ABO模式是指在當(dāng)?shù)卣氖跈?quán)下，由開發(fā)建設(shè)主管部門將區(qū)域土地整理、基礎(chǔ)建設(shè)、投資促進(jìn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等社會公共服務(wù)職能，授權(quán)和委托至成功轉(zhuǎn)型平臺公司或社會資本方企業(yè)，并以特許經(jīng)營形式加以實(shí)施，政府履行規(guī)則制定、績效考核等職責(zé)，同時(shí)支付授權(quán)運(yùn)營費(fèi)用的合作開發(fā)模式。
較多的輿論觀點(diǎn)認(rèn)為，授權(quán)經(jīng)營模式(ABO)系北京市首創(chuàng)，2016年北京市交通委員會代表北京市政府與京投公司正式簽署《北京市軌道交通授權(quán)經(jīng)營協(xié)議》。提出了授權(quán)(Authorize)—建設(shè)(Build)—運(yùn)營(Operate)的ABO模式，由市政府授權(quán)京投公司履行北京市軌道交通業(yè)主職責(zé)，京投公司按照授權(quán)負(fù)責(zé)整合各類市場主體資源，提供北京市軌道交通項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營等整體服務(wù)。政府履行規(guī)則制定、績效考核等職責(zé)，同時(shí)支付京投公司授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費(fèi)，以滿足其提供全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)的資金需求。
2019年，財(cái)金10號文《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》發(fā)布，文件的主要內(nèi)容除限制新上政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目外，主要是禁止以包含土地出讓收入為主的政府性基金預(yù)算作為PPP項(xiàng)目的運(yùn)營補(bǔ)貼支出安排及融資還款來源。此舉將對PPP產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響，是42號文定義下我國PPP發(fā)展的分水嶺促使混合型ABO模式終于成為了10號文之后PPP領(lǐng)域發(fā)展的首選方向。
01 ABO模式基本概念
(一) ABO基本概念
ABO模式，一般指授權(quán)(Authorize)—建設(shè)(Build)—運(yùn)營(Operate)模式，即政府將項(xiàng)目以授權(quán)的方式交由相關(guān)企業(yè)建設(shè)、運(yùn)營，相關(guān)企業(yè)依授權(quán)履行業(yè)主職責(zé)，政府依據(jù)協(xié)議給予補(bǔ)貼，合作期滿項(xiàng)目無償移交給政府。這里的相關(guān)企業(yè)可以是政府融資平臺，也可以引入社會資本。如果相關(guān)企業(yè)具有相應(yīng)的建設(shè)、運(yùn)營能力，則可直接承攬項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營，否則應(yīng)按規(guī)定履行招標(biāo)程序選定承包方。
（二）ABO模式性質(zhì)
由于國家層面并未明確立法或出臺相應(yīng)的政策，因此ABO模式的性質(zhì)尚存爭議，金永祥認(rèn)為“ABO模式可歸結(jié)為特許經(jīng)營但不一定是PPP,政府只要求最終效果而不關(guān)心具體模式”；張燎認(rèn)為“ABO模式解決的是本地政府和屬地企業(yè)的政企分開及契約化管理，并非特許經(jīng)營，更非PPP變種”。張宇認(rèn)為“ABO模式不是PPP模式，可歸類為公建公營，也未違反財(cái)政部關(guān)于采用購買服務(wù)違規(guī)融資的相關(guān)規(guī)定，是城投市場化轉(zhuǎn)型的重要舉措，但也要充分評估屬地城投公司的經(jīng)營管理能力，防止以ABO模式違規(guī)融資，變相增加政府性債務(wù)”。
參照中華人民共和國財(cái)政部令第102號《政府購買服務(wù)管理辦法》第二條規(guī)定，京投ABO模式看似符合政府購買服務(wù)的某些特性，但政府購買服務(wù)合同履行期限一般不超過1年，在預(yù)算保障的前提下，對于購買內(nèi)容相對固定、連續(xù)性強(qiáng)、經(jīng)費(fèi)來源穩(wěn)定、價(jià)格變化幅度小的政府購買服務(wù)項(xiàng)目，期限不超過3年。因此授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費(fèi)更趨向于特定目標(biāo)的政府補(bǔ)助，而非僅僅提供軌道交通服務(wù)的對價(jià)，其實(shí)質(zhì)類似于特許經(jīng)營，但又非完全的特許經(jīng)營模式?？傊?，ABO模式屬于政府購買服務(wù)還是國有資產(chǎn)授權(quán)特許經(jīng)營或者其他領(lǐng)域尚存爭議，待后續(xù)相關(guān)政策明確。本文旨在探討ABO模式和市場拓展過程中出現(xiàn)的創(chuàng)新型ABO模式。
02 ABO模式與相關(guān)模式的比較分析
以京投ABO模式項(xiàng)目為藍(lán)本，分析ABO模式與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域常見的投融資模式(如PPP/特許經(jīng)營、代建管理、BT模式) 之間的差異，便于厘定ABO模式的具體合作邊界，特別是當(dāng)下國家基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域尚無明確政策直接調(diào)整和規(guī)制ABO模式的情況下，顯得更為重要。
（京投ABO模式交易運(yùn)作結(jié)構(gòu)）
（一）ABO模式與PPP模式的區(qū)別
1. 模式程序不同
ABO模式項(xiàng)下，在確定項(xiàng)目業(yè)主（社會資本方）時(shí)，可能是通過公開招標(biāo)等政府采購程序（如上述某縣級公路項(xiàng)目），也可能是由本級政府直接以授權(quán)方式確定項(xiàng)目業(yè)主而不進(jìn)行任何采購程序（如2016年4月20日，北京市交通委員會代表北京市政府與京投公司正式簽署《北京市軌道交通授權(quán)經(jīng)營協(xié)議》，提出ABO模式，即由市政府授權(quán)京投公司履行北京市軌道交通業(yè)主職責(zé)，京投公司按照授權(quán)負(fù)責(zé)整合各類市場主體資源）。所以采用ABO模式確定合作方的，并不一定經(jīng)由競爭性采購程序。
PPP模式下，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)通過公開招標(biāo)等法定采購程序確定社會資本方，采購程序系法定要求。同時(shí)，PPP模式需要經(jīng)過必要的識別論證程序，通過“兩評一案”，方可確定以PPP模式實(shí)施并依規(guī)啟動(dòng)采購程序。
因此，相較于PPP模式而言，ABO模式不需要前期必要的識別論證程序和必要的采購程序。
2. 合作期限的基本要求不同
ABO模式并無明確的合作年限限制，系根據(jù)政府方的具體授權(quán)內(nèi)容和授權(quán)期限等因素確定合作期限。
基于PPP模式長期合作、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，PPP項(xiàng)目最短合作年限不得低于10年（含建設(shè)期），如合作期限低于該限制性要求，則存在項(xiàng)目合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。
3.項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制不同
ABO模式項(xiàng)下，由政府方根據(jù)項(xiàng)目的投資及運(yùn)營維護(hù)成本，在運(yùn)營維護(hù)期每年按時(shí)支付一定的服務(wù)費(fèi)用，并無明確的按效付費(fèi)要求以及政府列支費(fèi)用納入預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃的強(qiáng)制性要求。
PPP模式需要根據(jù)項(xiàng)目類型、政府財(cái)政承受能力、是否有穩(wěn)定使用者付費(fèi)基礎(chǔ)等因素，確定采用使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助的回報(bào)機(jī)制，同時(shí)，政府方付費(fèi)責(zé)任須與項(xiàng)目績效考核直接掛鉤，并且政府支出責(zé)任必須依法納入預(yù)算管理。
(二)ABO模式與委托代建模式
從橫向比較角度，委托代建模式亦以公路建設(shè)項(xiàng)目為例，兩者間比較分析如下：
1. 項(xiàng)目合作內(nèi)容不同
相較于ABO模式，委托代建是項(xiàng)目法人通過招標(biāo)等方式選擇滿足相應(yīng)要求的項(xiàng)目管理單位為代建單位，由代建單位承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)管理及相關(guān)工作(如根據(jù)代建合同約定，組織編制招標(biāo)文件，完成勘察設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、材料設(shè)備供應(yīng)等招標(biāo)工作，協(xié)助完成征地拆遷工作，擬定項(xiàng)目進(jìn)度計(jì)劃、資金使用計(jì)劃、工程質(zhì)量和安全保障措施等)，與ABO項(xiàng)目的合作內(nèi)容具有明顯差異。
2. 項(xiàng)目資金來源不同
在ABO模式下，由政府方授權(quán)確定的社會資本方直接或另行選定合作方負(fù)責(zé)籌集項(xiàng)目建設(shè)所需資金，或者由政府方直接撥付部分資金用于項(xiàng)目建設(shè)。在委托代建模式下，選定的代建單位并不負(fù)責(zé)籌措項(xiàng)目建設(shè)所需資金，而是由項(xiàng)目法人自行籌集項(xiàng)目建設(shè)資金，由其按照約定支付工程建設(shè)的各項(xiàng)費(fèi)用。
3.項(xiàng)目業(yè)主不同
在ABO模式下，是由政府方通過采購程序或直接簽署協(xié)議等方式授權(quán)確定項(xiàng)目業(yè)主單位(即社會資本方)，履行授權(quán)范圍內(nèi)的項(xiàng)目業(yè)主職責(zé)。在委托代建模式下，是由項(xiàng)目法人(或項(xiàng)目業(yè)主)通過招標(biāo)等方式選定的委托代建單位，該代建單位是專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位，并不發(fā)生項(xiàng)目業(yè)主的變更。
(三)ABO模式與BT模式
1. 合作內(nèi)容不同
相較于ABO模式，BT模式中由社會資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)及竣工驗(yàn)收后的移交工作，并不涉及“O” 這一"運(yùn)營"環(huán)節(jié)。ABO模式要求社會資本方同時(shí)向政府方提供投資、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)等整體服務(wù)。
2.模式合規(guī)性要求不同
根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》(財(cái)金〔2015〕57號) 第2條、《關(guān)于組織開展第四批政府和社會資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》(財(cái)金〔2017〕76號) 第2條等的規(guī)定，在政府與社會資本合作項(xiàng)目上，BT模式因涉及保底承諾、回購安排等而被認(rèn)定為政府變相融資舉債，且不涉及項(xiàng)目運(yùn)維及績效付費(fèi)，已被逐漸禁止使用。而ABO模式在國家層面并無明確立法或者政策規(guī)定進(jìn)行調(diào)整和規(guī)制，但是，該模式仍面臨當(dāng)下規(guī)范地方政府舉債融資、防控政府隱性債務(wù)政策等有關(guān)規(guī)定的挑戰(zhàn)和質(zhì)疑。
03 ABO模式產(chǎn)生的背景
（一）地方政府融資平臺市場化改革
2009年，為應(yīng)對金融危機(jī)，地方政府組建投融資平臺公司，以拓寬政府投資項(xiàng)目的融資渠道，加大政府投資力度。隨著地方政府隱性債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大，為防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，2014年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）規(guī)定“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)”，這明確了平臺公司剝離政府融資職能、市場化改革的發(fā)展方向。實(shí)施ABO模式，政府作為市場化主體的“規(guī)則制定者”、“監(jiān)管者”和“績效考核者”，減少對微觀事務(wù)的直接參與，而充分發(fā)揮市場作用，由平臺公司作為公共服務(wù)的提供者，以此實(shí)現(xiàn)“政企分離”、“政事分離”。平臺公司從“單一的融資平臺”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆袌鲑Y源的整合者”，這符合平臺公司市場化改革的方向。
（二）政府融資渠道收窄后的創(chuàng)新之舉
基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資額較大，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)切斷政府直接融資、平臺公司代融資渠道后，地方政府融資渠道收窄，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生巨大的資金缺口。在防范和化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的背景下，必須尋求控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域補(bǔ)短板的兩全之策。在ABO模式中，一方面平臺公司整合投融資、建設(shè)、運(yùn)營資源，更高效地組織基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，另一方面政府通過制定績效考核的方式為平臺公司的綜合服務(wù)付費(fèi)，實(shí)現(xiàn)地方政府和平臺公司之間的債務(wù)隔離，打破政府對平臺公司債務(wù)的剛性兌付，從而在一定程度上控制地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入分期支付和基礎(chǔ)設(shè)施投資額巨大之間的調(diào)和。
（三）部分地方政府認(rèn)為ABO模式是對PPP模式的補(bǔ)充
財(cái)金〔2019〕10號文規(guī)定“確保每一年度本級全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出的10%”。根據(jù)《全國PPP綜合信息平臺管理庫項(xiàng)目2020年半年報(bào)》顯示，全國已有713個(gè)行政區(qū)財(cái)承占比高于7%預(yù)警線，對于這些行政區(qū)，可以采用PPP模式實(shí)施的空間縮小。再基于財(cái)金〔2019〕10號文對PPP項(xiàng)目的基本要求、不合規(guī)的F+EPC模式和EPC+O模式涉嫌違反《政府投資條例》，ABO模式才再次進(jìn)入政府視野，部分政府認(rèn)為ABO模式可以作為PPP模式的補(bǔ)充。
04 ABO模式創(chuàng)新——片區(qū)開發(fā)ABO
由于ABO模式的橫空出世，部分地方政府為了加大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，開始尋求新的發(fā)展機(jī)會，在此基礎(chǔ)上，ABO模式發(fā)生了變異，從而衍化成了片區(qū)開發(fā)ABO模式。
（一）片區(qū)開發(fā)ABO模式
以某片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目為例，初步實(shí)施模式如下：
1. 運(yùn)作模式
項(xiàng)目由人民政府授權(quán)園區(qū)管委會作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，授權(quán)屬地國有企業(yè)綜合開發(fā)權(quán)，由屬地國有企業(yè)負(fù)責(zé)選擇合作方并成立合資公司。
合資公司負(fù)責(zé)片區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營以及招商等工作。在片區(qū)增量財(cái)政實(shí)現(xiàn)后（主要為土地出讓金留存收入），由園區(qū)管委會通過成本補(bǔ)貼、招商引資獎(jiǎng)勵(lì)等多種形式對屬地國有企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，屬地國有企業(yè)再將相關(guān)費(fèi)用支付給合資公司。
具體交易結(jié)構(gòu)圖如下：
2. 合作期限
項(xiàng)目合作期限約20年。
3. 回報(bào)機(jī)制
該模式的回報(bào)機(jī)制包括兩個(gè)方面：
第一方面，由當(dāng)?shù)刎?cái)政部門以及園區(qū)管委會配合制定《片區(qū)開發(fā)補(bǔ)貼與獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，在片區(qū)實(shí)現(xiàn)增量財(cái)政收入后，當(dāng)?shù)刎?cái)政部門根據(jù)上述獎(jiǎng)勵(lì)辦法給予屬地國有企業(yè)投資補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)資金。
第二方面，屬地國有企業(yè)支付給合資公司的費(fèi)用主要包括三個(gè)部分，分別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資以及項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)。上述三個(gè)部分均按照“成本+回報(bào)”的模式實(shí)施，即每年對投入的費(fèi)用進(jìn)行審計(jì)，在片區(qū)實(shí)現(xiàn)增量收入后按照一定的投資回報(bào)率進(jìn)行支付。
針對項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)方面，未來會加入一些商業(yè)元素，合資公司需負(fù)責(zé)片區(qū)內(nèi)商業(yè)設(shè)施的運(yùn)營管理（商鋪、停車場等），與之對應(yīng)的運(yùn)營收入將納入合資公司的考核范圍。
（二）存在的問題分析
通過上述案例可知，ABO模式和片區(qū)開發(fā)ABO模式存在如下問題：
1. 直接授權(quán)是否具備合規(guī)性問題
在ABO模式中，授權(quán)關(guān)系的確定一直以來都極具爭議性，但一直沒有明確的定論。有的觀點(diǎn)認(rèn)為ABO模式下政府與屬地國有企業(yè)之間的合作區(qū)別于通過競爭性程序選定社會資本方的“公私合作”模式，應(yīng)視為一種約定俗成的“公公合作”模式 ，這相較于國發(fā)42號文之前的“直接指定”、“政企不分”相比已是一大進(jìn)步。
本文認(rèn)為根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第二條、第二十六條規(guī)定，ABO模式屬于政府采購行為，應(yīng)該按照法定采購方式選擇授權(quán)國有企業(yè)作為項(xiàng)目業(yè)主，若未通過競爭性程序選擇授權(quán)單位，存在因程序不合法、不合規(guī)而導(dǎo)致授權(quán)協(xié)議面臨無效的可能性。
2. ABO模式到底是購買服務(wù)還是購買工程
根據(jù)協(xié)議描述政府購買的是屬地國有企業(yè)提供的服務(wù)，并支付授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費(fèi)。理論上，不論是新建地鐵還是片區(qū)開發(fā)都是為了給政府提供良好公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，新建地鐵或片區(qū)所形成的資產(chǎn)歸屬于京投公司或某屬地國有企業(yè)名下，其實(shí)操層面強(qiáng)調(diào)的是整體服務(wù)，但合作內(nèi)容卻包含大量的建設(shè)工程，從產(chǎn)出的角度來看，本文認(rèn)為政府采購的既包含服務(wù)，也包含工程。
3. ABO模式是否涉及隱性負(fù)債
政府舉債一般包括直接舉債和間接舉債，直接舉債在《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號）第四條中明確“健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，地方政府舉債一律采取在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債”。間接舉債包括PPP模式，也包括BT模式、政府兜底承諾等，但后兩者屬于違規(guī)舉債行為。而ABO模式政府的授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費(fèi)若未先有預(yù)算再采購或未事先經(jīng)過財(cái)政承受能力論證，政府的支出責(zé)任將無法有效預(yù)期，存在形成地方隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。
在片區(qū)開發(fā)ABO模式案例中，盡管投資回報(bào)來源于增量財(cái)政收入，而且支付金額會根據(jù)績效考核結(jié)果浮動(dòng)，但穿透來看，投資回報(bào)均源自土地出讓后的留存收入，有違財(cái)綜〔2016〕4號文“項(xiàng)目承接主體或供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行合同義務(wù)，按合同約定數(shù)額獲取報(bào)酬，不得與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤，也不得以項(xiàng)目所涉及的土地名義融資或者變相融資”。因此，本文認(rèn)為項(xiàng)目具有最終支付義務(wù)，不論其支付路徑和方式，但凡未納入預(yù)算，從嚴(yán)格意義上來說依然存在政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。
05 ABO模式融資情況分析
（一）合規(guī)性
從融資角度來看，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目是否涉及政府隱性負(fù)債和項(xiàng)目本身是否具有經(jīng)營性收入的問題。為在一定程度上規(guī)避該問題，可以從建設(shè)內(nèi)容包裝以及投資回報(bào)支付渠道方面進(jìn)行優(yōu)化。
建設(shè)內(nèi)容包裝：在項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容中盡可能增加一些具有經(jīng)營性收入的子項(xiàng)更能滿足銀行的合規(guī)性要求。
投資回報(bào)支付渠道：社會投資人的投資回報(bào)應(yīng)由政府授權(quán)的國有企業(yè)支付。對于社會投資人而言，其合作的對象僅限于授權(quán)的國有企業(yè)，盡可能避免與政府直接產(chǎn)生關(guān)系。
上述方式不能完全規(guī)避政府隱性負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)，只能在一定程度上進(jìn)行隔離。
（二）項(xiàng)目貸款期限
一般情況下采用ABO模式的項(xiàng)目合作周期都較長，因此社會投資人也希望銀行能提供匹配項(xiàng)目合作期限的融資產(chǎn)品。據(jù)了解，銀行在匹配固定資產(chǎn)貸款產(chǎn)品時(shí)主要看項(xiàng)目業(yè)主（項(xiàng)目合法合規(guī)文件的批復(fù)對象），在不成立項(xiàng)目公司的情況下，屬地國有企業(yè)作為項(xiàng)目業(yè)主，以其主體進(jìn)行融資，銀行會根據(jù)其評估的項(xiàng)目自身經(jīng)營性現(xiàn)金流額度匹配固定資產(chǎn)貸款額度和期限。在成立項(xiàng)目公司的情況下，若以項(xiàng)目公司作為主體進(jìn)行融資，則需要屬地國有企業(yè)將項(xiàng)目的批復(fù)文件等轉(zhuǎn)移到項(xiàng)目公司，包括四證，使項(xiàng)目公司變?yōu)橘J款主體，從而匹配相應(yīng)的貸款產(chǎn)品，滿足項(xiàng)目融資需求。
（三）項(xiàng)目還款來源
在ABO模式中，項(xiàng)目的還款資金主要來源于兩個(gè)方面，一方面是政府支付的授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費(fèi)，另一方面是項(xiàng)目自身所具備的經(jīng)營性現(xiàn)金流。項(xiàng)目本身所具備的經(jīng)營性現(xiàn)金流非常重要，銀行可以將該部分經(jīng)營性現(xiàn)金流認(rèn)定為項(xiàng)目合規(guī)的還款來源并匹配相應(yīng)的貸款，但通常該類項(xiàng)目中合理的經(jīng)營性現(xiàn)金流占比較小，匹配的貸款無法全額覆蓋項(xiàng)目融資所需資金，社會投資人需要加大資本金投入。
（四）項(xiàng)目增信措施
一般情況下若ABO模式的合作周期較長，合作期內(nèi)政府支付的授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費(fèi)存在隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目自身經(jīng)營性現(xiàn)金流不確定性風(fēng)險(xiǎn)較大，為確保資金的安全，銀行通常會要求社會投資人或項(xiàng)目業(yè)主提供增信措施。
06 結(jié)論分析及操作建議
ABO模式在項(xiàng)目方案策劃階段，可以根據(jù)項(xiàng)目具體情況、當(dāng)?shù)卣?jīng)濟(jì)實(shí)力、社會投資人風(fēng)險(xiǎn)偏好等因素進(jìn)行設(shè)計(jì)，使方案能夠更契合各方的訴求，以便推動(dòng)項(xiàng)目順利實(shí)施。無論項(xiàng)目按照結(jié)構(gòu)一還是結(jié)構(gòu)二進(jìn)行運(yùn)作，還是按照變異型ABO模式運(yùn)作，項(xiàng)目本身的合法合規(guī)性設(shè)計(jì)至關(guān)重要，因此，建議如下：
（一）政府出臺相關(guān)政策文件支持
與PPP模式相比，ABO模式?jīng)]有相關(guān)政策文件支撐，前期論證工作不明確，操作流程不清楚，在沒有國家層面明確的政策規(guī)定下，不合規(guī)的操作將無法規(guī)避地方政府違規(guī)舉債的風(fēng)險(xiǎn)。因此，政府上層政策文件的出臺尤其重要，通過政府出臺具備一定層級有效力的政策文件予以確認(rèn)，保障ABO模式的順利實(shí)施。
《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》( 國發(fā)〔2014〕43號) 規(guī)定剝離了企業(yè)的政府融資功能，并且明確規(guī)定地方政府舉債融資機(jī)制僅限于以政府債券形式舉債、PPP( 即政府和社會資本合作)，以及在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)規(guī)范的或有債務(wù)?！敦?cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處實(shí)施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》( 財(cái)預(yù)〔2016〕175號) 規(guī)定："除發(fā)行地方政府債券、外債轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)，不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。"財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕50號) 規(guī)定："地方政府舉債一律采取在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。"以上規(guī)定均明確限定了地方政府融資舉債的方式和途徑，ABO模式均不屬于當(dāng)前政策允許的任一政府融資舉債的方式或途徑。
并且，在ABO模式下，雖授權(quán)社會資本方履行項(xiàng)目業(yè)主職責(zé)，但是，實(shí)際上卻發(fā)揮著籌集項(xiàng)目建設(shè)資金的融資功能。政府方除建設(shè)期補(bǔ)貼外，在運(yùn)營維護(hù)期也需逐年支付服務(wù)費(fèi)，而非先有預(yù)算再采購或者事前經(jīng)財(cái)政承受能力評估且事后列入預(yù)算管理，對于政府方的支出責(zé)任無法有效預(yù)期和控制，存在形成政府方隱性債務(wù)的可能性。
（二）充分配置資源，重視項(xiàng)目經(jīng)營性包裝
對于采用ABO模式的項(xiàng)目而言，在國家未出臺相關(guān)支持政策以前，項(xiàng)目自身的造血功能在很大程度上決定項(xiàng)目的吸引力以及社會投資人的融資，因此建議在項(xiàng)目中裝入一些具有合理經(jīng)營收入的子項(xiàng)目，將項(xiàng)目打造成為具有強(qiáng)自身造血功能且經(jīng)營性現(xiàn)金流穩(wěn)定的經(jīng)營性或準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目。
（三）被授權(quán)單位的選擇增加競爭性采購程序
基于上述分析ABO項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)通過法定采購方式確定社會資本方作為項(xiàng)目業(yè)主，系國家法律作出的強(qiáng)制性要求，旨在保障政府采購活動(dòng)的公開、公平和公正，最大限度地提高財(cái)政資金的使用效率。如未通過競爭性程序確定社會資本方的，存在因程序不合法、不合規(guī)而導(dǎo)致授權(quán)協(xié)議可能面臨無效的風(fēng)險(xiǎn)、政府方及其工作人員可能面臨行政處分的風(fēng)險(xiǎn)，以及給供應(yīng)商造成損失可能面臨的賠償責(zé)任和項(xiàng)目融資不能的衍生風(fēng)險(xiǎn)等。
綜上分析，項(xiàng)目屬地國有企業(yè)作為被授權(quán)單位，沒有采購程序的授權(quán)行為能否真正實(shí)現(xiàn)公平性、公開性和公正性存在很大疑問，具備同等資源整合能力的國有企業(yè)，政府如何進(jìn)行甄別和篩選，標(biāo)準(zhǔn)是什么，為什么會授權(quán)其中一家國有企業(yè)作為業(yè)主方，都存在詬病。因此，建議政府通過競爭性采購程序選擇被授權(quán)單位，再通過協(xié)議或相關(guān)授權(quán)書確認(rèn)其業(yè)主的角色和責(zé)權(quán)利。被授權(quán)單位若為平臺公司，需明確已剝離政府融資職能，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，徹底實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營轉(zhuǎn)型。
（四）授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費(fèi)納入中長期預(yù)算管理
本文認(rèn)為授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費(fèi)是基于特定目標(biāo)的政府補(bǔ)助，而非對提供特定目標(biāo)服務(wù)的對價(jià)，而政府購買服務(wù)的項(xiàng)目期限最多不超過3年，但對于ABO模式，一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于運(yùn)營，雖然運(yùn)營期限并未具體明確多少年，但若低于3年，則運(yùn)營將沒有意義。因此，針對財(cái)政支出責(zé)任，需事先完成類似財(cái)政承受能力論證的全面評估，確定財(cái)政是否有能力和余力支付，若具備條件，根據(jù)政府出臺相應(yīng)的政策支撐，將依法納入中長期預(yù)算管理，防止產(chǎn)生政府隱性負(fù)債。
（五）注重對被授權(quán)單位實(shí)施建設(shè)運(yùn)營的績效考核
在ABO模式中，政府授權(quán)屬地國有企業(yè)是為了更好的實(shí)施項(xiàng)目，確保項(xiàng)目的效益最大化。因此在授權(quán)協(xié)議中應(yīng)當(dāng)設(shè)置合理的績效考核指標(biāo)，一方面是為了避免授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費(fèi)出現(xiàn)固定回報(bào)的現(xiàn)象，另一方面是為了促進(jìn)被授權(quán)單位能夠更加重視項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營工作，為后續(xù)實(shí)施提供更好的服務(wù)。
ABO 模式的產(chǎn)生是基礎(chǔ)設(shè)施投融資傳統(tǒng)體制向市場轉(zhuǎn)變的創(chuàng)新產(chǎn)物，是政企關(guān)系契約化和市場化的嘗試和探索，構(gòu)建政府和國企政企的新型關(guān)系，以授權(quán)協(xié)議的方式厘清原本模糊不清的政府與屬地國有企業(yè)之間的關(guān)系。ABO 模式將原有的政府擔(dān)保型的“政策”轉(zhuǎn)變?yōu)槭跈?quán)經(jīng)營類的“協(xié)議”，將融資平臺轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌黧w，企業(yè)由單純依靠政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐劳姓嫦蚴袌?，為融資平臺公司拓展了轉(zhuǎn)型渠道。通過政府和企業(yè)之間授權(quán)經(jīng)營模式，可將一部分地方債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)，降低地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，釋放政府舉債空間，在一定程度上防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。ABO 模式下企業(yè)由政府政策被動(dòng)執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)槭跈?quán)經(jīng)營協(xié)議主動(dòng)履約方，在政府監(jiān)督指導(dǎo)下，開展具體工作，通過激勵(lì)約束機(jī)制和市場競爭機(jī)制整合相關(guān)資源，發(fā)揮市場在資源配置中的主導(dǎo)作用，有利于打破行業(yè)準(zhǔn)入限制，激發(fā)市場主體的活力和發(fā)展?jié)摿?，提供更好的公共服?wù)。
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