(qū)—鎮(zhèn)街—村”三級股份章程審查備案制度,重點審查章程條文的合法性和合規(guī)性,切實保障了集體資產合法規(guī)范運營。

而從本輪改革南海區(qū)重點關注的制度領域上看,也呈現(xiàn)出三方面特征:一是注重以賦予完整權能來保障農民財產權益。南海區(qū)出臺《村(居)集體經濟組織成員股權(股份)管理流轉交易辦法》,賦予了農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承等完整權能。二是更加注重集體經濟組織運行發(fā)展的制度保障。南海區(qū)先后出臺了《村(居)集體經濟組織財務管理辦法》《農村集體資產管理規(guī)定》等系列政策文件,通過建立健全集體資產管理制度、財務管理制度和收益分配制度,保障農村集體資產有序運行、發(fā)展壯大。三是注重以制度設定化解歷史遺留矛盾。南海區(qū)出臺了《本輪股權確權建議解決農村歷史遺留問題的對象》,通過民主表決的形式,以修改集體經濟組織章程為途徑,在平衡新老股東利益基礎上,引導各社區(qū)依據(jù)戶籍關系,制定歷史遺留問題人群的股權設置解決方案等,依法妥善有效解決了歷史遺留問題。

結合上文來看,以重慶市梁平區(qū)為代表的廣大中西部地區(qū)農村,由于集體經濟發(fā)展水平還不高,群眾利益訴求仍主要停留在明確并規(guī)范占有權的階段,農民對于集體經濟組織認識相對不足,因而其參與制度設計的民主協(xié)商實踐往往是響應式的、被動式的,因此,這一利益階段的改革制度設定路徑多以政府主導型為主。

而以湖北省京山市為代表的部分中東部農村地區(qū),其集體經濟正處于起步發(fā)展階段,基于可預期的集體經濟營收分紅收益改革點燃了群眾通過民主協(xié)商自發(fā)議事參與熱情。在這一利益階段,單一政府主導的規(guī)范性制度已無法滿足各村莊乃至各類利益主體差異化的利益訴求,各村在制定本村成員界定方案及股權量化方案過程中普遍以政府規(guī)范規(guī)制的制度要求作為協(xié)商議事紅線,并通過廣泛的群眾議事,最終形成各村居不同的制度性安排,這一制度設定路徑可以總結為規(guī)制—協(xié)商型制度路徑。

在以廣東省順德市南海區(qū)為代表的東部沿海發(fā)達地區(qū),部分村莊社區(qū)已經于此輪國家改革試點工作前進行了民間自發(fā)的改革探索,早已形成了一定的產權治理模式。因而在此輪改革中,地方政府所要關注的是根據(jù)村莊社區(qū)前期改革成果與面臨問題,通過加強制度設計中的互動治理,更好地了解群眾現(xiàn)階段利益保障與發(fā)展訴求,從而對相關制度設計加以規(guī)范,提升其合法性與適用性,由此也形成了落實保障權階段下的互動共治型制度體系。表1給出了三地改革試驗區(qū)利益階段、民主協(xié)商與制度設定路徑的分析。

表1 三地改革試驗區(qū)利益階段、民主協(xié)商與制度設定路徑分析表

由表1可知,不同利益階段下村民協(xié)商表達意愿存在差異,其中以明確利益占有階段最低,以協(xié)商利益分配階段最高,而在保障利益權能階段由于改革制度設定較為完善,因此協(xié)商表達意愿有所下降。與此同時,隨著利益階段的不斷提升,各地民主協(xié)商路徑不斷拓展、規(guī)范,而制度設定的特點也由相對單一簡化的制度設定安排逐步細化、規(guī)范、完備,由此也形成了政府主導型、規(guī)制—協(xié)商型和互動共治型等不同類型的產權治理制度設定路徑。

伴隨著以“三權分置”農村承包地改革、農村宅基地改革、農村集體產權制度改革為核心的一系列涉及農民切身利益的農村產權制度改革工作的推進,我國農村基層治理與村民自治發(fā)展呈現(xiàn)出新的時代特征,即產權治理活動在鄉(xiāng)村治理中。在以產權治理為代表的新時代農村治理活動中,基層民眾參與治理的內在動力根源于利益相關,而所依賴的治理途徑則逐步轉向以議事決策為內核的協(xié)商民主,二者共同決定產權治理的能力和水平,從而可以推導出利益—協(xié)商產權治理分析框架。

在此其中,利益關聯(lián)程度的高低直接影響農民參與基層治理的態(tài)度,而民主協(xié)商機制的完善程度則直接影響農民參與基層治理的效用。如圖1所示,隨著利益關聯(lián)程度與民主協(xié)商機制完善程度的變化,可以歸納概括出四種產權治理階段類型,即積極協(xié)商型產權治理階段、消極協(xié)商型產權治理階段、積極無序型產權治理階段和消極無序型產權治理階段。對照本文提到的三個改革試驗區(qū),廣東省順德市南海區(qū)目前正處于積極協(xié)商型產權治理階段;湖北省京山市則在農村產權制度改革過程中,隨著協(xié)商議事機制的完善,逐步由積極無序型產權治理階段逐步轉向積極協(xié)商型產權治理階段;重慶市梁平區(qū)通過在改革中推行“四議兩公開”協(xié)商議事機制,目前處于消極無序型治理向消極協(xié)商型治理的過渡階段。

圖1 利益—協(xié)商產權治理分析框架下的治理階段類型圖

當前我國各地區(qū)農村社會經濟發(fā)展態(tài)勢與集體經濟水平差異較大,各地改革進度也存在差別,部分試點區(qū)域從20世紀90年代已經開展過一輪改革,而部分試點區(qū)域則是剛剛啟動改革。與此同時,各地都既有擁有較多經營性資產的城中村、城郊村,又有數(shù)量眾多的僅有資源性資產的純農業(yè)村,乃至空殼村、負債村。因此,各試點地區(qū)在集體經濟組織成員資格認定、集體資產量化范圍、股權設置以及改制后的產權制度安排、治理結構、股權流轉及集體經濟可持續(xù)發(fā)展等面臨的問題不同。因此,針對改革試點工作的后續(xù)推進,各試點地區(qū)要在推進改革過程中因地制宜、因利益階段制宜,探索適合不同經濟發(fā)展水平下的協(xié)商民主與改革制度設定機制,而不能采取“一刀切”“一言堂”的改革路徑。要通過明晰改革重點、設定政策框架,允許各試點村組根據(jù)自身實際通過民主協(xié)商途徑探索多樣化的改革舉措,以免導致在制度設計中隱藏利益占有不明確、利益分配不均等、利益保障不充分等問題,從而導致政策“埋雷”與改革“返工”,乃至引發(fā)鄉(xiāng)村社會新的不穩(wěn)定因素。

原標題：農村集體產權制度改革中的治理邏輯——以渝、鄂、粵三地試驗區(qū)為研究對象