檢察監(jiān)督缺乏剛性，是長期存在的一個(gè)突出問題，職務(wù)犯罪偵查職能轉(zhuǎn)隸后這個(gè)問題更加突出。為什么它是一個(gè)長期存在的突出問題？我覺得原因主要有三個(gè)方面：第一，法律沒有賦予檢察機(jī)關(guān)直接對(duì)監(jiān)督對(duì)象進(jìn)行處理的權(quán)力。大家都知道監(jiān)督和被監(jiān)督、執(zhí)法與被執(zhí)法是一對(duì)尖銳的矛盾，它是以強(qiáng)制力為后盾的。這個(gè)強(qiáng)制力首先往往表現(xiàn)在對(duì)監(jiān)督對(duì)象，對(duì)執(zhí)法對(duì)象直接進(jìn)行處理。我們國家的紀(jì)委、國家監(jiān)察委都是如此。包括各個(gè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都有一定的對(duì)執(zhí)法對(duì)象進(jìn)行處理的權(quán)力，唯獨(dú)檢察權(quán)沒有。要說檢察監(jiān)督權(quán)最大的特點(diǎn)是什么，我覺得這就是最大的特點(diǎn)，無權(quán)對(duì)檢察監(jiān)督的對(duì)象進(jìn)行處理。
第二，法律規(guī)定的檢察監(jiān)督的方式和結(jié)果缺乏剛性。檢察監(jiān)督的方式有抗訴、糾正違法通知、糾正意見，這幾個(gè)體現(xiàn)了一定的剛性。但是檢察建議，比如糾正不當(dāng)?shù)慕ㄗh就缺乏剛性。大家都知道，建議是供參考的，既然是供參考就可以落實(shí)，也可以不落實(shí)，根本不帶有剛性。我特別說明的是，在上世紀(jì)所有的法律當(dāng)中，檢察監(jiān)督的方式都是不包括建議的，檢察建議原來只是用于參與社會(huì)治安綜合治理，發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位在制度上、管理上存在漏洞，我們結(jié)合辦案提出檢察建議，希望他整改堵漏，加強(qiáng)防范，完善綜合治理，它屬于辦案后的工作。辦案完結(jié)了之后再發(fā)個(gè)建議，不屬于辦案本身。但是本世紀(jì)立法開始，建議這個(gè)詞逐漸進(jìn)入了行政訴訟法，現(xiàn)在行政訴訟法有，民事訴訟法也有。法律規(guī)定的監(jiān)督方式的用詞本身就沒有體現(xiàn)剛性。第二是檢察監(jiān)督結(jié)果沒有剛性，檢察院提出的意見建議，有關(guān)單位接到檢察意見建議之后，要不要糾正，要不要反饋，多長時(shí)間內(nèi)反饋，他不糾正怎么辦，基本上都沒有規(guī)定。包括原來行政訴訟法對(duì)立案監(jiān)督有規(guī)定的，公安機(jī)關(guān)接到檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督通知以后，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案，規(guī)定的這么明確，有些地方檢察機(jī)關(guān)通知了，公安機(jī)關(guān)就不立案。
我在職的時(shí)候到一個(gè)省調(diào)查研究，有一個(gè)基層檢察院，發(fā)現(xiàn)一個(gè)應(yīng)當(dāng)立案不立案的案件，檢察院一連發(fā)了18個(gè)立案通知書，但是當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)就是不糾正，就是不理會(huì)。它不落實(shí)你的監(jiān)督意見，怎么來懲治它，沒有規(guī)定。所以這么一種制度，容易使檢察監(jiān)督權(quán)成為畫在墻上的老虎。法學(xué)界有些專家也說，我們中國的檢察監(jiān)督得了“軟骨病”，需要補(bǔ)鈣，這個(gè)是第二個(gè)原因。
第三，職務(wù)犯罪偵查職能轉(zhuǎn)隸，監(jiān)督缺乏剛性的問題更加突出。因?yàn)槲覀冊瓉碛袀€(gè)職務(wù)犯罪偵查權(quán)作為支撐、作為后盾，有關(guān)機(jī)關(guān)接到檢察的監(jiān)督意見建議以后，總體上還能做些糾正?，F(xiàn)在沒有這個(gè)權(quán)力了，那你要監(jiān)督糾正，要他認(rèn)真落實(shí)就更加難了。不要說落實(shí)你的糾正意見，就連我們調(diào)查都碰到很大的困難。許多地方搞訴訟監(jiān)督，向有關(guān)機(jī)關(guān)了解情況，調(diào)查研究、取證，拒不配合時(shí)有發(fā)生。法學(xué)界一些專家也很尖銳的看到這個(gè)問題，職務(wù)犯罪偵查職能剝離后，檢察機(jī)關(guān)將缺乏落實(shí)法律監(jiān)督的手段。這樣一種法律制度下，我們怎么來增強(qiáng)檢察監(jiān)督的剛性？途徑主要是兩個(gè)。第一是改進(jìn)檢察監(jiān)督的工作，另一方面也可能更重要的就是完善立法。這兩者相比，可能完善立法更具有根本性。那么怎么完善立法？
第一就是要跟檢察機(jī)關(guān)保留在履行職責(zé)當(dāng)中發(fā)生的職務(wù)犯罪的偵查權(quán)。為什么要保留這一部分偵查權(quán)？首先第一個(gè)原因它是適應(yīng)檢察監(jiān)督權(quán)特點(diǎn)的需要。我前面講，檢察監(jiān)督權(quán)最大的特點(diǎn)就是無權(quán)對(duì)監(jiān)督對(duì)象進(jìn)行處理，在這樣一種制度中履行檢察監(jiān)督是很難的事情，你必須有一項(xiàng)職權(quán)是比較厲害的。就像有些法學(xué)家所講的，你要有依托、后盾、支撐。如何有一項(xiàng)有力的措施或者職能？有兩個(gè)方法，一個(gè)是由法律重新賦予檢察機(jī)關(guān)一項(xiàng)比較厲害的職能或者措施，這個(gè)比較難。另外一個(gè)是檢察院保留一部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)。這樣一來，彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)無權(quán)對(duì)監(jiān)督對(duì)象進(jìn)行處置的缺陷。另一方面就是防止訴訟監(jiān)督職能進(jìn)一步軟化，堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)這一憲法定位的需要。
我們訴訟監(jiān)督原來是兩方面，一方面發(fā)現(xiàn)違法錯(cuò)誤進(jìn)行糾正，另一方面發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪立案偵查。糾正違法錯(cuò)誤和立案偵查職務(wù)犯罪這兩者是相輔相成的，缺少了職務(wù)犯罪偵查權(quán)的訴訟監(jiān)督是軟弱無力的。那么現(xiàn)在缺少偵查權(quán)了，原來就軟的訴訟監(jiān)督權(quán)就更加軟化了。
我們中國特色社會(huì)主義檢察制度體現(xiàn)法律監(jiān)督性質(zhì)的職能是什么？這便是訴訟監(jiān)督。最能體現(xiàn)中國特色的職能是什么？是訴訟監(jiān)督職能。因?yàn)楣V職能世界各個(gè)檢察院都有，最能體現(xiàn)中國特色，最能體現(xiàn)法律監(jiān)督內(nèi)涵的就是訴訟監(jiān)督?，F(xiàn)在訴訟監(jiān)督職能更加軟，難免會(huì)使法律監(jiān)督進(jìn)一步弱化，法學(xué)界有些人說，更加變的名不副實(shí)。你要防止它進(jìn)一步軟化、進(jìn)一步弱化，就要給它保留一小部分的偵查權(quán)，這是第二。
小部分偵查權(quán)好處很多，有利于進(jìn)一步提高反腐敗整體效能?，F(xiàn)在職務(wù)犯罪檢察權(quán)劃轉(zhuǎn)給監(jiān)察機(jī)關(guān)，應(yīng)該說有利于提高反腐敗效率，因?yàn)榧薪y(tǒng)一處置。但在整體劃轉(zhuǎn)的前提下，給檢察院留下一小部分，將會(huì)更有利與提高反腐敗的效率。為什么？原因有兩個(gè)，第一檢察院發(fā)現(xiàn)線索有職務(wù)便利。職務(wù)犯罪有一個(gè)很大的特點(diǎn)，它是隱蔽的犯罪，偵查機(jī)關(guān)要花精力去發(fā)現(xiàn)去尋找，檢察院有大量的途徑可以發(fā)現(xiàn)這些線索，審閱案件、審閱拼圖、審查被告，接受當(dāng)事人的抗辯申訴舉報(bào)，接受律師的反映等等，他有這個(gè)職能便利。第二他有利于把發(fā)現(xiàn)線索和立案偵查兩者緊密的銜接，實(shí)行無縫銜接。如果這一部分偵查權(quán)不保留住，那我們發(fā)現(xiàn)線索要轉(zhuǎn)給監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)可能正忙于辦其他的案件，銜接效率會(huì)受影響。
第四，給檢察院保留一小部分偵查權(quán)，對(duì)公職人員監(jiān)察全覆蓋不僅不矛盾，而且是很好的配合和補(bǔ)充。按照我的建議，履行職責(zé)當(dāng)中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)保留下來，主要是政法口，涉及司法的，還有我們行政監(jiān)督，包括公益訴訟，包括四中全會(huì)規(guī)定的行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督和行政不作為、亂作為的監(jiān)督。整個(gè)政法機(jī)關(guān)的司法人員、行政機(jī)關(guān)的工作人員涵蓋在國家監(jiān)察委的監(jiān)督之下，檢察機(jī)關(guān)只是偵查自己發(fā)現(xiàn)的部分。這一點(diǎn)如果留下來檢察機(jī)關(guān)偵查跟監(jiān)察委調(diào)查會(huì)不會(huì)發(fā)生撞車？我覺得不會(huì)，只要事先加強(qiáng)溝通。有的時(shí)候紀(jì)委發(fā)現(xiàn)司法人員線索，必要的時(shí)候也可以轉(zhuǎn)給檢察院，配合支持查處。所以只要這樣運(yùn)作，對(duì)監(jiān)察委反腐全覆蓋沒有絲毫影響，而且是一個(gè)很好的配合和補(bǔ)充。
基于這些理由，所以我建議要給檢察院履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪的檢察權(quán)要保留給檢察院。還有大家都看到刑訴法的修正案，規(guī)定保留一小部分偵查權(quán)，但是總體上還是太小了。它是這樣規(guī)定的，它說人民檢察院在訴訟監(jiān)督當(dāng)中發(fā)現(xiàn)司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、民主權(quán)利、損害司法公正的犯罪可以立案偵查。這里點(diǎn)到了三個(gè)罪名，非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查，前提是利用職權(quán)實(shí)施，限于司法人員。對(duì)這個(gè)規(guī)定現(xiàn)在有兩種不同的理解，一種是白紙黑字點(diǎn)到的三個(gè)罪名，這三個(gè)罪名沒有涉及到瀆職的八個(gè)罪名。還有一種是包括瀆職，如果確實(shí)只是像字面上規(guī)定的三個(gè)罪名的話，第一罪名太少，只有三個(gè)；第二個(gè)偵查權(quán)的覆蓋面太小，僅僅限于極少數(shù)偵查人員；第三，案件數(shù)非常少。我查過統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2016年，全國檢察機(jī)關(guān)立案的這三個(gè)罪名，司法工作人員利用職權(quán)觸犯這三個(gè)罪名的，全國24件46人。這么小的偵查范圍，很難起到給我們檢察監(jiān)督起支撐作用。我們?yōu)榱肆?，二十幾個(gè)案子還要培養(yǎng)一批偵查隊(duì)伍作為常備的隊(duì)伍，這個(gè)成本和收益之間明顯不符合，所以我建議要適當(dāng)把它擴(kuò)大，不僅僅是司法人員，包括我們把行政監(jiān)督當(dāng)中的部分行政人員。這樣的話，我們在訴訟監(jiān)督當(dāng)中，在四中全會(huì)規(guī)定的行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督當(dāng)中，如果要去調(diào)查，有關(guān)機(jī)關(guān)就不敢不理不睬，不敢拒絕不配合。這里要堅(jiān)持一個(gè)原則，我的設(shè)想是整個(gè)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的覆蓋面要跟檢察監(jiān)督的覆蓋面完全相同，檢察監(jiān)督的面多大，檢察機(jī)關(guān)保留的偵查權(quán)的覆蓋面就要相同，這樣才能對(duì)檢察監(jiān)督起到支撐作用。這是我講的第一個(gè)建議。
第二，要給檢察監(jiān)督硬的約束力。所謂硬的約束力就要有法律效力，為什么要硬的約束力？第一，檢察院是代表國家，依照法律規(guī)定做出的檢察監(jiān)督的決定。第二，監(jiān)督必須有牙齒，有牙齒首先要體現(xiàn)在約束力上。第三，監(jiān)督機(jī)關(guān)做出監(jiān)督?jīng)Q定和監(jiān)督對(duì)象落實(shí)監(jiān)督?jīng)Q定，這個(gè)是相輔相成的。第四，黨風(fēng)廉政建設(shè)要變寬松軟為嚴(yán)實(shí)硬，檢察監(jiān)督同樣要變寬松軟為嚴(yán)實(shí)硬，這個(gè)嚴(yán)硬實(shí)首先要體現(xiàn)在立法上。怎么來增強(qiáng)檢察監(jiān)督的硬約束力？第一，不能用建議這個(gè)詞，要體現(xiàn)出監(jiān)督方式。第二，法律要規(guī)定，對(duì)檢察監(jiān)督意見要“一案雙查”。我們監(jiān)督的對(duì)象是機(jī)關(guān)，如果這個(gè)機(jī)關(guān)認(rèn)認(rèn)真真把違法和錯(cuò)誤糾正就已經(jīng)很不錯(cuò)了，對(duì)于違法錯(cuò)誤誰造成的，很少去追究。法律更沒有規(guī)定要對(duì)造成違法錯(cuò)誤的人進(jìn)行追責(zé)，所以我們這個(gè)監(jiān)督只對(duì)事不對(duì)人，也不涉及到人。這種法律制度，對(duì)造成違法錯(cuò)誤的人沒有切膚之痛。這個(gè)違法錯(cuò)誤誰造成的？人是源頭，只要不對(duì)這個(gè)人進(jìn)行處理，他會(huì)源源不斷的制造出違法錯(cuò)誤。所以法律上就規(guī)定，既糾正違法錯(cuò)誤本身，又要落地查人。落地查人、對(duì)人的查處不屬于檢察機(jī)關(guān)管，但是法律上應(yīng)該有所規(guī)定。第三，有關(guān)部門接到檢察機(jī)關(guān)的糾正違法意見通知后要落實(shí)，如果有意見可以提出異議，反饋時(shí)間要有嚴(yán)格規(guī)定。如遇不落實(shí)、不理不睬的情況，檢察機(jī)關(guān)可以建議紀(jì)委、監(jiān)察委追責(zé)。有這樣的規(guī)定才能體現(xiàn)約束力，這是第二條建議。
第三條建議就是要賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)，現(xiàn)在行政訴訟法沒有規(guī)定檢察訴訟可以調(diào)查核實(shí)，民事訴訟法、刑事訴訟法規(guī)定了檢察調(diào)查，但是沒有規(guī)定措施。我覺得法律上，無論是民事訴訟法還是刑事訴訟法都要規(guī)定調(diào)查核實(shí)權(quán)的措施，包括有些強(qiáng)制性的措施。
來源：正義網(wǎng)
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