摘 要：空心村是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中必然出現(xiàn)的現(xiàn)象, 試圖在短期內(nèi)消滅空心村的治理方案既不科學(xué), 也不實(shí)際?？招拇宓男纬刹粌H與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的分割、農(nóng)村宅基地制度的限制、土地管理及村莊規(guī)劃的不到位等體制機(jī)制有關(guān), 更與中國二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及在國際經(jīng)濟(jì)體系中的位置有關(guān)?？招拇宀粌H影響人居環(huán)境建設(shè), 影響農(nóng)民福利及農(nóng)村穩(wěn)定, 更影響新農(nóng)村建設(shè)及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略大局。治理空心村應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)民主位, 不僅考慮農(nóng)民的生產(chǎn)生活訴求, 更考慮農(nóng)民群體的分化。以規(guī)劃和管理為主, 注重農(nóng)民生產(chǎn)生活方便, 重視農(nóng)村精神文化建設(shè), 兼顧當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)發(fā)展的治理方案是有效的空心村治理策略, 值得探索和實(shí)踐。
改革開放以來, 隨著工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展, 農(nóng)村人口大量外流, 一些年輕人將家安在城鎮(zhèn)里;同時(shí), 隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展及農(nóng)民群體的劇烈分化, 農(nóng)民住房需求變得日益多元, 農(nóng)村新建房屋迅速增加。這使得農(nóng)村住宅空間呈現(xiàn)出“外擴(kuò)內(nèi)空”、“人去屋空”的情形, 一些學(xué)者稱之為“空心村”。空心村不僅帶來土地的閑置問題, 而且影響居住環(huán)境及鄉(xiāng)村發(fā)展, 在新農(nóng)村建設(shè)及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展如火如荼開展之際, 展開對空心村形成機(jī)制、空間布局、演進(jìn)特征、整治潛力、治理對策等方面的研究被賦予諸多理論想象, 與之相應(yīng), 不少從經(jīng)濟(jì)學(xué)、地理學(xué)、管理學(xué)視角論述空心村的成果發(fā)表出來。學(xué)者們不約而同的認(rèn)識是, 空心村危害巨大, 應(yīng)該加強(qiáng)空心村整治, 扭轉(zhuǎn)空心村發(fā)展態(tài)勢, 以實(shí)現(xiàn)土地集約利用和人地關(guān)系相協(xié)調(diào)。
問題是, 空心村的形成既與農(nóng)村土地制度、城鄉(xiāng)二元戶籍制度及不完善的社會(huì)保障制度有關(guān), 更與中國發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及人口結(jié)構(gòu)有關(guān), 僅討論鄉(xiāng)村聚落形態(tài)及空間布局重構(gòu)是不夠的, 農(nóng)民流動(dòng)方式及農(nóng)民生產(chǎn)生活方式也是影響空心村問題的重要因素, 不從農(nóng)民主位的視角研究空心村問題的成因及危害, 難以找到恰切的空心村治理機(jī)制。有鑒于此, 筆者試圖從人口的視角, 結(jié)合村莊性質(zhì)、鄉(xiāng)村治理來探討宏觀結(jié)構(gòu)約束下的空心村問題及應(yīng)對策略。
目前學(xué)術(shù)界對空心村的概念及科學(xué)內(nèi)涵并沒有形成統(tǒng)一認(rèn)識, 從已有的研究視域來看, 主要有四種理解:一是從村莊空間形態(tài)變遷的角度來定義空心村, 如劉彥隨等人認(rèn)為, 當(dāng)農(nóng)村空心化發(fā)展到一定程度, 造成農(nóng)村系統(tǒng)衰退, 可持續(xù)能力下降時(shí), 便會(huì)產(chǎn)生空心村[1]。二是從住宅空心化的角度來理解空心村, 如王海蘭認(rèn)為, 農(nóng)民住宅的空間布局及村內(nèi)不同年齡層次的空間布局發(fā)生變化所形塑出的外圍繁華、村內(nèi)冷清, 且多是孤寡老人的村莊是空心村[2]。三是從城鄉(xiāng)規(guī)劃的視角來定義空心村, 如薛力認(rèn)為, 空心村是城市化滯后于非農(nóng)化的產(chǎn)物, 它是農(nóng)民住房迅速擴(kuò)張與村莊管理規(guī)劃體制落后所引起的村莊外圍粗放發(fā)展而內(nèi)部破敗的空間現(xiàn)象[3]。四是從人口年齡結(jié)構(gòu)的角度理解空心村, 如張春娟認(rèn)為, 農(nóng)村中有知識、懂技術(shù)的年輕人到城市工作, 造成農(nóng)村人口年齡結(jié)構(gòu)上的空心化, 再加上制度限制及規(guī)劃滯后, 從而引起空間形態(tài)上的“空心村”[4]。
其實(shí), 廣大空心村不僅包括鄉(xiāng)村聚落空心化、住宅布局空心化、勞動(dòng)力空心化、土地閑置化, 還包括基礎(chǔ)設(shè)施空心化, 公共服務(wù)空心化, 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)空心化。以往的多數(shù)研究盡管從不同角度定義空心村, 但都逃不脫對鄉(xiāng)村空間形態(tài)的固化詮釋, 對人口流動(dòng)機(jī)制及村莊人口結(jié)構(gòu)所形塑出的空心村現(xiàn)象關(guān)注不多。許彥彬倒是把空心村問題看作一個(gè)人口問題, 將空心村定義為村落空心化、家庭空心化與勞動(dòng)力空心化的復(fù)合體[5], 不過他對人口結(jié)構(gòu)與空心村的關(guān)系問題泛泛而論, 沒有梳理清楚農(nóng)民主位視角下空心村的科學(xué)內(nèi)涵。在筆者看來, 討論農(nóng)民流動(dòng)與空心村的關(guān)系必須將農(nóng)民打工方式及農(nóng)民居住特征論述清楚。
空心村不是一朝一夕形成的, 而是一個(gè)隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成的漸進(jìn)過程。[6]我國人多地少, 農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力過剩, 且城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距較大, 引起農(nóng)民大批流入城市, 但是, 農(nóng)民到城市就業(yè)并非意味著能在城市完成勞動(dòng)力再生產(chǎn)。與農(nóng)村土地制度、戶籍制度及國家政策相比, 中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)及其在國際體系中的位置對農(nóng)民流動(dòng)方式及居住方式影響更大。
農(nóng)民收入由打工和務(wù)農(nóng)兩部分構(gòu)成。當(dāng)前中國以出口為導(dǎo)向且處于產(chǎn)業(yè)末端的工業(yè)體系決定了大部分制造業(yè)工廠的利潤微薄, 而大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流入城市又造成勞動(dòng)力市場供過于求, 這進(jìn)一步壓縮了城市就業(yè)者的收入空間, 使得大部分農(nóng)民工只能作為城市過客并像候鳥一樣往返于城鄉(xiāng)之間。另一方面, 農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力過剩, 在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高及人多地少的矛盾下, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益不可能大幅增長, 相反, 受全球化及市場經(jīng)濟(jì)的影響, 農(nóng)民生產(chǎn)的大宗農(nóng)產(chǎn)品越多, 越是不值錢, 增產(chǎn)不增收的情況在中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)普遍存在。據(jù)賀雪峰統(tǒng)計(jì), 我國目前的農(nóng)村人口數(shù)量為8.8億左右, 以中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展為前提, 即使未來50年內(nèi)城市化人口速度由30%增至50%, 農(nóng)村仍將有7-8億人口。[7]也就是說, 在未來很長一段時(shí)間里, 絕大多數(shù)農(nóng)民依然難以在城市定居, 依然要周期性地往返于城鄉(xiāng)之間。
因此, 空心村是我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段必然出現(xiàn)的現(xiàn)象, 且長期存在, 農(nóng)民住房的“季節(jié)性閑置”成為多數(shù)村莊的空間形態(tài)。受農(nóng)民城市就業(yè)的影響, 有些宅基地閑置時(shí)間長, 有些則閑置時(shí)間短, 農(nóng)民真正融入城市, 宅基地被永久拋棄的情況并不多。筆者在湖北荊門調(diào)查發(fā)現(xiàn), 只有極少數(shù)脫離農(nóng)地的農(nóng)民才可能將宅基地廢棄, 至于半工半農(nóng)及舉家外出務(wù)工的農(nóng)民往往只是季節(jié)性閑置宅基地, 并不是永久拋棄老屋子。從這個(gè)角度上說, 那種認(rèn)為推進(jìn)土地整治以消滅空心村的做法既不科學(xué), 也有違農(nóng)民本意。
韓康將農(nóng)村住房分為完全居住型、不完全居住型、完全不居住型、租約型四種類型, 并指出工業(yè)化、城市化的發(fā)展會(huì)帶來第二、三種類型數(shù)量的增長, 及農(nóng)村“空心戶”和“空心村”的普遍出現(xiàn)。[8]多數(shù)研究沿著與韓康相似的思路, 導(dǎo)果為因地討論宅基地閑置、耕地拋荒、農(nóng)村破敗的體制與社會(huì)原因, 沒有將結(jié)構(gòu)約束下的農(nóng)民流動(dòng)及農(nóng)民群體的特征對空心村形成的影響清晰梳理出來, 形成從城鄉(xiāng)地域系統(tǒng)及城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的角度討論空心村現(xiàn)象的總體思路。其實(shí), 空心村的形成與農(nóng)村宅基地的性質(zhì)及農(nóng)民生產(chǎn)生活不方便密切相關(guān), 農(nóng)民群體的分化及生存方式的差異是催生空心村的重要原因, 筆者在此從農(nóng)民主位的視角梳理農(nóng)民建房的原因及作為副產(chǎn)品的“人走屋空”現(xiàn)象的形成。
宅基地既是農(nóng)民居住之地, 又是生產(chǎn)活動(dòng)的場所, 宅基地兼具農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)及農(nóng)民生活方式的雙重功能, 一些農(nóng)民拋棄老房子不住而選擇在城鎮(zhèn)或新村建房, 農(nóng)民房屋觀念及村鎮(zhèn)規(guī)劃的滯后只是外在的次要原因, 宅基地承載不起相應(yīng)生產(chǎn)生活功能是多數(shù)農(nóng)民不惜花費(fèi)巨資挪地置房的主要原因。從筆者及所在團(tuán)隊(duì)的調(diào)查來看, 農(nóng)村土地的低效利用主要來自以下幾方面的影響:
一是農(nóng)業(yè)勞作的繁重。我們在農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn), 不少農(nóng)村的機(jī)耕道毀壞嚴(yán)重, 水利灌溉體系年久失修, 農(nóng)技服務(wù)方式嚴(yán)重落后。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及維護(hù)不足使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在不少農(nóng)村依然以繁重的體力勞動(dòng)方式進(jìn)行, 農(nóng)民依然要靠肩挑背扛、早出晚歸來保證基本的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出, 城市打工的體面輕松與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的艱辛滄桑形成鮮明對比。
二是農(nóng)業(yè)比較收益的低下。在人均一畝三分地, 戶均不超過十畝, 且分散在各處的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件下, 種糧食僅能保證家庭成員的基本生存需要。在生產(chǎn)資料商品化和生活資料商品化的背景下, 農(nóng)民在農(nóng)資方面投入過多, 在賣糧方面又遭遇市場瓶頸, 使得農(nóng)業(yè)利潤微薄且增產(chǎn)不增收的局面長期存在。城市打工的較高收益使不少人流轉(zhuǎn)或拋荒土地, 進(jìn)城務(wù)工, 農(nóng)村房屋因此閑置。
三是生活設(shè)施及公共服務(wù)的空心化。對于廣大的中西部農(nóng)村來說, 村內(nèi)基本沒有公共文化設(shè)施, 農(nóng)民難有戶外活動(dòng)的空間, 且基礎(chǔ)的醫(yī)療、教育、道路等生活設(shè)施都難以保障, 我們調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)有些農(nóng)村電視信號、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)跟不上, 購物很不方便, 農(nóng)民怨氣很大。尤其是第二代農(nóng)民工, 他們想方設(shè)法逃離村莊。
四是農(nóng)民的階層分化。因?yàn)榫蜆I(yè)方式和收入結(jié)構(gòu)的差異, 農(nóng)民群體開始出現(xiàn)劇烈分化, 在有些地區(qū)甚至出現(xiàn)了農(nóng)民分階層的輪廓。筆者將農(nóng)民分為脫離土地階層、舉家外出務(wù)工階層、半工半農(nóng)階層、小農(nóng)兼業(yè)階層、村莊貧弱階層。[9]其中脫離土地階層大多具備城市再生產(chǎn)的能力, 農(nóng)村宅基地的現(xiàn)實(shí)意義不大, 宅基地可能因此長期閑置;舉家外出務(wù)工階層、半工半農(nóng)階層的宅基地多是季節(jié)性閑置, “人走屋空”的空心村易形成;小農(nóng)兼業(yè)階層及村莊貧弱階層主要利益和主要關(guān)系在村莊, 宅基地閑置的可能性不大。另一方面, 脫離土地階層、小農(nóng)兼業(yè)階層、半工半農(nóng)階層因其經(jīng)濟(jì)收入及社會(huì)地位的中上等, 對生活舒適度要求提高, 有可能在別處再建新房, 從而引起“外擴(kuò)內(nèi)空”的空心村形成。
五是國家政策及地方政府的推動(dòng)。一方面, 農(nóng)民流動(dòng)性增加, 村莊邊界越來越開放, 熟人社會(huì)面臨解體的危機(jī), 農(nóng)村生產(chǎn)生活秩序艱難維持;另一方面, 國家相關(guān)政策的意外后果及地方政策的強(qiáng)力推動(dòng)使得那些離不開農(nóng)村的農(nóng)民被迫選擇異地建房或到城鎮(zhèn)居住。如教育部的中小學(xué)合并政策使不少農(nóng)戶出于小孩教育的考慮到城鎮(zhèn)買房或長期租房, 造成農(nóng)村宅基地的閑置。小城鎮(zhèn)建設(shè)本是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展, 完成農(nóng)民就業(yè)結(jié)構(gòu)及生存方式的重大戰(zhàn)略, 在實(shí)踐中卻被地方政府運(yùn)作成為謀求土地財(cái)政放寬耕地使用限制, 要求農(nóng)民到城鎮(zhèn)買房的行政舉措。小城鎮(zhèn)的蓬勃發(fā)展連帶出農(nóng)村的空心化。
除開上述原因, 還有如農(nóng)民分家方式、原有住宅的自然缺陷、農(nóng)民封建思想、農(nóng)村鄰里糾紛等因素影響空心村的形成。不過, 這些因素只能算次要因素, 不僅空間分布有限, 而且難以主導(dǎo)空心村的形成。
學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為, 當(dāng)前的土地使用權(quán)制度是造成農(nóng)村宅基地閑置或荒廢的重要原因, 宅基地作為重要的生產(chǎn)要素不能參與市場流通, 導(dǎo)致農(nóng)村人口減少和村莊用地?cái)U(kuò)大并存的悖論, 因此, 要通過宅基地使用權(quán)的改革防控空心村的形成。[10]這種觀點(diǎn)忽視了一個(gè)問題, 即中國特殊的工業(yè)化及城市化路徑?jīng)Q定了農(nóng)村各項(xiàng)生產(chǎn)要素的城市聚集是不完全的, 且在廣大的中西部農(nóng)村, 宅基地的價(jià)值并不比耕地高多少 (1) , 在農(nóng)民眼里, 宅基地的福利屬性要遠(yuǎn)大于其商品屬性。多數(shù)農(nóng)民從生產(chǎn)方便和生活舒適的角度考慮宅基地的存廢, 空心村的形成與其附帶的社會(huì)功能缺乏有直接關(guān)系。
目前關(guān)于空心村問題的研究主要有兩種路徑, 一是從宏觀層面討論空心村問題, 認(rèn)為空心村影響鄉(xiāng)村社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展, 影響我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程, 對我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成負(fù)面影響, 應(yīng)該借城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展政策、新農(nóng)村建設(shè)政策、增減掛鉤政策的東風(fēng), 加大空心村整治力度, 消除影響空心村形成的諸種制度, 促成土地價(jià)值的真正實(shí)現(xiàn)及“城鄉(xiāng)同地同價(jià)”政策的落實(shí)。[11]二是從中觀層面討論空心村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響, 認(rèn)為空心村帶來耕地拋荒嚴(yán)重、村莊建設(shè)混亂、建設(shè)用地雙向浪費(fèi)、人居環(huán)境破壞、人力資本流失、產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、留守老人照料等問題, 必須消除農(nóng)民無序流動(dòng)的負(fù)面影響。具體說來, 就是通過引導(dǎo)農(nóng)民合理建房, 做好村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃, 推動(dòng)土地經(jīng)營制度創(chuàng)新, 搞好公共服務(wù)等來解決空心村問題。[12]
已有研究從各自角度全面且深刻地論述了空心村對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村及城鄉(xiāng)發(fā)展帶來的負(fù)面影響, 我們從各自的空心村治理建議中可看出其對空心村問題的治理思路。它們的不足在于忽略了從農(nóng)民流動(dòng)的角度探討空心村對鄉(xiāng)村社會(huì)及鄉(xiāng)村治理的影響, 農(nóng)民主位視野下的農(nóng)村文化及公共服務(wù)問題沒有被考慮進(jìn)去, 造成對空心村空間問題的過分闡釋。從筆者及其所在團(tuán)隊(duì)的調(diào)查經(jīng)驗(yàn)來看, 空心村對“三農(nóng)”問題的影響主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
一是人力資本的空心化及留守家庭的問題。工業(yè)化、城市化的發(fā)展吸引大批青壯年勞動(dòng)力向城市聚集, 它在帶來農(nóng)村住宅閑置的同時(shí)也給農(nóng)村社會(huì)帶來影響。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示, 2009年全國到鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外就業(yè)的農(nóng)民工數(shù)量為14533萬人, 其中16-30歲的新生代農(nóng)民工占全部外出農(nóng)民工的61.6%, 為8952萬人。[13]這部分人屬于外出務(wù)工群體中的高素質(zhì)勞動(dòng)力, 他們本應(yīng)該在村莊建設(shè)中發(fā)揮作用, 成為鄉(xiāng)村發(fā)展的主力, 卻集中到城市, 為中國現(xiàn)代化貢獻(xiàn)力量, 造成農(nóng)村人口素質(zhì)的低水平及鄉(xiāng)村建設(shè)的乏力。另一方面, 留守婦女、留守老人、留守兒童還棲居農(nóng)村, 這批386199部隊(duì)是農(nóng)村中的弱勢群體, 不僅缺乏建設(shè)農(nóng)村家園的能力, 而且面臨著生產(chǎn)生活的諸多阻礙。如留守老人的物質(zhì)贍養(yǎng)及精神照料問題、留守婦女的勞動(dòng)強(qiáng)度增大及心理健康問題、留守兒童的親子關(guān)系缺失及教育成長問題, 這些都是人口空心化帶來的直接問題。如何在現(xiàn)有結(jié)構(gòu)約束下保障留守家庭的健康穩(wěn)定, 將對留守群體的生活照料及情感關(guān)懷落到實(shí)處, 是空心村整治的重中之重。
二是村治主體的缺乏及治理空心化問題。農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力的大量流動(dòng)使村民自治實(shí)踐成為一句空話, 帶來兩方面的影響:一是村莊公共事務(wù)沒有表達(dá)意見、參與實(shí)施的主體, 村村通工程、村容村貌整治等國家惠農(nóng)政策與鄉(xiāng)村社會(huì)不對接, 造成項(xiàng)目資源的浪費(fèi), 或者是當(dāng)國家資源輸入農(nóng)村, 也有可能因“三留”群體自身素質(zhì)低, 政治參與及監(jiān)督能力不足, 導(dǎo)致大量資源被鄉(xiāng)村干部挪用甚至貪污。二是基層組織缺乏后備干部, 面臨癱瘓的窘境, 基層管理隊(duì)伍正在走向瓦解。受城市化及市場經(jīng)濟(jì)的影響, 不少年輕且有能力的村干部外出務(wù)工, 使村組織的“老人化”現(xiàn)象嚴(yán)重。老人村干部“當(dāng)一天和尚撞一天鐘”的消極行政態(tài)度一般較明顯, 使得留守家庭的精神照料及鄉(xiāng)村公共服務(wù)缺失實(shí)施主體, 這勢必加劇農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的弱化及村莊共同體的進(jìn)一步瓦解。農(nóng)村精神文明建設(shè)變得遙遙無期, 治理的空心化給鄉(xiāng)村發(fā)展帶來諸多陰影。
三是公共品供給不足及土地拋荒的問題。在大批青壯年勞力外出打工的背景下, 空心村出現(xiàn)兩大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體, 一類是年齡在55-65歲的老人, 一類是年齡在40-55歲的“中農(nóng)” (1) 。在農(nóng)業(yè)機(jī)械化和輕簡便農(nóng)具的大力推廣下, 不少地區(qū)的農(nóng)田種植并不需要花費(fèi)太多的勞力, 無論是老人種田, 還是中農(nóng)種田, 都能提高土地產(chǎn)量, 都很有效率[14]。問題是, 農(nóng)村稅費(fèi)改革及鄉(xiāng)村體制改革使鄉(xiāng)村組織的治理權(quán)威弱化, 很難動(dòng)員村民進(jìn)行農(nóng)田水利建設(shè)、機(jī)耕道維護(hù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。國家試圖通過“一事一議”的方式, 讓村民按照民主程序出資出勞, 實(shí)現(xiàn)民主化公共品供給, 卻因分化農(nóng)民的分歧意見, 及少數(shù)釘子戶的阻撓使堰塘維修、道路修建等公益事業(yè)困難重重。而土地使用權(quán)的長久不變導(dǎo)致土地的連片耕作基本不可能, 客觀上加大了“中農(nóng)”的勞動(dòng)強(qiáng)度;社會(huì)化服務(wù)體系的瓦解帶來農(nóng)資供應(yīng)、農(nóng)機(jī)服務(wù)等農(nóng)技推廣不力的問題, 使農(nóng)業(yè)收益的提高變得困難。諸多公共品供給的不力使本就利潤不多的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更加沒有效益, 一些“中農(nóng)”只好減少種植規(guī)模, 將位置遠(yuǎn)、水源差的田丟棄, 改做養(yǎng)雞、養(yǎng)豬等副業(yè), 多數(shù)老人不堪勞作的辛苦繁重, 選擇拋棄部分田地, 土地拋荒情況隨之出現(xiàn)并迅速擴(kuò)大。
四是農(nóng)民居住環(huán)境及新農(nóng)村建設(shè)的問題。改革開放以來, 農(nóng)民收入迅速增長, 農(nóng)民消費(fèi)需求相應(yīng)提高, 農(nóng)村新建房屋的速度加快, 原有住宅因布局分散、空間不合理、功能發(fā)揮不足、面子競爭等因素逐漸被農(nóng)民廢棄不住, 從而形成空心村?？招拇鍎t面臨村容不整潔, 村莊道路狹窄, 農(nóng)民生活不方便, 村莊集體意識淡化, 農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定等問題。這一方面加大了國家建設(shè)文化設(shè)施、實(shí)施村村通工程、進(jìn)行電網(wǎng)改造和有線電視升級的成本, 使村莊物質(zhì)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境短期內(nèi)難以改善, 另一方面也造成城鄉(xiāng)空間總體不協(xié)調(diào), 農(nóng)村火災(zāi)防控、衛(wèi)生防疫、村民管理等公共活動(dòng)難以開展, 人居環(huán)境的改善找不到著力點(diǎn), 農(nóng)民生產(chǎn)性投資及農(nóng)村發(fā)展乏力的困境。此外, 由于規(guī)劃缺失、選址隨意, 農(nóng)民的新房難免空心化, 使得多數(shù)房屋沿道路兩邊交錯(cuò)分布, 一些樓房建設(shè)質(zhì)量不高, 農(nóng)民建新不拆舊及亂占耕地現(xiàn)象嚴(yán)重, 造成城鄉(xiāng)空間不協(xié)調(diào)、農(nóng)民資金投入浪費(fèi)、人居環(huán)境難以改善、社會(huì)治安堪憂等問題。另外, 農(nóng)民建房涉及到干群關(guān)系和鄰里關(guān)系, 宅基地審批中的違規(guī)操作及村民間的惡性競爭會(huì)帶來村民關(guān)系的惡化及干群矛盾的激增。[15]總之, 空間布局的散亂及居住結(jié)構(gòu)的空心化會(huì)造成社會(huì)關(guān)系的緊張及農(nóng)民生活改善的乏力, 從而影響農(nóng)村穩(wěn)定及新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略大局。
空心村是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中必然出現(xiàn)的現(xiàn)象, 且短期內(nèi)不可能消失, 試圖通過整理復(fù)墾農(nóng)村建設(shè)用地來推動(dòng)空心村整治的做法既不能達(dá)到帶動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)增長的目的, 也很難實(shí)現(xiàn)保障耕地紅線的政策效果。 (1) 以農(nóng)民為主位來推進(jìn)空心村治理, 就要舍棄抽象的“提升土地價(jià)值”“實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收”的政策想象, 堅(jiān)持從人口流動(dòng)的角度思考空心村的形成及危害, 將增加農(nóng)民福利作為空心村治理的最終目標(biāo), 而不是將工作重心放在騰出建設(shè)用地指標(biāo)以用于城市建設(shè)的土地整理上, 更不是借城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤之名趕農(nóng)民上樓, 進(jìn)村圈地。治理空心村就要依據(jù)空心村的實(shí)際情況, 有針對性地解決農(nóng)民生產(chǎn)生活、鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展、鄉(xiāng)村治理過程中出現(xiàn)的問題, 完善保障民生的體制機(jī)制, 以為我國的現(xiàn)代化建設(shè)提供一個(gè)穩(wěn)定的農(nóng)村大后方。在筆者看來, 應(yīng)該通過完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制, 為留守家庭供給持續(xù)的精神關(guān)懷, 實(shí)現(xiàn)人與村莊的和諧相處來促進(jìn)“三農(nóng)”問題的解決, 主要有以下幾方面:
一是重塑社會(huì)性、文化性組織, 建立城市服務(wù)農(nóng)村的渠道。當(dāng)前在村莊生活的主體是留守老人、留守婦女、留守小孩, 治理空心村要照顧到這部分人的利益。在城市化、工業(yè)化的背景下, 農(nóng)村人、財(cái)、物大量流出, 傳統(tǒng)的“守望相助、鄰里相扶”的村莊關(guān)系瀕臨瓦解, 農(nóng)民變得越發(fā)的原子化與冷漠化, 村莊越來越成為文化的沙漠。要讓“三留”人員感受到村民的和睦友善及村莊的團(tuán)結(jié)有序, 就要建立一些社會(huì)性、文化性的組織以增強(qiáng)相互的關(guān)心及村莊凝聚力。
“三留”群體精神生活照料不僅依靠他們自身努力, 還靠國家政策及人力物力的支持, 在“城市反哺農(nóng)村”的背景下, 尤其應(yīng)注意輸入城市的社會(huì)服務(wù)隊(duì)伍。留守兒童的自我封閉及性格缺陷需要持續(xù)的關(guān)心和幫助, 4700萬留守婦女的素質(zhì)提高有待相關(guān)機(jī)構(gòu)開展農(nóng)技學(xué)習(xí)班, 組織手工業(yè)協(xié)會(huì)、老年人協(xié)會(huì)、老年人文藝隊(duì)等文化組織也需要相應(yīng)資金及專門人才的帶動(dòng)。通過建立農(nóng)村社會(huì)工作制度, 引導(dǎo)城市社工到農(nóng)村定點(diǎn)幫扶, 可減緩留守群體的精神苦痛。同時(shí), 通過國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付及政策扶持帶動(dòng)農(nóng)村文化及社會(huì)組織的健康發(fā)展, 也是提高留守群體生活熱情的重要外援。
二是加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè), 增強(qiáng)公共品供給能力。治理空心村需要組織載體, 農(nóng)村基層組織既為重要的接應(yīng)主體, 也是供給公共品、開展村務(wù)管理的重要力量, 治理空心村應(yīng)加強(qiáng)基層組織建設(shè)。當(dāng)前學(xué)界的主流觀點(diǎn)認(rèn)為, 把黨員培養(yǎng)成致富能手, 把致富能手培養(yǎng)成黨員, 把黨員致富能手培養(yǎng)成村干部的“雙帶工程”能實(shí)現(xiàn)村級組織的有效治理, 甚至能帶動(dòng)村民共同致富的目標(biāo), 空心村也不例外。筆者以為, 空心村治理的關(guān)鍵是基層民主得以保障, 村民自治制度得以真正實(shí)現(xiàn), 村莊共同體關(guān)系得以彌合?！爸修r(nóng)”在解決空心村問題上有諸多優(yōu)勢, 如有助于發(fā)展鄉(xiāng)村民主, 有助于鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展及融洽村民關(guān)系。[16]空心村的基層組織有兩項(xiàng)重要功能, 一是防止治理的空心化, 二是促成土地適度規(guī)模經(jīng)營, 這兩方面“中農(nóng)”都適合, 他們應(yīng)該被基層組織吸納。
空心村的公共品供給需要供給主體有供給動(dòng)力與供給能力, 并能依據(jù)村莊需要有的放矢地提供公共服務(wù)。當(dāng)前我國已轉(zhuǎn)入“以城帶鄉(xiāng), 以工哺農(nóng)”的新階段, 各種國家資源及惠民政策源源不斷地輸入到農(nóng)村, 它需要村治主體有效表達(dá)公共需求, 并愿意為村莊建設(shè)獻(xiàn)智獻(xiàn)策。這一方面需要農(nóng)村各種合作組織積極參與, 在村莊建設(shè)中發(fā)揮作用, 另一方面也需要基層組織統(tǒng)籌各方建議, 深入調(diào)查了解農(nóng)村所需, 積極回應(yīng)農(nóng)民公共品訴求及反饋國家政策實(shí)踐績效。“中農(nóng)”因其主要利益和關(guān)系在村莊, 能夠直面農(nóng)村社會(huì)的各種問題及建議, 是基層組織建設(shè)及公共品供給的優(yōu)良主體。
三是搞好村莊建設(shè)規(guī)劃, 加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理。當(dāng)前的農(nóng)民群體有兩大特點(diǎn):一是隨著農(nóng)民收入的快速增長, 農(nóng)民的消費(fèi)水平相應(yīng)提高, 對住房的功能要求增加, 建房需求強(qiáng)烈;二是當(dāng)前的農(nóng)民群體已發(fā)生劇烈分化, 農(nóng)民建房具有面子競爭、增加婚嫁資本、滿足生活需要等多重考慮, 在何處建房成為農(nóng)民的心結(jié)。不過, 農(nóng)民對建房地點(diǎn)的選擇既出于其對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的心理預(yù)期, 也與國家政策的變動(dòng)關(guān)系密切。如何通過強(qiáng)有力的規(guī)劃使新村建設(shè)具有科學(xué)性, 不僅關(guān)系到農(nóng)民建房有序及資金利用有效的問題, 而且關(guān)乎城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展及中國社會(huì)穩(wěn)定的戰(zhàn)略大局。因此, 治理空心村必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀, 綜合考慮農(nóng)村自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的因素, 以人為本, 分類指導(dǎo), 科學(xué)規(guī)劃。筆者以為, 村莊建設(shè)規(guī)劃應(yīng)考慮以下幾個(gè)原則:
農(nóng)業(yè)收入是農(nóng)民家計(jì)來源的重要部分, 不可或缺, 規(guī)劃居民點(diǎn)應(yīng)顧及生產(chǎn)方便;多數(shù)農(nóng)民異地建房主要考慮居住、醫(yī)療、教育、文化設(shè)施的完善及生活方便, 村鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)保障公共品供給的有序。
農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)既是鄉(xiāng)村空間的重組, 也是社會(huì)關(guān)系的重構(gòu), 通過精心的住宅規(guī)劃讓村民在文化娛樂、生活互助、精神交流方面更有默契, 更加頻繁, 不僅能增強(qiáng)新村凝聚力, 而且能營造出共同體意識與健康的文化氛圍, 從而促成人與人、人與社會(huì)的和諧。
農(nóng)民建房要耗費(fèi)其大半輩子的心血, 他們在建房點(diǎn)選擇上的慎重主要來自對住房升級換代及繼續(xù)搬遷的疑慮, 新村規(guī)劃要保證農(nóng)民將血汗錢在正確的時(shí)間投入在正確的地點(diǎn)。堅(jiān)持以人為本, 保障農(nóng)民利益, 顧及農(nóng)民訴求, 積極推進(jìn)公共設(shè)施和公共服務(wù)的均等化, 創(chuàng)造人與自然和諧的村莊環(huán)境, 才能減少資源浪費(fèi), 增加農(nóng)民福利。
空心村治理是一項(xiàng)復(fù)雜工程, 不僅涉及村鎮(zhèn)規(guī)劃, 還涉及土地管理。以村鎮(zhèn)規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)的空心村治理方案需要農(nóng)民有序退出宅基地相配合, 加強(qiáng)土地管理以減少農(nóng)民普遍多占宅基地的問題, 是一項(xiàng)重要的政策問題。[17]筆者以為, 大力宣傳宅基地集約化使用的意義, 幫助農(nóng)民樹立正確的建房觀和宅基地觀, 引導(dǎo)農(nóng)民合理建房, 堅(jiān)持一戶一宅, 加強(qiáng)對農(nóng)民“建新拆舊”的管理, 嚴(yán)格審批, 完善監(jiān)察, 將徹底閑置的宅基地復(fù)墾為耕地等, 可從源頭上堵住農(nóng)民的“一戶多宅”問題。當(dāng)然, 前提是政府引導(dǎo)、農(nóng)民主體、長期堅(jiān)持, 而非注重短期效益的大拆大建, 趕農(nóng)民上樓。
相較于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的分割, 農(nóng)村宅基地制度的限制、土地管理及村莊規(guī)劃的不到位等體制機(jī)制原因, 中國二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及在國際經(jīng)濟(jì)體系中的位置對空心村的形成發(fā)揮更基礎(chǔ)的作用。它造成農(nóng)村宅基地的季節(jié)性閑置及鄉(xiāng)村治理的空心化, “三留”群體的精神照料缺失等社會(huì)問題, 這不僅影響人居環(huán)境建設(shè), 影響農(nóng)民福利及農(nóng)村穩(wěn)定, 更影響新農(nóng)村建設(shè)及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略大局, 治理空心村是政策部門和學(xué)界的共識。
空心村治理是一項(xiàng)惠民工程, 是一項(xiàng)福利事業(yè), 理應(yīng)由政府主持, 但政府治理空心村應(yīng)該以農(nóng)民為主體, 以“三農(nóng)”問題的解決為目標(biāo), 而非以騰出建設(shè)用地指標(biāo), 支援城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為工作重點(diǎn)?？招拇逶谖覈鐣?huì)存在的長期性、區(qū)域表現(xiàn)形態(tài)的復(fù)雜性, 要求施政者要因地制宜, 分類指導(dǎo), 同時(shí)以人為本, 科學(xué)整治, 而不是圖政績、圖利益, 以增減掛鉤政策實(shí)現(xiàn)土地尋租及侵害百姓權(quán)益。
以農(nóng)民主位來思考空心村治理, 不僅要考慮農(nóng)民的生產(chǎn)生活訴求, 更要考慮農(nóng)民群體分化所帶來的居民點(diǎn)選擇問題。以土地整治為核心的空心村治理方案不可取, 主要在于其對土地要素和土地價(jià)值的過分關(guān)注, 及對農(nóng)民日益增長的物質(zhì)文化需要的忽視。筆者以為, 空心村治理不僅要考慮國家發(fā)展戰(zhàn)略, 還應(yīng)考慮農(nóng)民主體訴求。以規(guī)劃和管理為主, 注重農(nóng)民生產(chǎn)生活方便, 重視農(nóng)村精神文明建設(shè), 兼顧當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)發(fā)展的空心村治理不需要復(fù)雜的制度設(shè)計(jì), 不需要過多的資源投入, 即可實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策目標(biāo), 農(nóng)民的積極性也可被調(diào)動(dòng)起來。
國家、城鄉(xiāng)、農(nóng)民利益被統(tǒng)一起來的空心村治理策略, 值得我們勇于摸索并大膽實(shí)踐。
作者簡介： 劉銳, 華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士研究生;; 陽云云, 華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員, 湖北武漢430074。;
基金： 湖北省三農(nóng)重大問題項(xiàng)目“鄂州農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)研究” (HBSNYJ-2012-07);
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