濮陽市人民政府法制辦公室  薛世方

一、什么是確權(quán)

對土地、房產(chǎn)發(fā)生權(quán)屬糾紛，需要通過法定程序申請政府或訴至法院或申請仲裁來處理，這一程序就是本文探討的確權(quán)。政府確權(quán)即行政確權(quán)，主要針對農(nóng)村集體土地、國有劃撥土地等爭議雙方非買賣行為產(chǎn)生的歷史性、政策性糾紛。法院確權(quán)包括行政訴訟、民事訴訟兩種，行政訴訟是針對行政確權(quán)結(jié)果不服提起的訴訟，法院只能做出維持或撤銷原行政確權(quán)決定的判決，無權(quán)變更原行政確權(quán)決定，民事訴訟是針對雙方房地產(chǎn)買賣、贈與等發(fā)生的民事糾紛。另外，民事確權(quán)還有仲裁，只針對爭議雙方房地產(chǎn)買賣合同糾紛，只依雙方約定申請仲裁，雙方未約定仲裁或未達(dá)成書面仲裁協(xié)議的，不能申請仲裁。

以前作為行政確權(quán)的房地產(chǎn)登記頒發(fā)權(quán)證行為不再是確權(quán)了，而是權(quán)屬公示，作用是維護(hù)第三人交易安全。這種變化源于《物權(quán)法》的頒布實(shí)施。但《物權(quán)法》實(shí)施多年來，在現(xiàn)實(shí)工作中仍對這種變化認(rèn)識不足。《物權(quán)法》本身在立法上也有待完善的地方。

二、土地、房屋權(quán)屬糾紛的傳統(tǒng)處理途徑是磨盤路

長期以來，因我們將房地產(chǎn)登記頒發(fā)權(quán)證行為也作為確權(quán)行為，所以對于已登記頒證的房地產(chǎn)若發(fā)生權(quán)屬糾紛，就只好遵循這種程序模式：先“撤證”后“確權(quán)”，只有通過行政復(fù)議、行政訴訟將權(quán)證撤銷以后，才能重新進(jìn)行確權(quán)處理。理由是：政府依法進(jìn)行了土地、房屋注冊登記，頒發(fā)了權(quán)屬證書，即是確權(quán)行為，若不撤銷權(quán)證就再行重新確權(quán)，會造成兩種確權(quán)結(jié)果并存，這就是出現(xiàn)程序違法問題了。先“撤證”后“確權(quán)”，實(shí)踐證明是很難行得通的，不僅耗費(fèi)大量行政、審判資源，造成當(dāng)事人訟累，增加了維權(quán)成本，而且往往使當(dāng)事人周旋于程序，糾紛不能得到解決。

我們曾處理過一起清豐縣要求撤證的行政復(fù)議案件，就是典型一例。申請人一直未申辦宅基證，后在其長期使用的宅基地上翻蓋房屋，被相鄰的第三人阻止，這才得知其院落中有一部分被登載在第三人土地證用地范圍內(nèi)，由此雙方發(fā)生土地權(quán)屬糾紛，鄉(xiāng)政府調(diào)處半年未果，遂告知申請人向濮陽市人民政府申請行政復(fù)議先行撤銷縣政府頒發(fā)給對方的土地證，然后再申請確權(quán)。市政府經(jīng)復(fù)議決定撤銷該土地證并責(zé)令縣政府進(jìn)行確權(quán)處理。第三人不服訴至法院，市政府作為被告陪著爭執(zhí)雙方進(jìn)行了一年半時間的行政訴訟，省高院終審以申請人超過行政復(fù)議時效為由撤銷了行政復(fù)議決定。此案又回到了起點(diǎn)。超過時效無法再申請撤銷權(quán)證，而權(quán)證的存在使確權(quán)程序也無法提起。申請人欲訴無門，糾紛不能得到解決。

本來是一件確權(quán)糾紛，有時也會因?qū)Φ怯浶袨樘崞鹦姓?fù)議、行政訴訟，對侵權(quán)提起民事訴訟，而分別進(jìn)入行政、民事兩套程序同時處理，審理結(jié)果互為依據(jù)，越審越亂。以至于最高法院于2009年出臺的《關(guān)于當(dāng)前形勢下做好行政審判工作的若干意見》第九條，在沒有法律依據(jù)的情況下，“創(chuàng)造性”地提出了行政附帶民事訴訟的合并審理方式。寧波已經(jīng)據(jù)此審理了一起案件，引起很大爭議。判決在理念上有進(jìn)步的地方，確定了爭議實(shí)質(zhì)是民事確權(quán)，登記行為不是行政確權(quán)，登記行為依賴于民事確權(quán)。既然如此，那么為什么要通過行政訴訟來解決？如果從民事訴訟角度應(yīng)該判決產(chǎn)權(quán)歸一方，從行政訴訟角度應(yīng)當(dāng)判決維持登記給另一方的登記行為，兩種判決結(jié)果不一致，那么該怎么合并判決？

三、登記頒證不再是確權(quán)

自2007年物權(quán)法實(shí)施以來，該法設(shè)定了異議登記這一項(xiàng)重要法律制度，使先“撤證”后“確權(quán)”的傳統(tǒng)觀點(diǎn)失去了合理存在的基礎(chǔ)。頒發(fā)權(quán)證行為就不能再作為行政確權(quán)行為了，而是由中介機(jī)構(gòu)實(shí)施的權(quán)屬公示行為。這種權(quán)屬公示行為不是在其他人提出權(quán)屬爭議后實(shí)施的行為，如果有人對申請人申請登記的不動產(chǎn)提出權(quán)屬異議，是不能進(jìn)行登記的，因此，它僅是公示，不解決爭議，不是確權(quán)。

從法律屬性來看，不動產(chǎn)登記不再是公法制度，而是私法制度。從筆者工作中接觸到的人員來看，目前無論是法院從事行政審判工作的法官，還是從事房產(chǎn)、地產(chǎn)管理的行政執(zhí)法人員，大多數(shù)人都沒有領(lǐng)會到不動產(chǎn)登記制度性質(zhì)上發(fā)生的變化。根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》第十六條、第十七條及第十九條之規(guī)定，不動產(chǎn)登記薄是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)，不動產(chǎn)權(quán)屬證書是權(quán)利人享有該不動產(chǎn)物權(quán)的證明，利害關(guān)系人有權(quán)對不動產(chǎn)登記提出異議。因此，不動產(chǎn)注冊登記、頒發(fā)權(quán)證是土地權(quán)屬公示方式，主要是為了保護(hù)第三人的交易安全，不再是確權(quán)。這種變化影響到了相關(guān)規(guī)定：原《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》被《房屋登記辦法》取代，原《土地登記規(guī)則》被《土地登記辦法》取代。這兩部規(guī)章，不再從公法層面上要求“管理”，而是從私法層面上規(guī)范不動產(chǎn)登記行為，維護(hù)第三人交易安全；不再說產(chǎn)權(quán)證是唯一合法憑證，而只認(rèn)為是一個依據(jù)，具有權(quán)利推定的效力，但不是唯一合法的依據(jù)。現(xiàn)在登記機(jī)關(guān)與行政主管部門是在一起的，行政主管部門具體承擔(dān)政府作為確權(quán)機(jī)關(guān)的職責(zé)，仍讓我們覺得登記機(jī)關(guān)就是確權(quán)機(jī)關(guān)，但不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)遲早是要與行政主管部門分離的。

四、設(shè)定異議登記制度是解決產(chǎn)權(quán)糾紛的捷徑

現(xiàn)行物權(quán)法的異議登記制度打破了傳統(tǒng)模式，在不撤銷登記及權(quán)證的情況下，先行確權(quán)，然后再說是否需要變更登記、撤銷權(quán)證。這確實(shí)是直接解決問題的方法，最高法應(yīng)在這方面做些具體司法解釋。《中華人民共和國物權(quán)法》第19條規(guī)定，“權(quán)利人、利害關(guān)系人認(rèn)為不動產(chǎn)登記簿記載的事項(xiàng)錯誤的，可以申請更正登記。不動產(chǎn)登記簿記載的權(quán)利人書面同意更正或者有證據(jù)證明登記確有錯誤的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以更正”?！安粍赢a(chǎn)登記簿記載的權(quán)利人不同意更正的，利害關(guān)系人可以申請異議登記。登記機(jī)構(gòu)予以異議登記的，申請人在異議登記之日起15日內(nèi)不起訴，異議登記失效。異議登記不當(dāng)，造成權(quán)利人損害的，權(quán)利人可以向申請人請求損害賠償”。國土資源部《土地登記辦法》、建設(shè)部《房屋登記辦法》據(jù)此也作出了相應(yīng)的異議登記規(guī)定。當(dāng)異議登記人經(jīng)過物權(quán)確認(rèn)之訴如果勝訴后，行政登記機(jī)關(guān)就可以憑法院的生效法律文書，注銷原來登記。如果敗訴，原來的權(quán)利人就可以憑此請求撤銷原來的異議登記，以恢復(fù)原來物權(quán)登記的效力。如果異議人濫用了一異議登記權(quán)利，對原來權(quán)利人造成了損害，原來權(quán)利人還可以提起異議登記賠償訴訟。

五、異議登記后的確權(quán)途徑

由上述可見，物權(quán)法設(shè)定的異議登記制度，為處理產(chǎn)權(quán)糾紛設(shè)定了三步路：第一步異議登記，第二步確權(quán)，第三步處理權(quán)證。第一步、第三步有明確規(guī)定，第二步卻規(guī)定不明確，物權(quán)法只設(shè)定了向人民法院起訴，但是到底是提起民事訴訟還是行政訴訟？是否排斥了行政確權(quán)處理的程序，即《土地法》第16條規(guī)定的“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理”？物權(quán)法對這些程序都沒有明確規(guī)定，而實(shí)際工作中又不得不面臨如何適用的問題。在有關(guān)法律規(guī)定出臺前，我們不妨試從現(xiàn)行的有關(guān)法律規(guī)定探索一下解決途徑。

（一）筆者認(rèn)為物權(quán)法要求的異議登記后15日內(nèi)起訴，是指民事確權(quán)訴訟，而不是指提起行政訴訟。

不動產(chǎn)登記是國家確認(rèn)權(quán)利人權(quán)利的一種方式，但不登記并不意味權(quán)利人會喪失權(quán)利或否定權(quán)利人的權(quán)利?！段餀?quán)法》第15條“當(dāng)事人之間訂立有關(guān)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅不動產(chǎn)物權(quán)的合同，除法律另有規(guī)定或者合同另有約定外，自合同成立時生效；未辦理物權(quán)登記的，不影響合同效力”。

行政訴訟并不解決不動產(chǎn)權(quán)利的歸屬。異議登記后起訴登記機(jī)關(guān)即使勝訴，撤銷了有爭議的不動產(chǎn)登記簿和產(chǎn)權(quán)證，并不能就此認(rèn)定取得了該不動產(chǎn)的權(quán)屬。因此，進(jìn)行這種不能確權(quán)的行政訴訟是徒勞無功，浪費(fèi)訴訟資源，浪費(fèi)時間而已。

不動產(chǎn)糾紛的實(shí)質(zhì)是平等民事主體之間的權(quán)屬糾紛，而不是與行政單位的行政爭議。對于行政單位存在的不當(dāng)?shù)怯泦栴}行政單位已經(jīng)作出了初步處理那就是異議登記，行政程序的障礙已經(jīng)消除。該確權(quán)之訴不是行政訴訟而是民事訴訟，異議確權(quán)之訴針對的是侵權(quán)行為人而不是行政機(jī)關(guān)。訴訟所要確認(rèn)的標(biāo)的是“被異議登記的不動產(chǎn)權(quán)利到底應(yīng)當(dāng)歸誰所有？”的問題，這個問題可以由不動產(chǎn)所在地法院根據(jù)雙方的合同等證據(jù)來做出判決結(jié)論。

最高人民法院《民事案件案由規(guī)定》(法發(fā)〔2008〕11號) 第三部分專章規(guī)定物權(quán)糾紛，其中不動產(chǎn)登記糾紛案由有：異議登記不當(dāng)損害賠償糾紛、虛假登記損害賠償糾紛，物權(quán)保護(hù)糾紛案由有：物權(quán)確認(rèn)糾紛、用益物權(quán)確認(rèn)糾紛、擔(dān)保物權(quán)確認(rèn)糾紛。這一新的規(guī)定也正是為了貫徹執(zhí)行物權(quán)法的新內(nèi)容的配套法律。因而異議登記后人民法院作為民事案件受理進(jìn)行審理不存在法理上或者現(xiàn)實(shí)法律上的障礙。

（二）行政確權(quán)仍是處理一些房地產(chǎn)權(quán)屬糾紛法定的有效途徑。

房地產(chǎn)市場一般分為三級。房地產(chǎn)一級市場又稱土地一級市場，是土地使用權(quán)出讓的市場，即國家通過其指定的政府部門將城鎮(zhèn)國有土地或?qū)⑥r(nóng)村集體土地征用為國有土地后出讓給使用者的市場。房地產(chǎn)一級市場是由國家壟斷的市場。房地產(chǎn)二級市場，是指土地使用者經(jīng)過開發(fā)建設(shè)，將新建成的房地產(chǎn)進(jìn)行出售和出租的市場。即一般指商品房首次進(jìn)入流通領(lǐng)域進(jìn)行交易而形成的市場。房地產(chǎn)二級市場也包括土地二級市場，即土地使用者將達(dá)到規(guī)定可以轉(zhuǎn)讓的土地，進(jìn)入流通領(lǐng)域進(jìn)行交易的市場。而三級市場，是購買房地產(chǎn)的單位和個人，再次將房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或租賃的市場。也就是房地產(chǎn)再次進(jìn)入流通領(lǐng)域進(jìn)行交易而形成的市場，包括房屋的交換。

對于進(jìn)入房地產(chǎn)二級市場、三級市場的不動產(chǎn)權(quán)屬糾紛，存在平等民事主體之間的買賣關(guān)系，可以適用民事訴訟程序進(jìn)行民事確權(quán)，也可以適用仲裁程序進(jìn)行民事確權(quán)。

對于尚未進(jìn)入房地產(chǎn)二級市場的城市國有土地、農(nóng)村集體土地，國家不允許買賣，就不存在平等民事主體之間的買賣關(guān)系，法院則無法適用民事訴訟程序予以審理。雖然這類土地未進(jìn)入房地產(chǎn)二級市場，但隨著土地、礦產(chǎn)資源的不斷升值，由于歷史等原因形成的權(quán)屬爭議卻逐漸突現(xiàn)出來。政府行政確權(quán)，是解決這類土地權(quán)屬爭議的根本方式和途徑?！锻恋毓芾矸ā返?6條規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理，個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當(dāng)事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起30日內(nèi)，向人民法院起訴。在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議解決前，任何一方不得改變土地利用現(xiàn)狀?！薄锻恋貦?quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第5條規(guī)定：“個人之間、個人與單位之間、單位與單位之間發(fā)生的爭議案件，由爭議土地所在地的縣級國土資源行政主管部門調(diào)查處理。前款規(guī)定的個人之間、個人與單位之間發(fā)生的爭議案件，可以根據(jù)當(dāng)事人的申請，由鄉(xiāng)級人民政府受理和處理?！薄洞_定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第2條規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)由縣級以上人民政府確定，土地管理部門具體承辦。土地權(quán)屬爭議，由土地管理部門提出處理意見，報人民政府下達(dá)處理決定或報人民政府批準(zhǔn)后由土地管理部門下達(dá)處理決定?！?/span>

我常想，清豐縣那起土地糾紛如果當(dāng)時能夠按照“異議登記—行政確權(quán)—處理權(quán)證”的程序來處理，結(jié)果會怎樣？

綜上，物權(quán)法異議登記制度，為處理房地產(chǎn)糾紛設(shè)定了一條捷徑。但在異議登記后如何確權(quán)問題上，物權(quán)法還沒有做出與土地法、仲裁法相銜接的規(guī)定。這就會造成基層政府機(jī)關(guān)和法院認(rèn)識不清、無所適從，甚至出現(xiàn)相互推諉的情況。我們期待立法機(jī)關(guān)盡快予以完善。