發(fā)布日期：2010-03-23 文章來源：互聯(lián)網(wǎng)
實事求是而言，《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《條例》）無論在公共利益的認定，還是搬遷程序、補償?shù)氖袌龌▋r等核心問題的制度設(shè)計上，相較于2001年出臺的《城市房屋拆遷管理條例》，都是一個歷史性的進步。就制度的演進而言，《條例》與其說是對以前拆遷管理條例的修改，毋寧說是依據(jù)憲法和物權(quán)法起草的一部全新的國家征收法規(guī)。
可以說，《條例》在立法上的最大突破在于將房屋征收嚴格限定在“出于公共利益的需要”這個排他的理由之外，通過列舉的方式區(qū)分“公共利益”，強調(diào)公共參與，要求公正補償。
《條例》第一條即旗幟鮮明地指出：為了規(guī)范國有土地上的房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收人的合法權(quán)益，根據(jù)物權(quán)法和《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法〉的決定》，制定本條例。
隨后，《條例》第三條列舉七種屬于“出于公共利益需要”而可以征用私人房產(chǎn)的情形(包括：(一)國防設(shè)施建設(shè)的需要；(二)國家重點扶持并納入規(guī)劃的能源、交通、水利等公共事業(yè)的需要；(三)國家重點扶持并納入規(guī)劃的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；(四)為改善低收入住房困難家庭居住條件，由政府組織實施的廉租住房、經(jīng)濟適用住房等建設(shè)的需要；(五)為改善城市居民居住條件，由政府組織實施的危舊房改造的需要；(六)國家機關(guān)辦公用房建設(shè)的需要；(七)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的其他公共利益的需要。)較之以前的拆遷條例混淆“公益拆遷”和“商業(yè)拆遷”，其基本立法要義符合憲法和物權(quán)法的精髓，實屬莫大進步。
然而，我認為一個很重要的問題被忽視了。事實上，“公共利益”的法律界定是世界性的法律難題。在房屋征收中，對公共利益的界定一直是利益博弈的平衡點，界定范圍過寬將損害物權(quán)穩(wěn)定與安全秩序，界定過窄將影響公益事業(yè)的發(fā)展。
在我看來，《條例》對公共利益的界定范圍似乎過窄。
公共利益是指不特定的社會成員所享有的超出于地方性的、明顯的、受法律行政法規(guī)保護的、長遠的利益。這一概念應(yīng)為概括性定義。《條例》的列舉式立法體例值得推敲。
此外，《條例》第三條第(四)項規(guī)定將廉租住房、經(jīng)濟適用住房等為改善低收入家庭居住條件實施的保障性住房建設(shè)嚴格規(guī)定為必須由政府組織實施，或違反立項、規(guī)劃、建設(shè)施工、安全生產(chǎn)、質(zhì)量管理、竣工驗收等行政管理法律制度。
從經(jīng)濟實力角度看，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的政府在此方面沒有障礙。但是，對于中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)政府而言，其財政實力決定其幾乎無力承擔(dān)保障性住房建設(shè)(在這些地區(qū)，應(yīng)當(dāng)允許開發(fā)商參與保障性住房建設(shè)；條件過于嚴格，城市建設(shè)必將“舍舊求新”，市場主體必將放棄舊城區(qū)改造，大量占用集體土地，導(dǎo)致耕地流失過快，全國十八億畝耕地的紅線必將很快突破)。
因此，該項規(guī)定“為改善低收入住房困難家庭居住條件，進行廉租住房、經(jīng)濟適用住房等建設(shè)的需要”或許更為實際。
不能忽視的是，該征求意見稿第(五)項規(guī)定危舊房改造僅由政府實施，條件似乎也過于嚴格?！肮さV棚戶區(qū)”、“城中村”、“危舊房”是制約城市發(fā)展進程的瓶頸，由政府組織實施危舊房改造，對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的政府而言仍無障礙，而對于中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的政府而言，財政無力承擔(dān)、困難依然重重(在這些地區(qū)，應(yīng)當(dāng)允許開發(fā)商參與“工礦棚戶區(qū)”、“城中村”、“危舊房”改造，以加快城市化進程)。
因此，該項規(guī)定為“為改善城市居民居住條件，進行工礦棚戶區(qū)、城中村、危舊房改造的需要”似乎更為理想。
公共利益如何界定非常重要。作為一種強制性的“征收”私人財產(chǎn)的行為，除了通過立法對公共利益本身進行界定之外，更重要的恐怕是對于如何認定“公共利益”本身設(shè)置一個公正的標準，這甚至可視為征收是否公平公正的價值之所在。其實，對公共利益界定的立法，可參照行政訴訟法中行政案件受案范圍的立法模式，采用概括、列舉加排除的方法。
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