實踐中，市、縣級政府及其自然資源主管部門對農(nóng)村集體土地實施征收時可能將補償安置等具體工作委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處直至開發(fā)商等民事主體來落實，但補償安置的責任主體不會因其委托行為而發(fā)生改變。被征地農(nóng)民在未簽訂補償協(xié)議也未獲取任何補償?shù)那闆r下要求行政機關(guān)履行補償安置法定職責，也無需另行提出申請，而可直接向法院提起行政訴訟。本文，在明律師事務所的馬麗芬律師團隊將結(jié)合（2019）最高法行再199號行政裁定書對相關(guān)問題進行分析。
作者丨趙安琪 北京在明律師事務所
在某村有一對夫婦朱如云、李阿仙，其在該村擁有兩處宅基地，家里一共有9口人。政府在進行公告后拆除了房屋，但是卻存在著認定面積不合理，未按規(guī)定提供安置房屋等情況，雙方并未達成拆遷補償協(xié)議。夫妻二人找到律師請求幫助，但法院一二審均以原告夫妻未提供其向被告區(qū)政府提出履行補償安置職責申請的證據(jù)為由駁回了起訴。夫妻二人最終向最高院提起再審，2019年11月29日作出的（2019）最高法行再199號行政裁定書支持了當事人請求區(qū)政府履行補償安置法定職責的起訴符合法定起訴條件，指令當?shù)刂屑壢嗣穹ㄔ豪^續(xù)審理該案。一、關(guān)于農(nóng)村集體土地征收補償義務主體的確定問題集體土地的征收補償義務主體究竟是誰，是拆遷公司、村委會還是縣級政府及其自然資源主管部門呢？新修訂的《土地管理法》第47條第一款規(guī)定，國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。《土地管理法實施條例》第二十五條第一款規(guī)定，征收土地方案經(jīng)依法批準后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關(guān)、批準文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補償?shù)钠谙薜?，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告；其第三款規(guī)定，征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。從法律規(guī)定上看，在集體土地的征收項目中，要由市、縣級人民政府及其自然資源主管部門依照法律規(guī)定進行征收和補償。在實際工作中，由于會存在程序較多，安置人員數(shù)量較多的情況，由法定主體通過下發(fā)規(guī)范性文件和拆遷公告的形式，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處或者拆遷公司等主體來參與具體的工作，實際審理過程中，法院也會尊重被委托主體的權(quán)力。但是要注意的是，相關(guān)委托行為發(fā)生之后，在委托權(quán)限行使權(quán)力，也不得認定被委托主體成為了獨立實施補償安置的法定主體。因此在集體土地征收中，法律已經(jīng)明確規(guī)定了補償安置的主體是區(qū)政府和區(qū)自然資源主管部門。如果征收單位再以拆遷公告等形式指令下級單位或是第三方公司實施征收，這種行為也不能免除其法定的補償安置職責，被征收人仍然可以要求法定補償部門履行職責。二、關(guān)于委托的拆遷公司作出的安置方案性質(zhì)問題《土地管理法實施條例》第二十五條第三款規(guī)定，市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準的征收土地方案，會同有關(guān)部門擬訂征地補償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。根據(jù)上述規(guī)定精神，土地征收補償、安置方案系由土地行政主管部門擬定并經(jīng)市、縣人民政府批準的涉及被征收土地信息、補償安置人口、補償安置標準、途徑、措施等內(nèi)容的帶有規(guī)范性特征的文件。律師提醒您，在實際案件中，要注意區(qū)分安置方案的出臺主體，補償安置方案要由法定主體市、縣政府及其土地行政主管部門作出。因此在這一案例中，雖然該方案名稱為安置方案，但是制作主體是由該案的拆遷公司城南建設公司所作，并非由法律規(guī)定中授權(quán)的主體即市、縣人民政府及其土地行政主管部門作出。同時該方案的補償標準也只是針對一家，并非是針對村民全體，也就是說并非是法律規(guī)定的面向所有被征收人發(fā)布的補償安置方案。三、關(guān)于訴請履行征地補償安置職責是否以向行政機關(guān)提出申請為前提條件的問題征地補償?shù)陌仓寐氊煈撊绾稳ヂ男心?？要老百姓申請了才有職責，不申請就沒有嗎？在法律規(guī)定中，有依職權(quán)和依申請的兩類行政行為。依職權(quán)需要行政機關(guān)主動做出，而依申請則需要根據(jù)公民的申請做出。《行政訴訟法》第三十八條規(guī)定，在起訴被告不履行法定職責的案件中，原告應當提供其向被告提出申請的證據(jù)。而在法律規(guī)定中，市、縣人民政府有權(quán)代表國家組織實施征收工作，負有確保安置好被征收人的義務。從條文上看，其并未將補償安置的程序設定為依公民申請才能啟動的程序。意即征地補償安置職責是典型的依職權(quán)的行政行為，是一道擺在地方政府和土地行政主管部門面前的必答題。法律精神和法律目的需要市縣級人民政府及土地行政主管部門在實施征收補償中積極作為，讓老百姓獲取到公平的補償，維護社會的安定。而如果在未達成補償協(xié)議的情況下，相關(guān)部門應該要以書面形式作出補償安置的決定，實際履行補償安置職責。否則，被征收人可以依法請求市、縣人民政府或其土地行政主管部門依法履行補償安置職責，而無需再另行提出申請。
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