| 從封建朝代的更替中大致可得出這樣一個簡單規(guī)律：廉政興邦，腐敗必亡。凡是對官吏的權力能進行有效監(jiān)督制約的，其統(tǒng)治就會相對長久一些，否則就會陷入“其興也勃焉，其亡也忽焉”的周期律。所以歷代統(tǒng)治者都會采取一些有效措施強化對權力的制約監(jiān)督。 廣開言路 勇于納諫 古代一些較為開明的統(tǒng)治者為了維護其統(tǒng)治，十分重視廣開言路，聽取諫言，了解社情，體察民意，形成廣大民眾監(jiān)督權力的社會氛圍。最早的史料記載是《淮南子》，其中有堯置“敢諫之鼓”和“進善旌”，舜設“誹謗之木”；《史記·五帝本紀》中有舜任命龍為納言官，“聽下言納于上，受上言宣于下”。堯舜禹時期，就設置了四岳“四位主要大臣”，共同商議重大事項和官員的選拔任免，加強對中央和下級權力的監(jiān)督。西周時期在朝廷外設“赤石”，因為其形狀如肺，故稱“肺石”，以鼓勵民眾講真話實話。以上這些包括信訪、舉報、控告、申訴制度的逐步形成，既有利于庶民對權力的監(jiān)督，又有利于集權決策。據《周書·洪范》載，周武王即位后，竟然屈身向剛剛滅亡的商朝前臣箕子請教商朝和商朝以前朝代興衰的歷史經驗和殷紂王垮臺的教訓?；訕O其詳細地談了一般朝代滅亡的規(guī)律，其中特別重要的是“庶民是一種重要的政治力量，國君必須聽取庶民的意見；如果各方面認為應該做的事，即使國君（包括臣子）反對，也應該做”。這一原則，在后來的封建社會中，發(fā)展成為相當明確和系統(tǒng)的權力制約思想。春秋戰(zhàn)國時期開始設置“諫官”，秦朝設立“公車府”專司來訪接待，唐太宗設立輪流接待日，武則天設立“匭使院”等等，其目的都是為了調動社會各方面的積極因素和力量監(jiān)督制約從中央到地方的各級權力。 權力分流 以權制權 怎樣在保證皇帝意志貫徹落實、產生效率的同時防止官員弄權枉法危害統(tǒng)治？普遍實行的辦法就是實行權力分流、以權制權，客觀上防止因權力集中而產生腐敗。 秦始皇統(tǒng)一中國后，建立高度集權的封建帝國。為了制約官吏權力，加強統(tǒng)治，在中央和地方的官職設置上采取行政、軍事、監(jiān)察三權分立體制。設丞相掌管全國政務，太尉掌管軍事，御史大夫主管監(jiān)察，合稱“三公”。后又增設三公曹，稱為五曹尚書，實際上直接削去了宰相的不少權力，有利于互相制衡和中央集權。這種制權的模式對后世產生了深遠的影響。漢承秦制，使這一制度更加完善。 隋唐時期設尚書、中書（內史）、門下三省為中央最高政務機關，尚書省總攬中央政務。為了防止尚書省的權力過大，規(guī)定內史領旨出言、門下審議，然后交尚書執(zhí)行。實際上內史、門下操有決策權力，以期達到相互制約的目的。 宋代更注重防止官員的權力過分集中。在中央設三省總攬全國政務，樞密院管軍事，三司（鹽鐵司、度支司、戶部司）管財政，實行軍、政、財分統(tǒng)，使官員的權力相對分散。 明初，中央以中書省統(tǒng)攬全國政務，都督府統(tǒng)帥軍事，御史臺專事糾劾。洪武十三年朱元璋干脆取消中書省和相制，自己親決全國政務，又設六部分解全國政務，六部設尚書直接對皇帝負責。 清代實行內閣制，但內閣無實權，集中權力于“議政五大臣會議”，亦稱“國議”，同理國家事務，這實際上是實行集體領導。在地方官職的設置上同設總督和巡撫兩職，干脆就是互相制約，名義上他們都管地方政務和軍事，但巡撫不由總督領導，總督固然權高位顯，也難以獨攬大權。 強化監(jiān)察 肅正綱紀 封建社會還發(fā)展出一套獨立于行政系統(tǒng)之外的監(jiān)察機構，由專門官員監(jiān)督法令的實施，糾劾百官群吏，肅正綱紀，防止吏治腐敗，保證國家機器的正常運轉和皇權的集中統(tǒng)一。 早在秦漢時期，監(jiān)察制度已經初步形成。機構為御史臺，長官為御史大夫，與丞相和太尉并稱“三公”。但秦漢時期的御史大夫是副宰相職務，掌管監(jiān)察的長官實際上是御史中丞，下設侍御史和監(jiān)察御史，分別監(jiān)察京師百官和地方郡縣。 秦漢以后的歷朝歷代基本上沿用和完善了監(jiān)察制度。其主要特點是監(jiān)察官員在朝廷內權小，在外權大；監(jiān)察官員的職權范圍很廣，權威很大；職能主要是糾察、彈劾百官結黨營私、貪污瀆職等違法違紀行為。在漢代，被糾的官員，不能申辯，必須服罪，否則后果嚴重。這樣，增強了監(jiān)督的剛性，體現監(jiān)察官員的權威。魏晉以后，提倡“風聞訪知”，即只要聽到官員有什么問題，就可以上奏查處，“自皇太子以下，無所不糾”，監(jiān)察官員的地位和權力相當高。隋文帝和清雍正皇帝還在全國各地派出“法眼”（密探）進行暗訪，監(jiān)督官吏的不法行為。唐代的御史臺設臺院、殿院、察院三院，他們各司其職，又互相監(jiān)察、奏彈。明代地方監(jiān)察設巡撫御史執(zhí)行，其代天巡狩，“大事奏裁，小事立斷”，返京后直接向皇帝匯報。巡撫御史的臨時權力極大，定期不定期的出巡，目的就是考察百官，提督軍務，肅官懲貪，維護綱紀。 古代御史的另一個重要職責就是直接“推鞫獄訟”，即直接參與大案要案難案的查處。秦御史就有“掌討奸猾，治大獄”的職責。唐代實行刑部、大理寺和御史臺共同審理案件的“三司推事”制度，這實際上就是司法、審判、監(jiān)察機關聯合辦案，互相配合、互相制約、互相監(jiān)督、決獄迅速準確。到了清代，“三司推事”制擴大到九卿會審，即刑部、大理寺、都察院（御史臺）再加上吏、兵、工、禮、戶部及通政司官員共同審理案件，加強了官吏權力的互相制約。 古代對監(jiān)察官員實行皇帝垂直領導和任用。唐代五品以上官員由皇帝任用，但所有的監(jiān)察官員都由皇帝任用。唐玄宗時期六品到八品的官員由皇帝親授，但是皇帝不可能一一考察選任，主要由御史（監(jiān)察官員）推薦或選任。元代規(guī)定御史臺自選官員。清代監(jiān)察官員的選考、差遣、轉任均由皇帝直接裁定，而且都實行監(jiān)察機構獨自設署辦公，與其他行政機構分開。如西漢十三州的刺史，唐代的十五道采訪處置使，宋代的監(jiān)司，元代的御史臺和肅政廉訪司，明清的督撫和巡按御史等等，都是獨立的衙門，不隸屬地方行政機關管轄。這些剛性的制度和辦法，充分發(fā)揮了監(jiān)察機關的監(jiān)督制衡作用，更明確了官吏接受監(jiān)督的強制性，對制約權力、防止腐敗的效能作用是不可低估的。 行政立法 明典治權 封建社會雖然是皇權“人治”社會，但為了維護統(tǒng)治，他們在實踐中越來越看重用法制手段來規(guī)范和制約官吏濫用權力和腐敗。在西周時期還沒有行政法制產生，主要是用禮來約束官吏。戰(zhàn)國時期的秦國，開始注重法制建設，在各種法律中有很大一部分是為約束官吏而設置的，即以“明典治國”。漢代在制定法律的過程中對官吏的種種違法違紀行為更加具有針對性：對皇帝的詔令必須忠實執(zhí)行，不完成或完成不好都要受處置；官員泄露機密的免職；官吏受賄或監(jiān)守自盜的處死；官吏調動或免職接受原單位和新任職單位財物的奪爵免職，罰金二斤，并沒收所收財物。從晉朝開始，把行政法正式列為國家法律，稱為“違制律”，對官吏種種違法行為的處置作出了明確規(guī)定。隋唐時期改“違制律”為“職制”，唐初制定出了更加具體的《唐律》，對“職制”律規(guī)定了59條之多。唐玄宗時期制定了我國第一部完備的行政法規(guī)———《唐六典》，對各個機構的名稱、長官的職權范圍以及違反后的處置都作出了具體規(guī)定。元《元典章》、明《明會典》、清《清會典》等行政法規(guī)，其詳細完備的程度大大超過了《唐六典》，對官吏的權力制約更加嚴格和規(guī)范。 嚴刑懲處 威懾貪吏 一些統(tǒng)治者在制約官吏權力的過程中，不斷加大對腐敗的懲處力度，以維護制度的權威。 據《周禮》載，在西周時期就有了人事考課與官吏巡狩制度，要求官吏必須做到“廉善、廉能、廉敬、廉正、廉法、廉辯”。這六條標準都以廉為綱，即要求品行端正，清廉不染，守法不失。 秦王朝立國后就以“主治吏而后治民”為國策，監(jiān)督糾察官吏的貪墨行為。西漢文帝時期明確規(guī)定：官吏貪贓、受賕、枉法者，一律處死，陳尸市井示眾?！短坡伞穱懒睿汗倮糌澸E一尺絹杖一百，一匹徒一年，十五匹處絞刑。宋時對貪官污吏行“黜革”嚴法，視情免職、流放或處死。遼代規(guī)定：對貪官雖處重任，即革之終身不錄用。元朝詔定：官吏贓50貫以上，決杖除名，百貫以上者處死。明朝處置官吏，把“貪”列為首罪而治。 歷代封建王朝對貪官污吏嚴查嚴糾，形成了強大的威懾力。隋文帝一次在朝堂上當著百官的面“杖斃”三名貪官。北宋開國皇帝趙匡胤一次就處死將軍一級的貪官十多名，暴尸街頭，以儆效尤。就連開國功臣趙普也因貪污而被罷相。明初朱元璋制定了許多嚴懲貪官污吏的刑法，“貪銀60兩者割首級”。戶部侍郎郭桓等貪污國庫糧一案事發(fā)，數百名官吏被處死，下獄者達幾萬人，追贓數百萬石。僅洪武九年，發(fā)配到鳳陽的貪官就有一萬多人，連朱元璋的女婿也因敲詐勒索、倒販茶葉被梟首。清順治皇帝每三年對地方官員清廉程度進行一次甄別考察，第一次考察就有969名大小官員被革職查辦。從清順治到嘉慶年間，查處了150多名身居要職的大官，像權傾天下、不可一世的和珅，最終也被賜獄中自盡。 專制社會官僚們代表皇帝牧民而治，其本質上是一種私有化的封閉權力，而不是受到分權制衡和社會監(jiān)督的開放權力。因此，這種專制體制本身就會不斷地侵蝕權力系統(tǒng)，造成綱紀松弛直至統(tǒng)治崩毀的結果。 解讀歷史，給我們的核心啟示和借鑒就是堅持科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，構建起令領導干部不想貪、不能貪、不敢貪的監(jiān)督制約機制，使一切權力在強力監(jiān)督之下有限、有度、有序、有責地運行，才能避免權力的濫用和異化。 |
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