風(fēng)禾盡起，造炬成陽(yáng)：有關(guān)湄潭改革爭(zhēng)議的一個(gè)評(píng)論
房金庫(kù)
按語(yǔ)：筆者不很習(xí)慣流于書齋文字，也一直秉行著以現(xiàn)實(shí)世界為文章根源，有關(guān)于純粹理論的探討和梳理應(yīng)坦蕩地交給此中專家學(xué)者去做，取自現(xiàn)實(shí)世界的文字更有說服力，也更值得被討論，認(rèn)同抑或是反對(duì)。關(guān)于湄潭的“增人不增地、減人不減地”政策改革，長(zhǎng)久以來是爭(zhēng)論的中心，以此衍生出有關(guān)于所謂私有化的問題也是不絕于耳。但很慚愧，筆者并沒有對(duì)湄潭進(jìn)行過系統(tǒng)細(xì)致的調(diào)查，除了有幾次走馬觀花的湄潭之行，都是從文章論著上了解湄潭改革的前因后果以及現(xiàn)有的成就和爭(zhēng)議，所以即使支持“增人不增地、減人不減地”的政策安排也本無資格對(duì)此事發(fā)言。不過中央黨校的徐祥臨教授在微信群中幾次點(diǎn)名，想知道如何評(píng)價(jià)他與賀雪峰教授對(duì)湄潭實(shí)驗(yàn)的批評(píng)。筆者卻之不恭，就簡(jiǎn)單做一點(diǎn)理論上的妄談，歡迎各位不吝批評(píng)、指正。開宗明義、毋庸諱言，筆者認(rèn)為，湄潭的“增人不增地、減人不減地”不是私有化或私有化的變種，無論是增人不增地、減人不減地還是以地入股或者合作經(jīng)營(yíng)等等，都是在統(tǒng)的基礎(chǔ)上做的經(jīng)營(yíng)方式的多樣化探索，不同的是，前者從承包權(quán)上開始做改革，而后者從經(jīng)營(yíng)權(quán)上入手；前者的資格權(quán)被抽象地隱埋在了農(nóng)村內(nèi)外的協(xié)調(diào)與配套的改革動(dòng)作里，而后者的資格權(quán)被以成員身份為憑籍的土地之上的收益分配做出了具化，但同時(shí)也是用一部分集體成員的離土非農(nóng)業(yè)為表征的。土地制度是我國(guó)經(jīng)濟(jì)與政治語(yǔ)境下的基礎(chǔ)制度之一，尤其是農(nóng)村土地制度，不僅關(guān)系到國(guó)家與社會(huì)的穩(wěn)定，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本支撐。所以要研究湄潭改革中施行并被推廣開來的政策的大是大非問題，須得通過對(duì)農(nóng)村土地制度演進(jìn)脈絡(luò)的梳理和對(duì)制度變革線索的探查，摸索出一套解釋中國(guó)發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)變遷的理論范式，進(jìn)而去明晰“增人不增地、減人不減地”這一政策的邏輯內(nèi)涵，還原出這套制度安排的架構(gòu)，最后才能得以辨析政策安排的實(shí)際意義與理論依據(jù)。筆者按照這一思路對(duì)本文做出如下安排：首先是對(duì)建國(guó)以來，尤其是改革開放后農(nóng)村土地制度的演進(jìn)歷程進(jìn)行基本的還原，然后結(jié)合不同發(fā)展階段的內(nèi)部性因素以及重大導(dǎo)向政策突變的外部性因素，進(jìn)行分析；并在此基礎(chǔ)上對(duì)政策安排給出一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的解釋；進(jìn)一步對(duì)統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的表征進(jìn)行一個(gè)系統(tǒng)的描述，尤其是關(guān)于由中央定調(diào)的頂層設(shè)計(jì)的落地以及同土地制度的結(jié)合與表達(dá)的問題，進(jìn)行較為細(xì)致分析；通過理論與實(shí)踐的綜合分析，繼續(xù)探討改革生發(fā)的理論同現(xiàn)實(shí)矛盾、模糊等不相配適的條件下，面對(duì)改革動(dòng)作的基本態(tài)度和取向；最后，做一點(diǎn)簡(jiǎn)單的評(píng)論性總結(jié)，特別地，對(duì)于賀雪峰教授、徐祥臨教授等對(duì)湄潭改革政策持否定態(tài)度的觀點(diǎn)，進(jìn)行簡(jiǎn)要的評(píng)論。1.農(nóng)村土地制度演進(jìn)的脈絡(luò)與線索
中國(guó)的改革發(fā)端于農(nóng)村，農(nóng)村的改革起始于土地制度。土地制度改革的主線是處理農(nóng)民與土地之間的關(guān)系，最大的成就，或者說最大的突破，是確定并重塑了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的微觀主體。共產(chǎn)黨執(zhí)政以來，不同階段的制度安排的轉(zhuǎn)變是以政治與國(guó)情為綜合影響因素的考量決策，其核心是解決這一時(shí)期的核心矛盾。從這一點(diǎn)上來講，有關(guān)于土地制度的頂層設(shè)計(jì)的變動(dòng)，實(shí)際上都有著較為穩(wěn)定的預(yù)期和一以貫之的目標(biāo)。在本文的政策辨析語(yǔ)境下，筆者將建國(guó)以來的土地制度劃分為以下幾個(gè)階段：由具有“強(qiáng)公權(quán)重私利”混合所有制特征的農(nóng)民土地使用權(quán)私有化（1949-1953年）始，通過個(gè)體經(jīng)營(yíng)集體互助、土地股份（1953-1956年）、人民公社化（1957-1977年）等形式摸索土地公有制道路，最終以家庭承包制為代表的農(nóng)村土地集體所有制度道路得到確立并穩(wěn)固（1978-2012年），當(dāng)下為摸索適應(yīng)生產(chǎn)力需要的生產(chǎn)關(guān)系而進(jìn)行的以三權(quán)分置為代表的農(nóng)地制度改革的階段（2012年至今，農(nóng)村土地制度改革以農(nóng)用地、宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地為三大核心，即“三塊地”改革，本文主要關(guān)注農(nóng)用地領(lǐng)域）。1.1 “強(qiáng)公權(quán)重私利”的使用權(quán)私有化過程（1949-1953年）
新中國(guó)成立后的第一次土地制度變遷，是建立在革命老區(qū)土地制度基礎(chǔ)之上，針對(duì)解放新區(qū)而開展的更加具體徹底的改革。黨的七屆三中全會(huì)對(duì)當(dāng)時(shí)中國(guó)土地制度所面臨的問題進(jìn)行了深入詳細(xì)的討論，而后《中華人民共和國(guó)土地改革法》的頒布，則被學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為是這次改革的標(biāo)志。這次改革的路線和主要政策，是依靠貧農(nóng)和雇農(nóng)、團(tuán)結(jié)中農(nóng)、中立富農(nóng)，消滅封建剝削制度，發(fā)展農(nóng)業(yè)。這一改革的主要內(nèi)容，就是廢除地主階級(jí)所有的土地制度，變?yōu)檗r(nóng)民土地所有制。在歷時(shí)近兩年，除西藏等少部分地區(qū)，全國(guó)范圍內(nèi)完成了土地改革，全國(guó)將近3億的中下貧農(nóng)分到了逾7億畝土地以及其他生產(chǎn)資料，占據(jù)了農(nóng)村人口的70％，絕大多數(shù)地主富農(nóng)也分到了屬于自己的一份土地，與封建社會(huì)時(shí)期不同的是，需要土地持有者自行耕種。土地改革沒收了全國(guó)43％的耕地（4千5百萬(wàn)公頃），再重新分配給佃戶和無地農(nóng)民，第一次實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民平均土地的愿望，農(nóng)民對(duì)自產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品擁有了充分的控制權(quán)和索取權(quán)，因此免除過去每年需要向地主繳納糧食的地租達(dá)350億噸。由于農(nóng)民與土地充分有效地結(jié)合在一起，大大提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，極大促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使國(guó)家和廣大農(nóng)民群體都獲得了巨大收益。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1949年到1952年，全國(guó)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值由326億元增長(zhǎng)到461億元，年均增長(zhǎng)接近20％，糧食總產(chǎn)量增長(zhǎng)39％，每公頃產(chǎn)量增長(zhǎng)390公斤，年均增長(zhǎng)5.5％。糧食產(chǎn)量的增長(zhǎng)直接帶動(dòng)了農(nóng)民消費(fèi)水平的提高，農(nóng)民人均購(gòu)買力從1949年的14.2元增加到1952年的24.6元，增長(zhǎng)幅度超過70％。農(nóng)民整體增加生產(chǎn)資料的投入，相較于建國(guó)前農(nóng)民投入，貧農(nóng)增加了5.2倍，雇農(nóng)增加了2.95倍，中農(nóng)增加了2.13倍，糧食消費(fèi)平均增長(zhǎng)超過10％。農(nóng)業(yè)蓬勃發(fā)展的同時(shí)，農(nóng)民也在經(jīng)濟(jì)上擺脫了對(duì)地主的經(jīng)濟(jì)依附關(guān)系，形成了有利于發(fā)展向現(xiàn)代化的社會(huì)關(guān)系。這次改革持續(xù)的時(shí)間十分短暫，但奠定了十分堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。第一，土地所有權(quán)的歸屬發(fā)生了重大的改變，改變了土地占有極不合理的格局，除西藏臺(tái)灣等少數(shù)地區(qū)外，由此初步達(dá)成了真正普及“均田地”的社會(huì)目標(biāo)，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性；第二，這次改革對(duì)后續(xù)的改革起到了非常重要的影響，也為當(dāng)時(shí)的中央領(lǐng)導(dǎo)帶來了啟示，那就是對(duì)于農(nóng)村居民而言，土地的社會(huì)穩(wěn)定作用的是無法被取代的，通過調(diào)整土地制度，可以更好地適應(yīng)發(fā)展生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系間的關(guān)系的要求；第三，土地私有制的確立為當(dāng)時(shí)的中國(guó)帶來了約3億的小農(nóng)戶，農(nóng)民成為土地所有權(quán)的主體，家庭成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本單位，這些一直到今天，仍然是奠定農(nóng)村土地制度的根基。受限于時(shí)代原因，改革過程中忽略了對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的界定和規(guī)范，通過《中華人民共和國(guó)土地改革法》的部分條文規(guī)定，不難判斷，這一階段的改革仍是以政府高于農(nóng)戶的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系為主要架構(gòu)的，即農(nóng)民得到的是土地的使用權(quán)，政府對(duì)土地有較大的干預(yù)權(quán)限，在整體的權(quán)利安排上是在所有權(quán)上依舊是政府主導(dǎo)的管制權(quán)限優(yōu)先級(jí)最高的強(qiáng)公權(quán)、使用權(quán)上撕開口子向農(nóng)民傾重私利；其次，這一土地制度變革沒有為轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式創(chuàng)造條件，由于以家庭為基本經(jīng)濟(jì)活動(dòng)單位，導(dǎo)致土地更加分散化細(xì)碎化，靠手工勞動(dòng)推動(dòng)生產(chǎn)對(duì)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和技術(shù)革新的幾乎沒有作用，對(duì)發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力能起到的作用也十分有限。1.2 整體體制秩序框架下對(duì)土地公有制的探索（1953-1977年）
從1953年開始，中國(guó)進(jìn)入了將土地所有權(quán)收為公有開展農(nóng)業(yè)合作化的土地制度。土地公有制的實(shí)質(zhì)就是通過互助合作的形式將生產(chǎn)資料所有制為基礎(chǔ)的小農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)改造為生產(chǎn)資料公有制為基礎(chǔ)的合作經(jīng)濟(jì)的過程。土地制度在這一改進(jìn)程中，先后經(jīng)歷了以個(gè)體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)、由農(nóng)民按照自愿互利的原則而形成集體勞動(dòng)組織的互助組（至1953年末），在互助組基礎(chǔ)上發(fā)展起來的土地入股統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的初級(jí)社（1954-1955年）以及土地、牲畜、農(nóng)具等基礎(chǔ)生產(chǎn)資料折價(jià)歸集體所有的高級(jí)社三個(gè)階段。在互助組階段，農(nóng)民之中既有臨時(shí)性、季節(jié)性的互助組，也有比較固定的常年互助組，與家庭為基本生產(chǎn)單位的土地私有制階段相比，互助組階段只是以換工形式聯(lián)合了農(nóng)民的生產(chǎn)活動(dòng)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，并未有所提高，包括土地在內(nèi)的生產(chǎn)資料仍然歸農(nóng)民個(gè)人所有，由于互助合作的確提高了生產(chǎn)效率，農(nóng)民成立互助組的熱情逐漸高漲。從1954年開始，國(guó)家為了吸納更多的農(nóng)民進(jìn)入合作社組織，開始在經(jīng)濟(jì)、政策等方面給予大力支持，將入社農(nóng)民的土地統(tǒng)一交由合作社調(diào)配使用，歸并了農(nóng)民的主要財(cái)產(chǎn)，如耕畜、農(nóng)具等，農(nóng)產(chǎn)品由合作社統(tǒng)一支配。每年農(nóng)民按照土地?cái)?shù)量質(zhì)量從集體收入中獲取相應(yīng)報(bào)酬，除此之外，還包括生產(chǎn)資料所支付的報(bào)酬，產(chǎn)品分配實(shí)現(xiàn)了部分的按勞分配原則。從本質(zhì)上看，農(nóng)民是通過土地入股取得財(cái)產(chǎn)收入實(shí)現(xiàn)其對(duì)土地等生產(chǎn)資料的所有權(quán)。在這一階段中，農(nóng)民還擁有對(duì)土地的處分權(quán)和退出權(quán)，但初級(jí)社制度在一定程度上已經(jīng)改變了私有制，促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展，是個(gè)體經(jīng)濟(jì)向集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過渡，農(nóng)業(yè)合作化標(biāo)志著中國(guó)農(nóng)村土地制度已經(jīng)具有半社會(huì)主義的性質(zhì)。高級(jí)社階段是農(nóng)業(yè)合作迅猛發(fā)展的階段，同時(shí)，也是合作社經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要分水嶺。在這一階段中，已經(jīng)完全否定了農(nóng)民的私有權(quán)利，社員的私有土地全部無償轉(zhuǎn)為集體所有。其私有的耕畜、農(nóng)具等生產(chǎn)資料由公社按照合理的價(jià)格購(gòu)買成為集體財(cái)產(chǎn)，因而在高級(jí)社階段不再有土地等生產(chǎn)資料的分紅，全部用集體購(gòu)置積累共有性質(zhì)的牲畜和農(nóng)具。合作社在整合土地及各類基礎(chǔ)生產(chǎn)資料后，作為基本勞動(dòng)單位進(jìn)行有計(jì)劃地生產(chǎn)活動(dòng)，對(duì)于取得的收益，主要投入到擴(kuò)大規(guī)模再生產(chǎn)活動(dòng)，僅留一小部分用于農(nóng)民的個(gè)人消費(fèi)。在本質(zhì)上，高級(jí)社階段的土地產(chǎn)權(quán)歸集體所有，土地制度已完全成為公有制，國(guó)家政策在一定程度上限制和干預(yù)農(nóng)民的個(gè)體所有權(quán)，并未在法權(quán)法理層面加以消滅。值得一提的是，政府承認(rèn)農(nóng)民與合作社在經(jīng)濟(jì)方面是地位平等的法律主體。在這三個(gè)進(jìn)程階段中，土地作為一種生產(chǎn)資料，性質(zhì)逐漸發(fā)生改變。在政治因素推動(dòng)下的第二次土地制度變革是由新民主主義向社會(huì)主義過渡總路線的基本內(nèi)容之一。農(nóng)業(yè)合作化的核心，就是將生產(chǎn)資料由私有制改造為集體所有制，將個(gè)體經(jīng)濟(jì)改造為集體經(jīng)濟(jì)。農(nóng)民在這一改革進(jìn)程中，正式脫離獨(dú)立個(gè)體經(jīng)營(yíng)者，喪失了對(duì)土地的所有權(quán)及獨(dú)立經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)關(guān)系由原本的國(guó)家與農(nóng)民間的關(guān)系，變?yōu)榱藝?guó)家、集體與農(nóng)民三者之間的關(guān)系。集體成為了國(guó)家與農(nóng)民之間的中間組織。土地的集體所有雖然解決了私有制中凸顯的細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)弊端，有利于增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入產(chǎn)出比，但由于集體經(jīng)濟(jì)組織的薄弱和國(guó)家宏觀層面的干預(yù)，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的利益難以得到保證，集體經(jīng)濟(jì)組織沒有足夠能力發(fā)展能夠滿足農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展進(jìn)程的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。1958年，由于“左傾”冒進(jìn)情緒影響，中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上通過了《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，決議指出人民公社將作為基層單位逐步從社會(huì)主義向共產(chǎn)主義過渡。人民公社的特點(diǎn)是“一大二公”：規(guī)模大，一個(gè)公社平均500戶農(nóng)民，1000個(gè)勞動(dòng)者和1000畝土地；公有化程度高，社員的土地、牲畜、農(nóng)具等一切生產(chǎn)資料以及公共財(cái)產(chǎn)全部無償收為公社所有。對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行三級(jí)結(jié)構(gòu)管理，包括管理委員會(huì)、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)，至此，國(guó)家徹底改變農(nóng)村社會(huì)的所有權(quán)形式。1960年中央發(fā)出《關(guān)于人民公社當(dāng)前政策問題的緊急指示》，規(guī)定土地的所有制度為“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”，即公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有，并以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)核算單位。但這一制度并未有效解決土地產(chǎn)權(quán)的界定問題，只是代替了經(jīng)濟(jì)組織的職能。本質(zhì)上，它的存在是國(guó)家為了積累工業(yè)化所需資金同時(shí)降低土地集體所有制下的交易成本而構(gòu)建的組織載體；其次，人民公社的實(shí)質(zhì)是生產(chǎn)關(guān)系的大躍進(jìn)，并不利于生產(chǎn)要素的最優(yōu)配置，在這種制度安排中，國(guó)家、集體和農(nóng)民都未從中獲取自身利益的最大值。自1953年至1977年期間的土地制度安排及變革，主要由頂層設(shè)計(jì)為主導(dǎo)的國(guó)家意志來控制，這種控制是國(guó)家通過對(duì)土地所有權(quán)的控制進(jìn)而完成對(duì)農(nóng)村的全面控制效果的，經(jīng)由整體體制秩序的建構(gòu)與鞏固以實(shí)現(xiàn)工業(yè)積累轉(zhuǎn)型的目的導(dǎo)向性極強(qiáng)。在這個(gè)過程中，國(guó)家以法律為主要工具完成所有權(quán)體系的全面介入，而后借由土地產(chǎn)權(quán)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)作用的失效攫取農(nóng)業(yè)剩余以完成工業(yè)化資本積累，在土地制度方面，行政權(quán)力代替了剩余權(quán)，進(jìn)而又促進(jìn)了管制體制的重塑再造，形成了一個(gè)在國(guó)家層面利于構(gòu)造完善整體體制秩序的較為嚴(yán)密的宏觀發(fā)展閉環(huán)。1.3 權(quán)利開放秩序下的集體所有制（1978-2012年）
人民公社制度的確立是為了適應(yīng)當(dāng)時(shí)國(guó)家優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略的需要所做出的選擇。1978年，國(guó)家初步工業(yè)化的目標(biāo)已經(jīng)順利實(shí)現(xiàn)，工業(yè)化原始積累的任務(wù)已經(jīng)完成，人民公社制度的解體就成為了歷史的必然。1978年12月，安徽省小崗村首先發(fā)起以“大包干”到組、包產(chǎn)到戶等為主要形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，十一屆三中全會(huì)后，廣大農(nóng)民和農(nóng)村干部開始解放思想，從本地實(shí)際出發(fā)，大膽探索農(nóng)村改革之路。1980年9月中央召開省、市、自治區(qū)黨委第一書記座談會(huì)，專門討論農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制問題，并寫出了會(huì)議紀(jì)要，會(huì)后中共中央向各地下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題》，第一次以中央文件的形式闡明了包產(chǎn)到戶的性質(zhì)，初步肯定了包產(chǎn)到戶。1982年1月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》，正式完全肯定了“雙包”（包產(chǎn)到戶、包干到戶）的合法地位，文件指出“目前實(shí)行的各種責(zé)任制，包括小段包工定額計(jì)酬，專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬，聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組等等，都是社會(huì)主義的生產(chǎn)責(zé)任制”。這些生產(chǎn)責(zé)任制在土地等基本生產(chǎn)資料公有制基礎(chǔ)上實(shí)行家庭和集體“統(tǒng)分結(jié)合，雙層經(jīng)營(yíng)”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理制度。1986年6月25日，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)土地管理法》，以法律形式確認(rèn)了家庭承包責(zé)任制：“集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國(guó)有土地，可以由集體或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)”。1993年3月29日，第八屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，明確“農(nóng)村中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)”。到了1993年，由于從1978年開始的為期15年的第一輪土地承包陸續(xù)到期，為穩(wěn)定土地承包關(guān)系，鼓勵(lì)農(nóng)民增大種植投入，提高土地生產(chǎn)率，根據(jù)中央的政策精神，全國(guó)各地區(qū)先后開始了第二輪土地承包，落實(shí)土地承包期“再延長(zhǎng)30年不變”的政策。1998年8月29日，新《土地管理法》頒布，該法第14條明確規(guī)定：“土地承包期限為30年”，“延長(zhǎng)土地承包期30年”的政策第一次以法律條文的形式體現(xiàn)出來，這也意味著農(nóng)民擁有的土地使用權(quán)，不僅將實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期化，而且有了實(shí)際的法律保障。1998年10月14日中共十五屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》再次強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)定不移地貫徹土地承包期再延長(zhǎng)30年的政策，同時(shí)抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定的法律法規(guī)，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)”，《決定》把以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，確定為我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村跨世紀(jì)發(fā)展的重要方針之一，并明確指出，這是我國(guó)農(nóng)村的一項(xiàng)基本經(jīng)營(yíng)制度，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持。2001年12月，中共中央辦公廳發(fā)《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》一文，這是第一次完整提出土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性文件。2002年8月，全國(guó)人大常委會(huì)通過了《農(nóng)村土地承包法》，這標(biāo)志著“農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)、長(zhǎng)期穩(wěn)定承包權(quán)、鼓勵(lì)合法流轉(zhuǎn)”的土地制度新形態(tài)的正式確立。2008年十七屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，《決定》中突出了賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的政策精神，即完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)了推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制創(chuàng)新、加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變的重大意義：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。1978-1984年的改革破冰階段，政策的調(diào)整做出了突破性的巨大貢獻(xiàn)，這些貢獻(xiàn)既有物質(zhì)方面的，更有思想觀念、理論創(chuàng)新和制度演進(jìn)方面的。這里著重看后者：家庭承包經(jīng)營(yíng)使農(nóng)戶成為了相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)主體，引起了一系列更為深刻的變革的發(fā)生，糧食大幅度增產(chǎn)、城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整，最關(guān)鍵的是，市場(chǎng)機(jī)制被引入了農(nóng)村資源配置當(dāng)中，所以在破冰的改革初期就形成了公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的格局。1984年開始，改革進(jìn)一步鋪開深入，以重構(gòu)國(guó)家、集體與農(nóng)民關(guān)系為核心的家庭承包經(jīng)營(yíng)制度改革逐漸定型定性，被原有體制綁縛的農(nóng)民在基礎(chǔ)的生存保障與生活需求的驅(qū)動(dòng)下要求自主經(jīng)營(yíng)權(quán)利，這也進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)從以往的行政管理權(quán)限向農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)權(quán)傾斜。如此巨大的制度變革是以不可退讓的底線為基礎(chǔ)的，那就是將集體所有制作為一項(xiàng)基礎(chǔ)的制度安排和法律規(guī)定，在政治上保證了國(guó)家與社會(huì)層面的穩(wěn)定，但解除了權(quán)利安排的限制，即以農(nóng)地所有權(quán)和使用權(quán)的分離為路徑，形成具有法律效力且適合于發(fā)展生產(chǎn)的合約，以產(chǎn)權(quán)的保護(hù)、管理和實(shí)施為依托，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中低下的激勵(lì)和不穩(wěn)定的生產(chǎn)預(yù)期問題。1.4 現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)目標(biāo)下的現(xiàn)代土地制度（2012年至今）
黨的十八大以來，土地制度的建立健全以全面建設(shè)現(xiàn)代化社會(huì)主義國(guó)家為主要目標(biāo)和依托。2013年11月，十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央全面深化改革若干重大問題的決定》，其中關(guān)于“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的內(nèi)容十分重要，這也是自整體體制秩序到權(quán)利開放秩序的建立完善過程后的又一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。2014年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，這是三權(quán)分置第一次正式入文，同時(shí)《意見》也秉持并再次申明了改革的三條底線：土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損。由此，農(nóng)村“三塊地”的改革試驗(yàn)拉開了全國(guó)性探索普適的改革方案的序幕。2016年10月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》，提出了堅(jiān)持“農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，農(nóng)村土地集體所有，家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位，穩(wěn)定土地承包關(guān)系”的政策底線。2018年12月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)七次會(huì)議審議《農(nóng)村土地承包法修正案》，城鄉(xiāng)土地上人的權(quán)利被放到重心位置，這也是權(quán)利開放秩序構(gòu)建完善以來，又一次在思想上點(diǎn)明了權(quán)利開放的實(shí)質(zhì)，為自20世紀(jì)末始逐漸扭曲的權(quán)利開放秩序重新扭回原路的助力。2019年8月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)十二次會(huì)議審議通過了《中華人民共和國(guó)土地管理法》修正案，是“農(nóng)村土地制度實(shí)現(xiàn)重大突破”的標(biāo)志性一步。上一階段的權(quán)利開放過程釋放的能量是巨大的，但是進(jìn)入新世紀(jì)后的續(xù)航能力明顯減弱，尤其是在以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為發(fā)展導(dǎo)向營(yíng)造進(jìn)一步偽開放的權(quán)利格局中，以土地和土地制度攫利的投入產(chǎn)出比已經(jīng)逐漸懸殊，但這一信號(hào)并沒有讓看得見和看不見的兩只手采取冷靜的態(tài)度，籍以全球宏觀經(jīng)濟(jì)格局的變動(dòng)，反而又刺激了地方政府、地產(chǎn)市場(chǎng)等多個(gè)領(lǐng)域以加大投入為主要手段的惡性循環(huán)，以債養(yǎng)城再轉(zhuǎn)嫁成本給農(nóng)村的方式在較多城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)。但實(shí)際上，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型尚未完成，社會(huì)秩序仍與土地緊密聯(lián)系，人地矛盾仍然是也將長(zhǎng)期是制約土地管理制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素。在以全面建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)家為目標(biāo)的語(yǔ)境下，降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)于土地本身和土地制度的依賴性十分必要，這也是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、真正從高速增長(zhǎng)邁進(jìn)高質(zhì)量增長(zhǎng)的重要一關(guān)。2.“增人不增地、減人不減地”：一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋
實(shí)行“增人不增地、減人不減地”政策的初衷，主要是為了解決以下幾個(gè)問題：土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，造成承包糾紛繁多，侵權(quán)行為屢禁不止；土地細(xì)分趨勢(shì)加劇，耕地細(xì)碎化情況嚴(yán)重，人地矛盾愈發(fā)尖銳；缺乏土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，嚴(yán)重影響了有限資源的有效利用；第一輪承包期屆滿，農(nóng)戶的勞動(dòng)投入預(yù)期缺乏穩(wěn)定感，投入明顯降低。以上四個(gè)問題促使湄潭試驗(yàn)區(qū)開展了一系列的改革舉措，主要包括：明確所有權(quán)和使用權(quán)兩權(quán)分離形式的土地制度；促進(jìn)土地有償流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)濟(jì)政策；抑制農(nóng)村人口過速增長(zhǎng)的土地管理政策；計(jì)劃開發(fā)非耕地資源的土地利用政策；保護(hù)耕地和提升地力的土地管理政策以及配套相適應(yīng)的改革措施。在改革試驗(yàn)中，湄潭摸索出了“增人不增地、減人不減地”的若干后續(xù)配套措施如下：確保耕地的有效使用；完善耕地保護(hù)制度；建立農(nóng)村福利保障制度；加快非耕地資源的開發(fā)和庭院經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐；改革城鄉(xiāng)分割的戶籍制度；調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，著力發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)。湄潭改革中的“增人不增地、減人不減地”政策于2002年正式被中央的政策頂層設(shè)計(jì)吸納，并于2003年3月起實(shí)行，其最具代表性和權(quán)威性的文字表述為《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，該法分別在2009年和2018年進(jìn)行修改，現(xiàn)行的《土地承包法》包含這一政策精神的內(nèi)容表述如下，“農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式”（第三條）；“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地?！安坏靡酝顺鐾恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件”，“承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶的，引導(dǎo)支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方，也可以鼓勵(lì)其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，“承包期內(nèi)，承包方交回承包地或者發(fā)包方依法收回承包地時(shí)，承包方對(duì)其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償”（第二十七條）；“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地”（第二十八條）；“承包期內(nèi)，承包方可以自愿將承包地交回發(fā)包方”（第三十條）；“承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地”（第三十一條）；等等。基于以上有關(guān)“增人不增地、減人不減地”政策的基礎(chǔ)內(nèi)容，筆者從國(guó)家、集體、農(nóng)民（農(nóng)戶）三個(gè)層面分別分析這一政策的邏輯、成本和收益，并籍此梳理一個(gè)“增人不增地、減人不減地”政策的整體性解釋框架。2.1 國(guó)家層面的政策邏輯、政策成本和政策收益
一項(xiàng)政策被頂層設(shè)計(jì)吸納，上升到了關(guān)系優(yōu)先級(jí)最高的政治安全和主權(quán)穩(wěn)定，但即使是頂層設(shè)計(jì)依然有其初衷的政策底層邏輯。在這套邏輯的支撐下，國(guó)家需要投入政策制定的顯性成本，維護(hù)政策運(yùn)行以及應(yīng)對(duì)該政策負(fù)向作用的隱性成本。政策目的是符合三級(jí)邏輯（政治安全、主權(quán)穩(wěn)定、社會(huì)民生）中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)，只要這一政策吻合目的就會(huì)產(chǎn)生創(chuàng)造該政策收益的效果。“增人不增地、減人不減地”在頂層設(shè)計(jì)的政策邏輯主要是社會(huì)民生的保障，這一邏輯的表征是：政策的主要作用對(duì)象為農(nóng)戶，即農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體；主要目的是保障地權(quán)穩(wěn)定和對(duì)耕作規(guī)模不斷減小在一定程度上進(jìn)行控制。支撐這套邏輯的主要運(yùn)作方式是以對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的行為強(qiáng)化規(guī)制為主線，具體內(nèi)容即前文提到的對(duì)土地經(jīng)營(yíng)過程中固定某一時(shí)點(diǎn)上承包群體的權(quán)利使用內(nèi)涵和這一群體本身以戶為單位的規(guī)模。“增人不增地、減人不減地”政策成本包含了制定到運(yùn)行的一系列具象與抽象的投入，并且這些投入都通過不同方式途徑對(duì)真實(shí)世界中該政策的收益形成了影響。在國(guó)家層面的政治結(jié)構(gòu)上，央地關(guān)系、部門關(guān)系和制度結(jié)構(gòu)的客觀存在直接影響了“增人不增地、減人不減地”政策的事實(shí)成本。為了盡量減小央地矛盾的影響，政策制定時(shí)的權(quán)衡因素被不可避免地放進(jìn)了制定過程中的必要地位上，尤其是多地區(qū)發(fā)展水平與民生情況不能一以貫之的背景下，考量央地關(guān)系去對(duì)政策進(jìn)行制定過程上的不斷斟酌即構(gòu)成了一大主要政策成本。同時(shí)這項(xiàng)政策涉及到土地、農(nóng)業(yè)、發(fā)展改革等多個(gè)不同的部門和組織，這也形成了政策成本的增加。制度結(jié)構(gòu)對(duì)“增人不增地、減人不減地”政策的影響固然存在，但在整體政治結(jié)構(gòu)上的重要性相較于前兩者并不很大，此處不再贅述。在政治文化語(yǔ)境下，“增人不增地、減人不減地”作為影響戶籍意義上以農(nóng)業(yè)為主的全體農(nóng)戶的重要政策，政治文化類型、官僚價(jià)值取向和民眾態(tài)度對(duì)政策影響的程度均不能忽視。公共政策可以抽象為一項(xiàng)具體的政治選擇，我國(guó)的政治文化類型屬于較為穩(wěn)定的趨中類型，較為容易形成主流民意，但這也只限于一個(gè)特定的時(shí)間段內(nèi)，一旦生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系之間不相配適，這種類型也會(huì)逐漸演化發(fā)展為兩極分化的類型，相對(duì)而言，“增人不增地、減人不減地”政策制定前后的時(shí)間段里的民眾接受度相對(duì)而言較高。而政治文化又對(duì)官僚的價(jià)值取向有決定性的影響，行政官員群體形成一致于政治文化的價(jià)值觀念是通過對(duì)政治文化的學(xué)習(xí)和模仿，更重要的是，一項(xiàng)普遍性政策的實(shí)施效果通常取決于官僚對(duì)它的解釋和實(shí)施該政策時(shí)的興致與效率，通過對(duì)“增人不增地、減人不減地”政策制定及實(shí)施前后的效果來看，結(jié)合2002-2003年期間參與頂層設(shè)計(jì)的官僚的生活、學(xué)習(xí)、工作經(jīng)歷可以得到一個(gè)簡(jiǎn)單地結(jié)論：制定過程中和政策實(shí)施初期的官僚價(jià)值取向?qū)p小政策成本有著較大的優(yōu)勢(shì)。民眾態(tài)度對(duì)政策成本的影響同樣存在，但我國(guó)的基本國(guó)情決定了頂層設(shè)計(jì)在在政策制定過程中充分吸納意見、辯證修正，而政策實(shí)施過程力求減小政策邊界彈性，以準(zhǔn)確落實(shí)為主要訴求，所以在“增人不增地、減人不減地”政策的指定過程中的成本主要是以反饋修正存在，不過受限于本文寫作時(shí)筆者能力與水平限制，未找到“增人不增地、減人不減地”政策制定過程中與民眾反饋相關(guān)的資料來進(jìn)一步具體分析，向讀者表示歉意，這一部分內(nèi)容待日后有機(jī)會(huì)做進(jìn)一步展開探討。以政府為代表的國(guó)家代言者同社會(huì)之間聯(lián)系表現(xiàn)的政治生態(tài)同樣對(duì)政策成本的大小有深刻的影響，其中包括社會(huì)組織發(fā)展程度、利益集團(tuán)的取向態(tài)度和大眾傳媒的宣傳效果。關(guān)系到“增人不增地、減人不減地”政策制定的最緊要因素是以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為一個(gè)關(guān)鍵的社會(huì)組織的發(fā)展程度，在這一政策上升到國(guó)家層面前后，各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展水平參差不齊，但同時(shí)又已經(jīng)達(dá)到了平均水平的成熟程度較高的組織，就像一個(gè)孩子在營(yíng)養(yǎng)不良的情況下一直長(zhǎng)到青年、中年的狀態(tài)，其內(nèi)里是有缺陷的，但又不能直接否定其成熟性，所以在利益分配機(jī)制逐漸摸索的過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這個(gè)“發(fā)育不良”的青年逐漸補(bǔ)上了營(yíng)養(yǎng)，而通過“增人不增地、減人不減地”政策也確實(shí)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的進(jìn)一步發(fā)展做了鋪墊。有關(guān)于政治生態(tài)中的利益集團(tuán)與大眾傳媒對(duì)“增人不增地、減人不減地”政策的影響，筆者認(rèn)為較為微弱，基本可以忽略不計(jì)，所以此處直接略過。經(jīng)過以上從政治結(jié)構(gòu)到政治文化，再到政治生態(tài)的分析，筆者大致簡(jiǎn)單地分析了國(guó)家層面“增人不增地、減人不減地”進(jìn)入頂層設(shè)計(jì)過程中的政策成本，接下來依靠政策邏輯的表征對(duì)政策收益進(jìn)行簡(jiǎn)單的闡釋。2.2 集體層面的經(jīng)濟(jì)邏輯、運(yùn)行成本和管理收益
在集體這個(gè)層面中，集體經(jīng)濟(jì)組織一般是作為土地承包的發(fā)包主體，沒有集體經(jīng)濟(jì)組織的行政村由村民委員會(huì)代為行使該項(xiàng)權(quán)利。“增人不增地、減人不減地”政策，從湄潭內(nèi)的實(shí)驗(yàn)之初，到上升進(jìn)入頂層設(shè)計(jì)，都不是由國(guó)家（政府）與農(nóng)民直接聯(lián)系起來的，而是依靠村集體經(jīng)濟(jì)組織（或村民委員會(huì)，此處為行政村）同農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體間的關(guān)系來運(yùn)行，這一特點(diǎn)決定筆者在農(nóng)民集體這個(gè)部分的政策解釋上遵循以下的邏輯順序：首先是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有權(quán)的權(quán)能主體在接受、運(yùn)行“增人不增地、減人不減地”政策時(shí)所蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)邏輯；然后摸清集體經(jīng)濟(jì)組織在整個(gè)過程中的運(yùn)行成本的構(gòu)成；最后，對(duì)于最為基礎(chǔ)也最為重要的生產(chǎn)資料之一的農(nóng)村土地（農(nóng)用地），作為其分配政策的實(shí)際運(yùn)行者和管理者，分析集體經(jīng)濟(jì)組織在政策落地過程中的管理收益，并進(jìn)行更為一般化的政策影響演繹，以期對(duì)后文中農(nóng)戶層面的政策解釋提供依據(jù)，以及對(duì)國(guó)家、集體、農(nóng)戶三者在這項(xiàng)政策中最為關(guān)鍵的集體-農(nóng)戶關(guān)系的解釋推演奠定基礎(chǔ)。前文提到，一般情況下，集體經(jīng)濟(jì)組織（本部分的下文簡(jiǎn)稱集體）是土地承包的發(fā)包主體。作為發(fā)包方，集體的權(quán)利主要有以下幾點(diǎn)：發(fā)包本集體所有的或者國(guó)家所有依法由本集體使用的農(nóng)村土地；監(jiān)督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護(hù)土地；制止承包方損害承包地和農(nóng)業(yè)資源的行為；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。與之對(duì)應(yīng)的，應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)也被明確規(guī)定了出來：維護(hù)承包方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不得非法變更、解除承包合同；尊重承包方的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，不得干涉承包方依法進(jìn)行正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；依照承包合同約定為承包方提供生產(chǎn)、技術(shù)、信息等服務(wù)；執(zhí)行縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃，組織本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他義務(wù)。以上，基于《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》中對(duì)集體權(quán)利的界定，無論從理論上還是實(shí)踐中，都有著讓人生惑的地方：首先，關(guān)于所謂“集體權(quán)利”中幾款內(nèi)容的法理實(shí)質(zhì)，第二款中提到對(duì)土地的合理利用與保護(hù)，實(shí)際上是針對(duì)農(nóng)地稀缺性、公共性進(jìn)行規(guī)定需要履行的義務(wù)，而土地承包關(guān)系是建立在集體所有制基礎(chǔ)上的合約契定，所以將“保護(hù)土地”列為集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利實(shí)在難以厘清緣由；其次，由上一點(diǎn)引申而出的問題更為嚴(yán)峻，即由于義務(wù)與權(quán)利的混淆使得原本應(yīng)屬地方政府的義務(wù)（第三款內(nèi)容）搖身一變成為了集體的權(quán)利，更確切地講，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是代表村集體從事各種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的組織，其原則上不承擔(dān)本集體的公益性事務(wù)，作為發(fā)包主體連基礎(chǔ)的農(nóng)地監(jiān)管執(zhí)法的權(quán)利都不具備，更不用談代為行使名為權(quán)利實(shí)則義務(wù)的“制止”能力；其三，地方政府的義務(wù)在《土地承包法》中要以轉(zhuǎn)嫁方式挪到集體頭上，那也應(yīng)該是變?yōu)榧w的義務(wù)，怎么就會(huì)成為權(quán)利了呢？具體言之，原本地方政府需要加以行使成本才能運(yùn)行的義務(wù)內(nèi)容變?yōu)榱思w頭上帶有收益隱喻的權(quán)利帽子，這是否會(huì)為集體在分配、管理、調(diào)整農(nóng)地的過程中提供利益趨向的動(dòng)力和地方政府在這一過程中的尋租行為？很明顯，在集體頭上缺少更加名正言順的行政管制之下，這些都會(huì)成真，尤其是在“村社合一”的情況下，更是由于職責(zé)含混、全能模糊的治理同經(jīng)濟(jì)運(yùn)行間的參錯(cuò)交互，為更加嚴(yán)重的集體資產(chǎn)腐敗問題提供了先行的制度土壤。理同上文的權(quán)利界定問題，《土地承包法》中對(duì)于義務(wù)的規(guī)定一樣與法條政策間充滿了矛盾。首先，這些義務(wù)的規(guī)定的主要目的是為了宏觀層面對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位的保障和微觀層面農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，但從程序正義的角度上，合約經(jīng)由地方政府契定生效，故維護(hù)工作也理應(yīng)由政府完成，但也許是基于對(duì)集體濫用調(diào)整農(nóng)地變更合同權(quán)利出發(fā)，即做出了前文義務(wù)部分第一款的規(guī)定，將承包合同的維護(hù)簡(jiǎn)化為了合同中規(guī)定形式的“義務(wù)”，這一點(diǎn)上也從法理上難以說通；其二，面對(duì)農(nóng)業(yè)作為產(chǎn)業(yè)和農(nóng)戶作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的特性，尤其是外部性以及農(nóng)戶的弱勢(shì)地位，《土地承包法》對(duì)集體規(guī)明了需要向小農(nóng)戶提供“生產(chǎn)、技術(shù)、信息等”在內(nèi)的服務(wù)義務(wù)，但由于集體與農(nóng)戶間明確的非科層關(guān)系，同時(shí)大部分集體經(jīng)濟(jì)組織限于其發(fā)育水平與能力制約，在真實(shí)世界中，既沒有義務(wù)又沒有相應(yīng)的能力完成這一法定“義務(wù)”。由以上分析，筆者認(rèn)為，在集體所有制的基礎(chǔ)上解釋集體經(jīng)濟(jì)組織層面的“增人不增地、減人不減地”政策的經(jīng)濟(jì)邏輯，需要遵循配合這一政策在實(shí)驗(yàn)一直到當(dāng)下現(xiàn)行階段的整體制度規(guī)律進(jìn)行，尤其是對(duì)集體所有制在法理與實(shí)踐視角下暴露出的不足和缺點(diǎn)的修正，才能更好地達(dá)到關(guān)于集體層面政策的經(jīng)濟(jì)邏輯的預(yù)期解釋效果。權(quán)利與義務(wù)的模糊會(huì)衍生出一系列寄居于制度閉塞角落的逆于整體制度框架構(gòu)想的效果。由于整體體制秩序下的公有制探索同權(quán)利開放秩序下集體化過程的的銜接種種偏差，“集體”這一經(jīng)濟(jì)與治理雙重身份代表的群體與個(gè)體間的利益產(chǎn)生了不可避免的沖突?；谒兄苹A(chǔ)上權(quán)利分割，其實(shí)是對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的雙重影響，所以需要一項(xiàng)以確保所有權(quán)基礎(chǔ)與邊界穩(wěn)定的政策，同時(shí)達(dá)到使用、收益、處分等一系列財(cái)產(chǎn)權(quán)內(nèi)容邊界彈性與訴求的擴(kuò)大的效果。這項(xiàng)政策在處理整個(gè)土地承包關(guān)系中，不會(huì)逆拂現(xiàn)有的法理基礎(chǔ)，尤其是對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織作為主體的權(quán)利行使的正義性和義務(wù)履行的包容性上，需要有其不容退讓的剛性支撐和能夠適時(shí)作出一定調(diào)整的彈性邊界。換言之，“增人不增地、減人不減地”政策是以調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)系的重要工具，這項(xiàng)政策在集體層面的經(jīng)濟(jì)邏輯就是：斷絕資格意義上的農(nóng)業(yè)主體身份性質(zhì)，同時(shí)打破長(zhǎng)期以來農(nóng)民的身份異質(zhì)性，將其與戶籍連結(jié)起來，在一系列的配套制度調(diào)整下，進(jìn)一步推動(dòng)城鄉(xiāng)工農(nóng)范疇壁壘的打通；降低土地調(diào)整帶來的生產(chǎn)效益損失，并減小以調(diào)整土地關(guān)系為契機(jī)的地方政府事權(quán)轉(zhuǎn)嫁帶來的財(cái)權(quán)牟利和監(jiān)管過程尋租的可能性；推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)組織在行政與法理視域下的權(quán)利同義務(wù)正義性的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而以較低發(fā)育水平的初級(jí)階段實(shí)現(xiàn)相對(duì)完善的功能落實(shí)。“增人不增地、減人不減地”政策實(shí)際的落地運(yùn)行是在集體層面，故而產(chǎn)生的主要運(yùn)行成本也是由集體負(fù)擔(dān)，同時(shí)筆者認(rèn)為“增人不增地、減人不減地”政策的主要約束性對(duì)象是集體而非農(nóng)民，故實(shí)現(xiàn)“不增不減”的約束性目標(biāo)所付出的成本是由集體承擔(dān)而非農(nóng)民。運(yùn)行成本主要包括以下部分：第一，政策普及及運(yùn)行過程中集體同農(nóng)民的博弈成本，制度環(huán)境前置性主要體現(xiàn)在政策內(nèi)容中的具體安排，盡管現(xiàn)有文獻(xiàn)表示湄潭在改革初期的摸底調(diào)查中“贊成的超過80%”，但很明顯，即使土地細(xì)分仍然避免不了農(nóng)民按照“份數(shù)”要地的訴求，受限于生產(chǎn)力發(fā)展，以土地為主的自然生產(chǎn)資料的固定，如果承載繼續(xù)增加的勞動(dòng)力，對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升無疑是巨大的副作用，而后續(xù)運(yùn)行過程中，面對(duì)農(nóng)民高漲的調(diào)地訴求，集體也不得不投入相應(yīng)的政治成本進(jìn)行溝通博弈，所以對(duì)于集體而言，政策運(yùn)行前后與農(nóng)民的博弈是一個(gè)大量投入的過程；第二，集體在政策運(yùn)行過程中面臨的與地方行政的規(guī)劃性管控的博弈成本，由于社會(huì)主義性質(zhì)強(qiáng)調(diào)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃性特點(diǎn)，農(nóng)地的集體所有權(quán)很大程度上要服務(wù)于經(jīng)濟(jì)規(guī)劃要求，但規(guī)劃的運(yùn)行由地方政府掌握，而農(nóng)地的管理權(quán)責(zé)被很大程度上劃歸于集體，權(quán)利與義務(wù)的不同主體造成了 “增人不增地、減人不減地”政策在實(shí)行中需要面臨同地方政府的規(guī)劃進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，由于能力的不完全發(fā)育，集體在這種博弈中經(jīng)常性處于一面倒的弱勢(shì)，不過恰恰由于過于懸殊的強(qiáng)弱關(guān)系，這類投入實(shí)際上是被很微妙地控制在了較小的程度上；第三，保障農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位的發(fā)展要求取向同集體政策運(yùn)行過程中的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和治理責(zé)任之間的博弈成本，一般來說，保障農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位并不與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相悖，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織更多情況下不是單純的經(jīng)濟(jì)性身份，而是兼具治理責(zé)任的“一體兩面”職能性身份，所以考量其成本投入也需要納入宏觀發(fā)展要求和自身的特征性能，當(dāng)然，由此產(chǎn)生的治理收益也將對(duì)這部分成本形成一定程度上的抵消效果。“增人不增地、減人不減地”政策整個(gè)落地后，包括運(yùn)行效果和管理效果在內(nèi)，對(duì)于集體而言，產(chǎn)生的收益更多體現(xiàn)在其運(yùn)行特征的治理收益和管理特征的經(jīng)濟(jì)收益：首先，“增人不增地、減人不減地”政策運(yùn)行對(duì)于降低土地關(guān)系調(diào)整頻率的作用上極其明顯，現(xiàn)有研究表明，“增人不增地、減人不減地”政策的運(yùn)行極大程度上降低了土地調(diào)整的發(fā)生，并且促進(jìn)了更為長(zhǎng)久的承包關(guān)系的穩(wěn)定，形成了以土地規(guī)?；?、服務(wù)規(guī)?；榷喾N形式的高效率經(jīng)營(yíng)；其次，政策運(yùn)行中的配套改革措施增加了極高的管理收益，以人口為主要代表的要素在城鄉(xiāng)間的流動(dòng)速度和流動(dòng)規(guī)模均有顯著提升，當(dāng)然，前提是協(xié)調(diào)的配套措施，這也是提高離土戶籍農(nóng)民增加收益的重要保障；最后，“增人不增地、減人不減地”的運(yùn)行以政策倒逼形式促進(jìn)城鄉(xiāng)居民在空間、工作、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等多方面產(chǎn)生先于制度的事實(shí)性融合效果，這種融合主要體現(xiàn)為由鄉(xiāng)到城的效果，但伴隨著宅基地管理制度的進(jìn)一步推進(jìn)改革，單向的趨勢(shì)將逐漸被扭轉(zhuǎn)為雙向并趨于平衡。2.3 農(nóng)戶層面的行為邏輯、經(jīng)營(yíng)成本和土地預(yù)期
湄潭經(jīng)驗(yàn)被頂層設(shè)計(jì)吸納后，包含在內(nèi)的第一個(gè)中央文件是1993年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》，文件表述為“為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，鼓勵(lì)農(nóng)民增加投入，提高土地的生產(chǎn)率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長(zhǎng)三十年不變”；“為避免承包耕地的頻繁變動(dòng)，防止耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模不斷被細(xì)分，提倡在承包期內(nèi)實(shí)行'增人不增地、減人不減地’的辦法”，在農(nóng)村土地集體所有和土地用途管制的基礎(chǔ)上，“經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地的使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓”，“少數(shù)第二、第三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)，大部分勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)并有穩(wěn)定收入的地方，可以從實(shí)際出發(fā)，尊重農(nóng)民的意愿，對(duì)承包土地作必要的調(diào)整，實(shí)行適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。2019年的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見》中，關(guān)于“增人不增地、減人不減地”政策的表述更加成熟，“第二輪土地承包到期后應(yīng)堅(jiān)持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定”，“對(duì)少數(shù)存在承包地因自然災(zāi)害毀損等特殊情形且群眾普遍要求調(diào)地的村組”，經(jīng)過本集體經(jīng)濟(jì)組織的村民會(huì)議三分之二以上成員同意，“可在個(gè)別農(nóng)戶間作適當(dāng)調(diào)整”；新的承包時(shí)期，“繼續(xù)提倡'增人不增地、減人不減地’”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)“因承包方家庭人口增加、缺地少地導(dǎo)致生活困難的，要幫助其提高就業(yè)技能，提供就業(yè)服務(wù)，做好社會(huì)保障工作”。可以看出，1993年至今，頂層設(shè)計(jì)對(duì)于“增人不增地、減人不減地”政策的態(tài)度在堅(jiān)持中走向完善，而對(duì)農(nóng)戶在政策作用過程中的主體性地位強(qiáng)調(diào)力度也在逐漸加強(qiáng)，尤其是對(duì)“穩(wěn)定基本經(jīng)營(yíng)制度、尊重農(nóng)民主體地位、推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定”四項(xiàng)原則的準(zhǔn)確把握，也突出了在新階段以農(nóng)為主的農(nóng)村土地制度深化改革的核心目標(biāo)與基礎(chǔ)底線。如前文在國(guó)家層面給出的政策解釋所言，“增人不增地、減人不減地”政策的主要作用對(duì)象是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，即農(nóng)戶。政策對(duì)農(nóng)戶的影響和農(nóng)戶對(duì)政策的反應(yīng)屬于同時(shí)發(fā)生的弱相互關(guān)系，所以這一部分，筆者著重關(guān)注農(nóng)戶面對(duì)“增人不增地、減人不減地”政策時(shí)所作反應(yīng)的行為邏輯，進(jìn)而探析農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)成本的變動(dòng)，并最終落實(shí)于對(duì)土地生產(chǎn)預(yù)期的投入與回報(bào)，達(dá)成這一部分由農(nóng)戶層面對(duì)“增人不增地、減人不減地”政策的一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋。農(nóng)戶對(duì)于“增人不增地、減人不減地”政策的落地，從改革試驗(yàn)區(qū)的實(shí)行到全國(guó)普及，是有較大的反對(duì)意向的。以筆者在河南省新鄉(xiāng)市原陽(yáng)縣菜吳村調(diào)研為例，七十歲以上的農(nóng)民對(duì)于這項(xiàng)政策的負(fù)面情緒遠(yuǎn)大于正面。造成這一結(jié)果的原因，在上一部分的集體層面解釋中也有部分解釋，即部分農(nóng)戶在自家人口增加、本村一些承包戶人口減少的情況下，對(duì)于“集體應(yīng)戶內(nèi)按份分地”執(zhí)念的驅(qū)動(dòng)，導(dǎo)致了對(duì)這一負(fù)面情緒的產(chǎn)生。但與此矛盾的是，“增人不增地、減人不減地”政策并未導(dǎo)致集體成員大規(guī)模離土無業(yè)的情況出現(xiàn)。究其原因，其一是宅基地等農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的相關(guān)制度的兜底保障，其二是離土、離農(nóng)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的促進(jìn)，這也證明了筆者在前文提到的基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)可以脫離當(dāng)下的戶籍身份綁縛。同時(shí)雖然農(nóng)地承包制度保持了較長(zhǎng)時(shí)間的政策固定，但并未對(duì)土地承包關(guān)系產(chǎn)生僵化效果，反而在土地規(guī)?；?、服務(wù)規(guī)?；幕A(chǔ)上，吸納了一批留土無地農(nóng)民的工作生活需求，尤其是這種吸納并不局限于本集體內(nèi)部，而是有較明顯的輻射效果，促進(jìn)了集體間農(nóng)民的務(wù)農(nóng)往來。這即表明，農(nóng)戶面對(duì)“增人不增地、減人不減地”政策的行為邏輯大致如下：出于戶籍務(wù)農(nóng)觀念的影響，對(duì)這一政策有較大的抵觸心理，但同時(shí)也因?yàn)檫@一政策，對(duì)自己的承包地預(yù)期較高；在上一承包時(shí)期務(wù)農(nóng)農(nóng)戶的年紀(jì)、身體狀況等逐漸發(fā)生變化后，也能夠以繼承、流轉(zhuǎn)、合作經(jīng)營(yíng)、雇傭經(jīng)營(yíng)等形式予以接納；戀土固農(nóng)的情節(jié)出現(xiàn)了代際間的差異化，一批農(nóng)二代、農(nóng)三代對(duì)土地的基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活并不會(huì)過于糾結(jié)，更加自然而非被動(dòng)地選擇進(jìn)城和留城。在這一行為邏輯下，農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)成本也出現(xiàn)了變化。首先是由村民變?yōu)閲?guó)民的目標(biāo)性投入轉(zhuǎn)變，由于農(nóng)民群體與外部世界建立起了當(dāng)下較為單一、由農(nóng)向城、自上而下的廣泛聯(lián)系，為農(nóng)民自身沖出封閉村落面向外部世界提供了可能性，實(shí)現(xiàn)了從村民到國(guó)民的歷史轉(zhuǎn)變，故生產(chǎn)投入也由以溫飽為唯一目標(biāo)的生產(chǎn)投入變遷為以生活和諧為綜合目標(biāo)的多目的投入；其次，農(nóng)業(yè)由家庭生計(jì)變?yōu)閲?guó)家重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)之一的發(fā)展性投入轉(zhuǎn)變，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)行為一直以來以家庭生計(jì)為核心，在整體體制秩序時(shí)期，國(guó)家宏觀發(fā)展層面將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)產(chǎn)業(yè)，盡管此時(shí)主要以工業(yè)發(fā)展優(yōu)先并以相當(dāng)高的差位壓縮榨取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價(jià)值以供養(yǎng)國(guó)家戰(zhàn)略，但依舊對(duì)傳統(tǒng)的家庭生計(jì)的農(nóng)業(yè)形成了巨大的轉(zhuǎn)變沖擊，尤其是這一時(shí)期以及權(quán)利開放秩序前期對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的宏觀投入，更降低了以農(nóng)戶為主體成本更高、獲取更艱難的諸如水利、機(jī)械等基礎(chǔ)生產(chǎn)資料投入壓力，轉(zhuǎn)而更多投入在面向產(chǎn)量取向的如化肥農(nóng)藥等投入內(nèi)容，特別是“增人不增地、減人不減地”政策對(duì)于發(fā)展性投入取向的推動(dòng)，又一次加強(qiáng)了保障農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位的力度；再次，農(nóng)村由村落變?yōu)樯鐓^(qū)的稟賦性投入轉(zhuǎn)變，作為國(guó)家權(quán)利的真空，農(nóng)村長(zhǎng)久以來是以碎片化孤島形式存在的村落形態(tài)，資源稟賦的交流完全局限在自然村落之內(nèi)，以超高的規(guī)劃性為特點(diǎn)的社會(huì)主義制度將村落通過行政手段進(jìn)行連結(jié)，并助力了稟賦投入在村落之內(nèi)和自然村落之間的泛化，政策影響的行為邏輯驅(qū)動(dòng)下，村落變社區(qū)的進(jìn)程加快，村村間以農(nóng)業(yè)勞動(dòng)人口為主要代表的要素流動(dòng)進(jìn)一步加快。結(jié)合更多更全面的配套政策，“增人不增地、減人不減地”政策對(duì)農(nóng)戶的土地預(yù)期影響主要體現(xiàn)在以下幾方面：其一是農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定性的提升，在農(nóng)村土地?cái)?shù)量、質(zhì)量沒有得到大幅提升的情況下，穩(wěn)定投入預(yù)期的重要性對(duì)于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)水平的影響程度十分之高；其二是生產(chǎn)性收益預(yù)期與經(jīng)營(yíng)性收益預(yù)期的有效結(jié)合，在以本集體成員利益為導(dǎo)向的新型土地經(jīng)營(yíng)主體發(fā)揮之下，規(guī)?；某杀締挝唤档蛯?duì)于凈收益的促進(jìn)十分明顯；其三是解開土地束縛的發(fā)展性預(yù)期，脫離土地與農(nóng)村之外的務(wù)業(yè)取向?qū)τ谵r(nóng)戶的人均收入水平提升促進(jìn)作用特別巨大。2.4 一個(gè)整體性解釋的框架
基于以上分析，筆者總結(jié)一個(gè)“增人不增地、減人不減地”政策在國(guó)家、集體和農(nóng)戶之間的整體性解釋框架。在頂層設(shè)計(jì)的導(dǎo)向下，集體經(jīng)濟(jì)組織通過被地方政府的權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)嫁變形獲得了一整套雖然完備但缺少法理支撐的行政能力，這一點(diǎn)既放大了集體作為農(nóng)村土地實(shí)質(zhì)主體的權(quán)利行使成本，也降低了基于所有權(quán)基礎(chǔ)的產(chǎn)權(quán)的權(quán)能發(fā)揮能力；通過“增人不增地、減人不減地”政策的運(yùn)行，構(gòu)建了一個(gè)貼合實(shí)際世界、彌補(bǔ)法理漏洞的完善的制度框架，并通過配套設(shè)施的一系列政策作用，放大了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)微觀主體的活動(dòng)范圍與邊界彈性；在“增人不增地、減人不減地”政策運(yùn)行中，集體經(jīng)濟(jì)組織作為發(fā)包主體，可以從名義與實(shí)質(zhì)上承載行政職能，農(nóng)戶作為承包方有資格享受逐步發(fā)育完全的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的服務(wù)性義務(wù)并開拓建立在承包資格基礎(chǔ)上的經(jīng)營(yíng)權(quán)益，在當(dāng)前階段盡可能以最大限度地發(fā)揮產(chǎn)權(quán)權(quán)能；集體作為溝通國(guó)家意志的頂層設(shè)計(jì)與價(jià)值體系愈發(fā)健全的農(nóng)戶之間的紐帶，借以“增人不增地、減人不減地”政策兼顧了國(guó)家行政成本的控制和農(nóng)戶選擇空間的提供。3.統(tǒng)的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)和分的功能形式：集體同個(gè)人的結(jié)合與表達(dá)
《憲法》第八條第一款確立了農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜?！痹谏鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度確立的背景下，農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度自1999年《憲法》修正案以來得以確立，是當(dāng)前和今后在農(nóng)村實(shí)行的基本經(jīng)營(yíng)制度。田紀(jì)云對(duì)《憲法》修正案的說明中，將統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制表述為“指在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部實(shí)行的集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和家庭承包經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的經(jīng)營(yíng)體制”，“家庭承包經(jīng)營(yíng)是雙層經(jīng)營(yíng)體制的基礎(chǔ)”，憲法的規(guī)定“有利于這一經(jīng)營(yíng)制度的長(zhǎng)期穩(wěn)定、不斷完善和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展”。對(duì)于農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，筆者從資產(chǎn)和權(quán)利兩方面分別進(jìn)行簡(jiǎn)單的分析，以期對(duì)前文做進(jìn)一步的法理基礎(chǔ)支持，并為后文辨析“大是大非”問題同實(shí)踐之間關(guān)系和處理做一點(diǎn)鋪墊。在農(nóng)村資產(chǎn)上，農(nóng)村資產(chǎn)分為農(nóng)民集體經(jīng)營(yíng)性經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)和以農(nóng)戶為主的多種形式的經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)現(xiàn)了作為集體經(jīng)濟(jì)組織的更新和完善，這也是這項(xiàng)改革最為核心的法理意義，為集體經(jīng)濟(jì)組織法律依據(jù)提供了實(shí)踐的基礎(chǔ)。但集體不是解決一切問題的萬(wàn)能藥，以農(nóng)戶為主要形式的新型經(jīng)濟(jì)組織對(duì)于資產(chǎn)的利用更具指向性和目的性，同時(shí)靈活資產(chǎn)的新型經(jīng)濟(jì)組織作用效果也會(huì)大于合力四散的集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)揮。在資產(chǎn)的視域下，統(tǒng)分結(jié)合不是狹義的集體同農(nóng)戶之間的總分關(guān)系，也包含了依靠集體產(chǎn)權(quán)制度建立的新型集體經(jīng)濟(jì)組織、基于集體成員意愿維持或建立新型集體經(jīng)濟(jì)組織，這是對(duì)整個(gè)農(nóng)村資產(chǎn)的一個(gè)多維度非割裂式的劃分。在農(nóng)村權(quán)利上，基本經(jīng)營(yíng)制度的統(tǒng)的權(quán)利和分的權(quán)利均是建立在集體所有制的基礎(chǔ)之上。在土地問題上，尤其是農(nóng)用地問題上，土地農(nóng)民集體所有是前提和基礎(chǔ)，這個(gè)基礎(chǔ)的把持者就是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；集體所有上面生長(zhǎng)出來的一系列產(chǎn)權(quán)權(quán)利束和功能束，其主體是農(nóng)戶以及農(nóng)戶自發(fā)依法合規(guī)維護(hù)或新生的多種形式的主體。集體——這個(gè)前提性的主體——對(duì)于農(nóng)戶爭(zhēng)取市場(chǎng)主體地位、保障農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)權(quán)益等都有著莫大的幫助，同樣的，只有農(nóng)戶在法理支撐下獲得了獨(dú)立民事主體的法律地位和權(quán)利，統(tǒng)的本身基礎(chǔ)才能牢固。無論從資產(chǎn)視域還是權(quán)利視域，農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度中的統(tǒng)就是整個(gè)經(jīng)營(yíng)制度體系的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，而這個(gè)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)不是僵硬的，它的活力來源于分的功能作用的發(fā)揮，分的功能形式多樣化就是統(tǒng)的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)性的合法性表達(dá)；而分的功能不是無限制放大擴(kuò)張的，它既是以統(tǒng)為基礎(chǔ)，同時(shí)也以同的結(jié)構(gòu)為邊界和框架，一旦超出框架，法理體系將不會(huì)繼續(xù)支撐這套經(jīng)營(yíng)制度的運(yùn)行。統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制中，無論統(tǒng)還是分，其權(quán)利源泉都是成員權(quán)的表達(dá)和資格權(quán)的變現(xiàn)。農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的生長(zhǎng)和農(nóng)戶的發(fā)育不以利益為養(yǎng)分相互爭(zhēng)奪攫取，而是通過對(duì)成員權(quán)利的分享和對(duì)資格權(quán)利的耦合，共同作用在集體與農(nóng)戶之間。就我國(guó)的社會(huì)特征而言，農(nóng)村集體所有制同全民所有制是一致的，但由于集體這個(gè)奇特的存在，國(guó)家在管理、支配和控制集體所有制的同時(shí)卻不需要對(duì)其造成的后果負(fù)起直接的行政責(zé)任，尤其是財(cái)務(wù)責(zé)任。在這個(gè)前提下，雖然集體經(jīng)濟(jì)被公認(rèn)為是低效率的，但不可否認(rèn)的是，其聚攏農(nóng)民自身資源資產(chǎn)的能力是強(qiáng)大的，同時(shí)借由與“低效率”的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行特點(diǎn)，反而增強(qiáng)了農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，尤其是在市場(chǎng)化背景下的發(fā)展進(jìn)程中，基于多方博弈的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)、整體發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向、追求城鄉(xiāng)平等均質(zhì)的權(quán)利開放秩序都更加讓農(nóng)村無法置身于市場(chǎng)之外，這時(shí)，集中了笨重低效率但格外安全并能抵抗風(fēng)險(xiǎn)的集體與財(cái)產(chǎn)權(quán)相對(duì)更加完善、運(yùn)用更加靈活的多種形式的新型主體相結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，凸顯了其必要性，也印證了統(tǒng)分結(jié)合的必要性。通過結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)的統(tǒng)和功能基礎(chǔ)的分的協(xié)調(diào)配適，集體同個(gè)體之間的結(jié)合與表達(dá)得以實(shí)現(xiàn)。4.“生活的順序”：是非的泥沼與實(shí)踐的運(yùn)行
本文探討的主要對(duì)象，是發(fā)跡于湄潭的“增人不增地、減人不減地”政策改革引發(fā)的爭(zhēng)論，但似乎用了不少篇幅去介紹自建國(guó)以來農(nóng)村土地制度變遷的內(nèi)容，這是不是過于贅言了呢？筆者自認(rèn)為并不是。探究土地制度變遷的脈絡(luò)，我們發(fā)現(xiàn)了一個(gè)擺在明面上似乎不需要深究的問題，那就是，不論是按照發(fā)展階段還是制度特征，似乎變革很少是自制度內(nèi)生發(fā)而出的，不論是自下至上的摸索還是自上而下的決策都有一大堆或苦或難的外因和一系列摸不到頭腦的“偶然”湊到了一起，然后引發(fā)了變遷的進(jìn)程，這是為什么？答案似乎顯而易見：適逢其時(shí)，當(dāng)時(shí)制度上的那一套不頂用了，需要新東西。筆者認(rèn)為，這其實(shí)也是改革最核心的實(shí)踐邏輯之一，當(dāng)時(shí)“不頂用”的那一套是從創(chuàng)立之初就不頂用的嗎？不是的。頂用的時(shí)候可能也有很多問題，但是有用處，階段限制所以沒辦法舍棄，一旦時(shí)機(jī)成熟，這套原本雖然有缺點(diǎn)但是頂用的東西失去了唯一的優(yōu)點(diǎn)，所以需要摸索一條新路子，不論是自下而上還是自上而下，適合于當(dāng)下的就是正確的。與時(shí)俱進(jìn)地改一改，解決問題是最緊要的。如果改了以后依然缺點(diǎn)大于優(yōu)點(diǎn)，那就說明這套東西不僅落伍了，還成為了絆腳石，徹底扳倒，在起個(gè)新路子。但歸根結(jié)底，這個(gè)情況并不代表是“這套東西用著用著出了問題”，而更可能是“這套東西有用，我們依靠這個(gè)發(fā)展起來了，結(jié)果這套東西沒跟上我們的發(fā)展速度”。即，制度安排的問題從一開始確定就有了，但是只有到一個(gè)與這套制度不相協(xié)調(diào)的階段時(shí)，才會(huì)顯露出來原本就不完美的棱角和缺點(diǎn)。越到此時(shí)，越需要冷靜下來再問問真實(shí)世界：當(dāng)下的問題，究竟是這套制度安排的問題，還是與之相配套的政策安排沒有跟上？現(xiàn)實(shí)世界里，制度安排固然存在很多的問題，但是究竟是循著問題摸索答案，還是給定一個(gè)既定想法批判這些大是大非的理論問題？真實(shí)世界的經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行極盡復(fù)雜，現(xiàn)今最頂尖的經(jīng)濟(jì)學(xué)者們湊到一起恐怕也給不出一個(gè)真正可以描述現(xiàn)實(shí)的模型。即便如此，還是要面對(duì)經(jīng)濟(jì)屬性這樣單純但于筆者而言極難辯論清楚、對(duì)讀者來說更難聽得進(jìn)去的問題，屬性與運(yùn)行究竟哪個(gè)是先開始的呢？“在經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的屬性尚未弄清楚之前，談什么運(yùn)行問題呢？誰(shuí)在運(yùn)行呢？比如包產(chǎn)到戶究竟是社會(huì)主義，還是資本主義，這樣大是大非的前提沒解決，你討論它如何運(yùn)行，豈不是顛倒了問題的順序？但這偏偏是生活的順序。”5.簡(jiǎn)短的評(píng)論性總結(jié)
最后一部分，對(duì)本文做一個(gè)簡(jiǎn)單地總結(jié)，并對(duì)賀雪峰教授、徐祥臨教授等的批駁做一點(diǎn)評(píng)論。首先，呼應(yīng)開篇，筆者旗幟鮮明地認(rèn)為， “增人不增地、減人不減地”政策不屬于私有化或私有化傾向。甚至筆者認(rèn)為“增人不增地、減人不減地”政策同私有化之間無實(shí)質(zhì)聯(lián)系，對(duì)于這一問題的探討也毫無意義。二者，農(nóng)村土地制度的變革是先生于政策法規(guī)的支持之下的。盡管如此，并不意味著自下而上的變革全部屬于正確或良性，但至少，把可能性開放給農(nóng)村，農(nóng)民這個(gè)群體未必一定會(huì)走錯(cuò)，倘若有這種走對(duì)的可能性，我們要做的就是做好配套，讓農(nóng)民發(fā)揮出創(chuàng)造性和主動(dòng)性。三者，完善健全的保障體系是保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，而非束縛農(nóng)民發(fā)展的。將土地制度制度同戶籍制度、產(chǎn)權(quán)制度等一系列的改革動(dòng)作套嵌起來，其核心是給予農(nóng)民定心丸和可能性，這個(gè)可能性包括進(jìn)與不進(jìn)、留與不留、還與不還，等等。四者，不論頂層設(shè)計(jì)，還是大多數(shù)人民群眾的傾向，對(duì)于發(fā)展的取向都是共同、協(xié)調(diào)。盡管已經(jīng)進(jìn)入以建設(shè)現(xiàn)代化社會(huì)主義中國(guó)為目標(biāo)的制度建設(shè)新階段，但由于我國(guó)的社會(huì)性質(zhì)所決定，無論宏觀戰(zhàn)略上的整體體制秩序的影子，還是定調(diào)方向中的權(quán)利開放秩序的內(nèi)核，并不會(huì)消失，阻止或反對(duì)農(nóng)民權(quán)利的健全進(jìn)程，并不會(huì)讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金字塔尖更高，反而會(huì)讓金字塔肚子更為臃腫，即，貧富差距伴隨著人口結(jié)構(gòu)的發(fā)展更加懸殊，打通代際固化壁壘的成本更加高昂。五者，對(duì)于反對(duì)以“增人不增地、減人不減地”為代表的改革政策，實(shí)則有理智被所謂民眾訴求打敗的可能性。筆者在與農(nóng)民群體交流的過程中，深感農(nóng)民的確不易，但同時(shí)大家對(duì)于一些政策更多的是“身在此山中”的訴求傾向，缺少了貼合農(nóng)民所想的更加實(shí)際判斷和解決：把窄橋做寬、做通，讓大家來來往往，而非直接打斷目前依然顯得拮據(jù)的城鄉(xiāng)間的唯數(shù)不多的橋。參考文獻(xiàn)(References)
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