“檢察建議效力體現(xiàn)為程序啟動(dòng)，而非實(shí)體處分。強(qiáng)化檢察建議的效力，關(guān)鍵不在于是否強(qiáng)制，而在于如何提高建議自身的質(zhì)量，從而促進(jìn)被建議者的采納?！痹谥袊鴻z察學(xué)研究會(huì)民事行政檢察專業(yè)委員會(huì)第五屆年會(huì)上，南京師范大學(xué)教授李浩就檢察建議存在的相關(guān)問題提出上述建議。
5月27日至28日，民事行政檢察專業(yè)委員會(huì)第五屆年會(huì)在江蘇鎮(zhèn)江召開，主題為“民事訴訟檢察監(jiān)督理論與實(shí)踐”和“行政訴訟檢察監(jiān)督理論與實(shí)踐”。在會(huì)上，來自全國各地檢察機(jī)關(guān)的工作人員和專家學(xué)者圍繞民事行政檢察相關(guān)熱點(diǎn)問題，進(jìn)行了深入研討。
全面履行行政檢察監(jiān)督職能
黨的十八屆四中全會(huì)后，行政檢察職能正在經(jīng)歷著巨大變革，行政違法行為監(jiān)督、行政強(qiáng)制措施監(jiān)督等逐步被納入行政檢察監(jiān)督范圍。
據(jù)了解，修改后行政訴訟法自2015年5月實(shí)施以來，檢察機(jī)關(guān)針對行政訴訟“民告官”的特點(diǎn)，注重多種監(jiān)督方式的結(jié)合和對訴訟全過程的監(jiān)督，通過抗訴、再審檢察建議、檢察建議等方式，從以往偏重對生效裁判的一元化監(jiān)督，有效轉(zhuǎn)變?yōu)閷Y(jié)果和過程的全面監(jiān)督。2015年，針對行政訴訟的不同環(huán)節(jié)提出檢察建議4399件，依法監(jiān)督審判和執(zhí)行環(huán)節(jié)，推動(dòng)依法行政。
江蘇省檢察院民事行政檢察處楊學(xué)飛認(rèn)為，在具體制度構(gòu)建上，應(yīng)當(dāng)針對抽象行政行為和具體行政行為的不同特點(diǎn)來分別設(shè)置相應(yīng)的檢察監(jiān)督方式與程序。他建議，對抽象行政行為的監(jiān)督，在立法已賦予審判機(jī)關(guān)對規(guī)范性文件附帶審查權(quán)的情況下，可進(jìn)一步賦予檢察機(jī)關(guān)對抽象性行政行為進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)；對具體行政行為的檢察監(jiān)督應(yīng)著重關(guān)注那些對公民、法人和其他社會(huì)組織的權(quán)利、義務(wù)或者國家和社會(huì)公共利益產(chǎn)生實(shí)際影響的行政行為，主要是對行政行為的合法性進(jìn)行審查，同時(shí)兼顧其合理性。
對于修改后行政訴訟法賦予檢察機(jī)關(guān)的新的監(jiān)督職能，河海大學(xué)法學(xué)院院長邢鴻飛認(rèn)為，要審慎看待，尤其是在訴訟外監(jiān)督的行政檢察職能。一方面，要拿捏好所謂廣義行政檢察監(jiān)督職能的尺度，充分考慮行政權(quán)和司法權(quán)之間的碰撞；另一方面，也要結(jié)合當(dāng)前司法實(shí)際，充分考量檢察機(jī)關(guān)在現(xiàn)有情況下是否有能力和經(jīng)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)更為廣泛的行政監(jiān)督。
天津市檢察院民事行政檢察處助理檢察員楊寬認(rèn)為，對法院生效行政裁判進(jìn)行監(jiān)督，維護(hù)行政裁判秩序，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，是行政訴訟檢察監(jiān)督的主要價(jià)值。修改后行政訴訟法明確賦予當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督的權(quán)利，并不意味著檢察監(jiān)督職能定位的調(diào)整，當(dāng)事人申請監(jiān)督只是檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)案源的一種渠道，檢察機(jī)關(guān)基于法律監(jiān)督職責(zé)有權(quán)依職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督?；趯?、法人和其他組織申請救濟(jì)權(quán)這一基本權(quán)利的尊重，對其承擔(dān)不利結(jié)果的錯(cuò)誤生效裁判，檢察機(jī)關(guān)不宜依職權(quán)啟動(dòng)監(jiān)督程序?；谖覈姓V訟功能模式，以及檢察機(jī)關(guān)公益代表人的身份定位，對行政機(jī)關(guān)承擔(dān)不利結(jié)果或者損害國家利益和社會(huì)公共利益的錯(cuò)誤生效裁判，檢察機(jī)關(guān)要依職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。
上海市檢察院第二分院檢察員束婷分析，修改后行政訴訟法已經(jīng)實(shí)施，黨的十八屆四中全會(huì)對檢察機(jī)關(guān)全面履行行政檢察監(jiān)督職能也提出了新的要求，這對檢察機(jī)關(guān)來說，既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。從當(dāng)前形勢看，行政檢察依然是檢察工作中的薄弱環(huán)節(jié)，除了依據(jù)不完備、干擾因素較大、機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍亟待加強(qiáng)等原因以外，檢察機(jī)關(guān)自身對行政檢察相關(guān)問題的研究也有待提升。應(yīng)從司法為民、積極回應(yīng)人民群眾關(guān)切的高度，認(rèn)識(shí)和解決好行政訴訟告狀難問題，正確把握行政訴訟法及其司法解釋關(guān)于受案范圍的規(guī)定，加強(qiáng)對立案環(huán)節(jié)的檢察監(jiān)督工作。同時(shí)，圍繞行政檢察監(jiān)督的熱點(diǎn)、難點(diǎn)，以及涉及人民群眾切身利益和社會(huì)穩(wěn)定的問題，如房屋、拆遷、土地、社會(huì)保障等社會(huì)影響大、集團(tuán)訴訟多、處理相對難的幾類案件開展調(diào)研，探索審查規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)。除抗訴外，加強(qiáng)對同類問題法律適用的研究和監(jiān)督，注重積累，在審查中注意發(fā)現(xiàn)問題，向法院提出類案監(jiān)督建議。
形成懲治虛假訴訟的合力
虛假訴訟是民事檢察領(lǐng)域的“熱詞”。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（下稱《決定》）明確提出：“要加大對虛假訴訟的懲治力度?！睓z察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，強(qiáng)化對虛假訴訟的監(jiān)督，是維護(hù)司法公正與司法權(quán)威的必然要求。
據(jù)了解，2012年至2015年，全國檢察機(jī)關(guān)共辦理虛假訴訟監(jiān)督案件8230件，且呈逐年遞增趨勢。與會(huì)人員認(rèn)為，刑法修正案（九）將虛假訴訟入罪，大大提高了虛假訴訟主體的違法成本，對打擊和防范虛假訴訟起了積極作用。
四川省檢察院民事行政檢察處覃攀結(jié)合辦案實(shí)踐，建議完善刑事法律，進(jìn)一步明確虛假訴訟罪的適用范圍、適用條件和量刑標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)進(jìn)一步明確民事訴訟中的偽證行為、虛假訴訟行為、惡意訴訟行為等訴訟欺詐行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的刑事責(zé)任，加大對虛假訴訟行為以及民事訴訟中妨害作證、幫助當(dāng)事人毀滅、偽造證據(jù)、拒不執(zhí)行判決裁定等刑事犯罪的打擊力度，以增強(qiáng)法律威懾力。
中山大學(xué)法學(xué)院教授蔡彥敏針對虛假訴訟提出三項(xiàng)治理措施：一是嚴(yán)格預(yù)防，加大訴訟行為人提起虛假訴訟的成本，建立禁止虛假訴訟的標(biāo)識(shí)制度和誠信訴訟保證書制度；二是睿智識(shí)別，把握虛假訴訟的規(guī)律性特點(diǎn)。審判人員要做好審前準(zhǔn)備工作，認(rèn)真審核資料。庭審時(shí)認(rèn)真傾聽各方陳述，察言觀色；三是大力強(qiáng)化檢察監(jiān)督和救濟(jì)。檢察機(jī)關(guān)是虛假訴訟這個(gè)毒瘤的克星，在訴訟監(jiān)督中具有調(diào)查核實(shí)權(quán)、調(diào)動(dòng)各部門聯(lián)動(dòng)等獨(dú)特優(yōu)勢，因此檢察機(jī)關(guān)對虛假訴訟的監(jiān)督應(yīng)重拳出擊。
南京師范大學(xué)法學(xué)院副院長劉敏
教授表示，修改后民事訴訟法賦予檢察機(jī)關(guān)民事調(diào)查核實(shí)權(quán)，檢察機(jī)關(guān)要充分利用這一手段，加強(qiáng)對虛假訴訟的監(jiān)督。同時(shí)他認(rèn)為，根據(jù)有關(guān)司法解釋規(guī)定，當(dāng)事人只能向作出生效裁判的同級檢察院申請抗訴，不利于重大疑難復(fù)雜或阻力較大的虛假訴訟案件的查辦，應(yīng)該區(qū)別對待，對于上述虛假訴訟案件，賦予當(dāng)事人向上級檢察院申請抗訴的權(quán)利。
北京市檢察院民事檢察處助理檢察員胡瑾、蔣穎認(rèn)為，要抓準(zhǔn)對虛假訴訟的監(jiān)督著力點(diǎn)，加強(qiáng)民刑交叉領(lǐng)域內(nèi)重點(diǎn)案件審查，對于虛假訴訟所引發(fā)的民刑交叉案件，可實(shí)行類型化分析，提高對重點(diǎn)領(lǐng)域重點(diǎn)案件的審查敏感度。
覃攀認(rèn)為，針對虛假訴訟監(jiān)督工作中存在的問題，應(yīng)完善相關(guān)辦案工作機(jī)制，在日常案件審查過程中進(jìn)一步增強(qiáng)主觀能動(dòng)性，抓住虛假訴訟案件的特點(diǎn)，不輕易放過隱藏在案件背后的虛假信息線索。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過內(nèi)部整合、上下聯(lián)動(dòng)、對外借力等方式，進(jìn)一步完善一體化辦案工作機(jī)制，有效整合民行、反貪、反瀆、偵監(jiān)、案管等部門的力量，形成打擊虛假訴訟的合力。
探索開展檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作
《決定》提出：“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度?！?015年7月，全國人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院在北京、內(nèi)蒙古等13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟試點(diǎn)工作。截至2016年5月，13地檢察機(jī)關(guān)已發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索1233件，已向法院提起公益訴訟案件16件，已審理結(jié)案7件，除1件因行政機(jī)關(guān)糾正后檢察機(jī)關(guān)撤訴外，其余6件法院均判決支持了檢察機(jī)關(guān)的訴訟請求。
與會(huì)人員主要就檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的身份、如何處理和其他公益訴訟原告的關(guān)系等問題展開探討。
江西省吉安市檢察院助理檢察員郭欣表示，行政公益訴訟多元化的原告包括檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民，在制度中采用原告多元化模式具有點(diǎn)多面廣的優(yōu)勢，但同時(shí)也容易引發(fā)訴權(quán)沖突。建議設(shè)立檢察機(jī)關(guān)訴權(quán)優(yōu)先制度，即公民、社會(huì)團(tuán)體應(yīng)首先申請檢察機(jī)關(guān)提起訴訟，只有在檢察機(jī)關(guān)拒絕起訴，公民、社會(huì)團(tuán)體方可自行向法院提起訴訟。
對此，國家檢察官學(xué)院副教授張劍文則認(rèn)為，行政公益訴訟中的原告主體多元化，符合公共利益公共性的特征。從維護(hù)公共利益的角度來說，盡管行政機(jī)關(guān)是公共利益的代表，但公共利益的維護(hù)者卻是多元的，從更有利于公共利益保護(hù)的目的而言，多元主體合作的意愿更為突出。
湖北省大冶市檢察院民事和行政訴訟監(jiān)督部檢察官劉家云認(rèn)為，對于環(huán)境公益訴訟，應(yīng)建立跨行政區(qū)劃的環(huán)境檢察司法體系。在一些地方，“重經(jīng)濟(jì)，輕環(huán)保”思想較為嚴(yán)重。而且，水、空氣等環(huán)境因素具有流動(dòng)性，一個(gè)污染事件可能導(dǎo)致跨區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)損害，案件管轄權(quán)往往存在爭議。我國環(huán)境監(jiān)管體制是以行政區(qū)劃為界限，行政權(quán)力配置與生態(tài)系統(tǒng)相割裂，導(dǎo)致跨行政區(qū)劃環(huán)境污染問題得不到有效解決。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)參考跨行政區(qū)劃環(huán)保法庭的建制，著力推動(dòng)形成跨行政區(qū)劃的環(huán)保檢察司法體系，更好地對環(huán)境違法行為展開調(diào)查、提起訴訟，有效遏制嚴(yán)重侵害環(huán)境公共利益的違法行為。
作者：聯(lián)系客服
