作者：北京市社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所課題組 網(wǎng)站編輯：楊賓 責(zé)任編輯：邢久強 日期：2005-11-07
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20世紀(jì)90年代后期，以長三角、珠三角和京津冀三大經(jīng)濟圈為代表，特別是長三角、珠三角經(jīng)濟先發(fā)地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟合作發(fā)展進(jìn)程迅速，經(jīng)濟增長速度明顯加快，并推動區(qū)域一體化不斷向前發(fā)展，基本形成了區(qū)域互動的良性循環(huán)。相對于長三角和珠三角而言，京津冀經(jīng)濟圈雖然提出概念的時間較早，但發(fā)展進(jìn)程十分緩慢，經(jīng)濟發(fā)展水平存在很大差距。如何確定京津冀經(jīng)濟圈重點合作領(lǐng)域，如何正確認(rèn)識存在的問題，進(jìn)一步推動京津冀經(jīng)濟圈區(qū)域經(jīng)濟合作，本文將就此進(jìn)行探討。
京津冀經(jīng)濟圈區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重點合作領(lǐng)域
北京經(jīng)濟實力雄厚，科技、智力資源豐富；天津工業(yè)基礎(chǔ)比較完備，人才、科技競爭力較強；河北具有一定的工業(yè)基礎(chǔ)，并擁有低成本的土地和勞動力等生產(chǎn)要素。所以，京津冀三地比較優(yōu)勢明顯，具備較好的合作基礎(chǔ)，合作潛力很大。
1．?dāng)U展和深化第一、三產(chǎn)業(yè)的合作空間。京津冀經(jīng)濟圈在第一、三產(chǎn)業(yè)上區(qū)域合作的潛力很大、障礙較小，取得“雙贏”的幾率很大。在這兩大產(chǎn)業(yè)方面的合作，不僅可以提高京津冀區(qū)域發(fā)展的整體水平，對進(jìn)一步開展在第二產(chǎn)業(yè)方面的合作也是一種戰(zhàn)略式的促進(jìn)?？梢哉f，這是京津冀發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟、趕超長三角和珠三角的特殊道路和模式。京津冀經(jīng)濟圈在第一產(chǎn)業(yè)上已有一定程度的合作，但合作的空間仍然很大。通過農(nóng)業(yè)的高新技術(shù)化與產(chǎn)業(yè)化以及制度創(chuàng)新，將可以使都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)成為京津冀經(jīng)濟圈區(qū)域發(fā)展的一大增長極。從第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展看，北京第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展處于較高階段，第三產(chǎn)業(yè)占地方生產(chǎn)總值的比重已超過60％，成為拉動經(jīng)濟增長的主要力量；而在津冀，第三產(chǎn)業(yè)還處于相對較低的發(fā)展階段。以新興第三產(chǎn)業(yè)為支柱的北京第三產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟圈內(nèi)其他城市的影響將越來越強。因此，應(yīng)將第三產(chǎn)業(yè)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展放在一個重要的地位上加以考慮。
2．調(diào)整結(jié)構(gòu)，合理分工，促進(jìn)第二產(chǎn)業(yè)的合作。根據(jù)謬爾達(dá)爾的循環(huán)積累因果論，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中有三種效應(yīng)在同時起作用，即極化效應(yīng)、擴散效應(yīng)和回程效應(yīng)。京津冀三地都還處在以極化效應(yīng)為主的階段，擴散效應(yīng)同時發(fā)揮作用。在這種情況下，京津冀三地第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展更要從區(qū)域經(jīng)濟一體化的角度考慮如何進(jìn)行區(qū)域工業(yè)的戰(zhàn)略整合、產(chǎn)業(yè)配套與產(chǎn)業(yè)鏈的延伸、轉(zhuǎn)移。京津冀在第二產(chǎn)業(yè)的跨區(qū)域合作中以下幾點尤為值得關(guān)注：第一，京津冀三地都在極化自己的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)群的情況下，工業(yè)的區(qū)域合作，近期的重點領(lǐng)域仍將是成熟的傳統(tǒng)制造業(yè)。在北京工業(yè)比較優(yōu)勢分析中，比較優(yōu)勢不足或缺乏的第二、三類傳統(tǒng)工業(yè)行業(yè)多數(shù)都應(yīng)當(dāng)向其他地區(qū)轉(zhuǎn)移。應(yīng)當(dāng)說，這個空間還是相當(dāng)大的。第二，都市工業(yè)雖然是北京要大力發(fā)展的行業(yè)，但是
“十一五”時期，與第一產(chǎn)業(yè)的區(qū)域整合相配套，將是區(qū)域經(jīng)濟整合的核心領(lǐng)域。比如食品加工，在強化與河北農(nóng)業(yè)的產(chǎn)后區(qū)域經(jīng)濟合作之后，河北農(nóng)業(yè)將會通過深、精加工的產(chǎn)業(yè)鏈條與北京的食品、飲料工業(yè)相銜接，并以大發(fā)展的姿態(tài)，走上全國乃至世界市場。第三，正處在極化期的現(xiàn)代制造業(yè)，要以區(qū)域性配套協(xié)作促進(jìn)其集聚。比如汽車工業(yè)配套的區(qū)域性布局優(yōu)化實際上已經(jīng)提上了議事日程。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)也可以用區(qū)域性配套體系促進(jìn)其快速發(fā)展。比如建立高新技術(shù)研究開發(fā)的合作聯(lián)盟、高新技術(shù)產(chǎn)品孵化器的連鎖化等。這種區(qū)域配套或產(chǎn)業(yè)鏈延伸不僅不與這些產(chǎn)業(yè)的極化效應(yīng)相矛盾，反而加速了集聚。
3．加快基礎(chǔ)設(shè)施等各個領(lǐng)域的實質(zhì)性合作。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是區(qū)域合作的基礎(chǔ)和前提。京津冀經(jīng)濟圈迫切需要在基礎(chǔ)設(shè)施、交通、水資源、能源、旅游、生態(tài)及環(huán)境保護等方面進(jìn)一步開展實質(zhì)性的區(qū)域合作。應(yīng)該說，目前這些方面的區(qū)域合作明顯多于工業(yè)等產(chǎn)業(yè)。應(yīng)該看到，隨著這些公益性事業(yè)的逐步產(chǎn)業(yè)化，很有可能成長為經(jīng)濟圈集聚性最好的產(chǎn)業(yè)群。進(jìn)行這方面的引導(dǎo)大有可為。
4．社會穩(wěn)定、和諧發(fā)展方面的區(qū)域合作大有可為。除了產(chǎn)業(yè)整合，在社會穩(wěn)定、和諧發(fā)展方面，京津冀經(jīng)濟圈跨行政區(qū)的合作主要在以下五大領(lǐng)域：社會穩(wěn)定和社會治安；公共衛(wèi)生和疾病預(yù)防控制；防災(zāi)減災(zāi)；應(yīng)對事故等突發(fā)事件的緊急救援；科研和教育。社會事業(yè)合作與經(jīng)濟合作攜手共進(jìn)，是建立區(qū)域和諧發(fā)展的基本條件。
存在的主要問題
京津冀地區(qū)同屬一個經(jīng)濟圈，地緣、人緣、業(yè)緣具有天然聯(lián)系, 在產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護等方面已有一定程度的合作，但離區(qū)域一體化還有相當(dāng)漫長的路程。與長江三角洲、珠江三角洲區(qū)域一體化進(jìn)程相比，存在很大差距，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，長期受計劃經(jīng)濟和行政區(qū)劃經(jīng)濟的影響，市場經(jīng)濟意識淡薄，區(qū)域合作意識不強。第二，京津冀經(jīng)濟圈區(qū)域合作仍處于初級發(fā)展階段，區(qū)域一體化體制、機制尚未建立。第三，經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃仍然限制在行政區(qū)范圍內(nèi)，缺乏區(qū)域?qū)用娴膶徱?，基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，爭資源等矛盾突出。如在機場、港口建設(shè)方面相互競爭，造成資源的閑置和浪費，導(dǎo)致區(qū)域整體發(fā)展相對緩慢。第四，產(chǎn)業(yè)合作十分有限，區(qū)域之間沒有形成合理的產(chǎn)業(yè)分工，產(chǎn)業(yè)價值鏈殘缺。京津塘高速公路沿線從空間上形成了一條高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶，但園區(qū)之間上下游產(chǎn)業(yè)聯(lián)系很少，尚未構(gòu)成有效的產(chǎn)業(yè)價值鏈。第五，與長三角和珠三角相比，京津冀區(qū)域國有經(jīng)濟比重較高，私營、民營經(jīng)濟薄弱，行政干預(yù)經(jīng)濟發(fā)展的力量較強，市場決定資源配置的力量相對較弱。第六，城市體系不健全。京津冀區(qū)域尚未形成城市相互連接、空間布局與功能結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)體系，京津兩個核心城市周邊缺乏具有一定發(fā)展水平的中小城市作為區(qū)域依托。第七，相對于長三角和珠三角區(qū)域，整體經(jīng)濟發(fā)展水平不高，且城市間經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大。一方面，盡管北京和天津經(jīng)濟發(fā)展水平較高，但仍處于以極化效應(yīng)為主的階段，輻射和擴散能力有限；另一方面，由于京津周邊缺乏具有一定發(fā)展水平的中小城市區(qū)域依托，京津的資金、技術(shù)出現(xiàn)跳躍式轉(zhuǎn)移。第八，尚未形成區(qū)域統(tǒng)一市場，影響資金、技術(shù)、人才、信息等要素跨區(qū)域流動，能夠為企業(yè)提供配套的服務(wù)不多，企業(yè)生態(tài)環(huán)境較差。
推進(jìn)京津冀經(jīng)濟圈區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的思路與對策
京津冀經(jīng)濟圈區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的基本思路：以區(qū)域制度創(chuàng)新為保障，建立區(qū)域一體化發(fā)展的機制、體制；以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為突破口，在道路、交通、港口、機場建設(shè)上實現(xiàn)對接與資源整合；以一體化市場建設(shè)為基礎(chǔ)，促進(jìn)資金、技術(shù)、人才、信息等生產(chǎn)要素的自由流動；以產(chǎn)業(yè)合作為核心，進(jìn)一步明確城市的職能定位，通過各城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和空間重組，加強產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，打造產(chǎn)業(yè)內(nèi)部縱向與產(chǎn)業(yè)之間橫向聯(lián)系的產(chǎn)業(yè)價值鏈，將京津冀經(jīng)濟圈建成為以京津為核心，以周邊城市為依托的城市經(jīng)濟職能互補、分工合理、協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域，并向更廣泛的區(qū)域擴展，帶動北方地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。區(qū)域經(jīng)濟一體化實質(zhì)上是一個政府推動的過程，通過政府制訂的政策和措施，創(chuàng)造有利于各方合作的環(huán)境，引導(dǎo)并促進(jìn)區(qū)域的合作。因此，根據(jù)以上思路，當(dāng)前應(yīng)主要采取以下幾方面措施：
1．制訂促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略和規(guī)劃。在京津冀經(jīng)濟圈區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)程中，應(yīng)充分發(fā)揮中央政府和地方政府的作用。中央政府應(yīng)著眼于統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，制訂促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略和規(guī)劃，并用這些戰(zhàn)略和規(guī)劃來引導(dǎo)社會或民間力量參與區(qū)域發(fā)展，發(fā)揮他們在推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用。地方政府在制訂本地發(fā)展規(guī)劃時應(yīng)具有區(qū)域視角，符合區(qū)域總體規(guī)劃的要求。
2．按照有利于推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的方向調(diào)整現(xiàn)行制度安排。推進(jìn)京津冀經(jīng)濟圈區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，京津作為經(jīng)濟圈中處于核心地位的行政區(qū)主動、積極地參與區(qū)域合作具有決定性作用。而這主要取決于市場機制下的制度安排，使京津認(rèn)識到參與區(qū)域合作的好處，進(jìn)而產(chǎn)生參與區(qū)域合作的意愿。為此，應(yīng)該按照有利于推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的方向調(diào)整現(xiàn)行制度安排。第一，在目前以行政區(qū)為被考核單位考核經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，增加由中央政府為考核主體、以經(jīng)濟圈為被考核單位的考核制度。第二，在目前各個行政區(qū)劃各自財政預(yù)算基礎(chǔ)上，增加經(jīng)濟圈統(tǒng)籌安排公用基礎(chǔ)設(shè)施投資的制度?？紤]到首都處于京津冀經(jīng)濟圈內(nèi)，為了既能夠確保履行“服務(wù)首都”的重要職能，又能夠促使北京市積極參與區(qū)域合作，應(yīng)該借鑒類似“華盛頓特區(qū)”模式（即：不承擔(dān)經(jīng)濟功能，以中央財政轉(zhuǎn)移支付保證首都功能的發(fā)揮），建立有別于普通地方財政的“首都財政”。第三，在各行政區(qū)制定中長期經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步制定經(jīng)濟圈區(qū)域中長期經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展合作規(guī)劃，等等。第四，將目前實行的生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)變?yōu)橄M型增值稅，將有利于消除地方保護主義，鼓勵投資，促進(jìn)企業(yè)跨行政區(qū)發(fā)展和推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟合作。
3．改革現(xiàn)行的區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)機制，提高推進(jìn)區(qū)域合作的效率。在現(xiàn)行制度安排下，現(xiàn)有的松散型京津冀經(jīng)濟圈區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)機制只能形成原則性的“共識”，很難有效地推進(jìn)經(jīng)濟圈內(nèi)具體領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，必須加快這方面的改革。一方面，在現(xiàn)有的京津冀經(jīng)濟圈區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展高層論壇基礎(chǔ)上，盡快成立由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)、國家發(fā)改委牽頭、各行政區(qū)行政長官參加的京津冀經(jīng)濟圈區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展聯(lián)席會，專門負(fù)責(zé)研究、編制經(jīng)濟圈區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域合作和一體化的戰(zhàn)略決策。另一方面，根據(jù)影響京津冀區(qū)域發(fā)展的重大問題或突破點（如主要工業(yè)開發(fā)區(qū)和科技園區(qū)功能定位與空間布局、公路與港口等公用基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、水資源和能源、旅游等方面），分領(lǐng)域或方面組建由相關(guān)職能部門參加的專業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)與合作委員會（如京津冀經(jīng)濟圈交通運輸協(xié)調(diào)與合作委員會），就跨行政區(qū)的重大項目和具體問題的協(xié)調(diào)與合作舉行三方會談，尋找三方都能夠互利互惠的合作切入點。近期，重點加強資源、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)項目的合作協(xié)調(diào)工作，同時把一時難以解決的深層次問題，作為遠(yuǎn)期協(xié)調(diào)的重點，逐步加以引導(dǎo)控制。
4．大力倡導(dǎo)制度創(chuàng)新，推動國有經(jīng)濟改革和民營經(jīng)濟發(fā)展。加快京津冀經(jīng)濟圈區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，能否提高由市場來支配企業(yè)的程度是關(guān)鍵。一方面，對于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中國有企業(yè)比重較大的京津地區(qū)來講，地方政府應(yīng)當(dāng)加快國有企業(yè)體制改革的步伐，通過產(chǎn)權(quán)變革和組織創(chuàng)新使國有企業(yè)真正建立起法人治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代企業(yè)制度，賦予國有企業(yè)在市場配置下的自主決策權(quán)，為國有企業(yè)根據(jù)自身發(fā)展需要，自主進(jìn)行跨行政區(qū)劃布局調(diào)整（如生產(chǎn)加工基地）和梯度轉(zhuǎn)移奠定有利的體制基礎(chǔ)。另一方面，按照黨的十六大報告的要求，完善、加強扶持和鼓勵民營經(jīng)濟發(fā)展的政策舉措，加快民營經(jīng)濟發(fā)展。通過引導(dǎo)和扶持，促進(jìn)民營經(jīng)濟上規(guī)模、上水平，加大市場配置資源的力度。
5．積極加強市場建設(shè)，促進(jìn)商品、生產(chǎn)要素自由流動。一般來說，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以資本(包括設(shè)備等實物資本)、技術(shù)、勞動力、信息等生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)移為基礎(chǔ)，生產(chǎn)要素的跨行政區(qū)自由流動是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的基本和必要手段。從區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的角度來說，商品流動只是區(qū)域經(jīng)濟合作的初級階段，而高級階段的經(jīng)濟合作不僅包括商品流動，還包括生產(chǎn)要素的流動。無論是歐盟、北美自由貿(mào)易區(qū)等跨國區(qū)域經(jīng)濟一體化組織還是珠江三角洲、長江三角洲等跨省經(jīng)濟區(qū)都是如此。因此，京津冀經(jīng)濟圈不僅應(yīng)加強商品市場的建設(shè)，取消地方保護，促進(jìn)商品自由流動，更應(yīng)重點加強生產(chǎn)要素市場建設(shè)，采取各種措施推動生產(chǎn)要素的跨行政區(qū)自由流動，提高生產(chǎn)要素在行政間、產(chǎn)業(yè)間的配置效率，實現(xiàn)經(jīng)濟圈區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。
6．加快城市網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。城市網(wǎng)絡(luò)體系是區(qū)域經(jīng)濟及一體化發(fā)展的空間載體。京津冀經(jīng)濟圈應(yīng)重點培育和發(fā)展京津周邊次級城市的建設(shè)，形成與核心城市相互銜接，空間布局與功能協(xié)調(diào)發(fā)展的城市網(wǎng)絡(luò)體系。新修訂的北京城市總體規(guī)劃中的東部發(fā)展帶，不僅是帶動京津冀經(jīng)濟圈區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的增長極，而且也是提高經(jīng)濟圈區(qū)域城市化水平的組團式集合。這條發(fā)展帶的形成，既有利于統(tǒng)籌京津冀經(jīng)濟圈區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，也有利于加快北京城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。因此，北京作為區(qū)域核心城市，政府有關(guān)部門應(yīng)該按照“優(yōu)化布局、強化功能、改善環(huán)境、提高品位”的總體要求，加快北京東部發(fā)展帶次中心城市（新城）組團建設(shè)?！?div style="height:15px;">
