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一、政策過(guò)程中的言說(shuō)及其獨(dú)白化

古希臘時(shí)期，人們通過(guò)辯論參與城邦生活，辯論無(wú)處不在，每個(gè)人都可以參與到辯論中，包括邏輯和數(shù)學(xué)問(wèn)題也都是起源于不證自明的公理或者從公理中引申出來(lái)的假設(shè)，這保證了每個(gè)人都有參與的機(jī)會(huì)。正因?yàn)槿绱?，亞里士多德將人定位為“能言說(shuō)的存在”，這意味著言說(shuō)代表了人的政治生活，并成為人的構(gòu)成條件。但是，言說(shuō)只是人參與政治生活的一個(gè)面向，就如阿倫特所看到的，政治生活在發(fā)展中出現(xiàn)了言說(shuō)與行動(dòng)的分離，言說(shuō)與行動(dòng)成為社會(huì)治理的兩種重要形式。行動(dòng)往往與權(quán)力聯(lián)系在一起，涉及暴力和強(qiáng)迫，而言說(shuō)則只是表達(dá)，是一種文明的治理形式。

啟蒙運(yùn)動(dòng)確立了民主的主題，主權(quán)在民作為一個(gè)前提確定下來(lái)，權(quán)力的歸屬問(wèn)題解決了并成為現(xiàn)代社會(huì)治理的前提條件。在此之后，社會(huì)治理就只管如何治理也就是治理的方式了。蒂利看到，“在高能力民主國(guó)家中，國(guó)內(nèi)抗?fàn)幷蔚谋┝υ跍p少”。這描述了現(xiàn)代社會(huì)中民主制度確立之后的現(xiàn)象。事實(shí)上，現(xiàn)代民主制度確立的初衷就是為了限制暴力與權(quán)力，將訴求通過(guò)制度化的程序和渠道表達(dá)出來(lái)，使不同的觀點(diǎn)和意見能夠溫和地得到處理并達(dá)成共識(shí)?！懊裰鞯闹贫龋ㄕ芰哂谐志眯裕┡e行的暴力儀式一般比非民主制度少，因?yàn)樗鼈儽Ｗo(hù)的政治特權(quán)飛地（enclaves）更少，為非暴力訴求提供范圍更加廣泛的機(jī)會(huì)。”民主轉(zhuǎn)向言說(shuō)而不是行動(dòng)，因此，言說(shuō)在治理方式上的重要性凸現(xiàn)出來(lái)。阿倫特得出結(jié)論：“政治的重心從行動(dòng)轉(zhuǎn)向言說(shuō)，言說(shuō)變成了一種說(shuō)服的手段，而不再是人所特有的回答、勸說(shuō)，與事件和行為相得益彰的方式。任何事情都要取決于話語(yǔ)和說(shuō)服，而不是取決于暴力和強(qiáng)迫?！庇捎诂F(xiàn)代公共政策正是基于民主制度框架得以建構(gòu)和運(yùn)行，因此，政策過(guò)程中越來(lái)越依賴言說(shuō)，甚至公共政策主要通過(guò)言說(shuō)的路徑來(lái)制定出來(lái)。

盡管辯論和討論對(duì)于決策過(guò)程都非常重要，但是，“無(wú)規(guī)則的討論很容易導(dǎo)致無(wú)休止的爭(zhēng)吵甚至暴力。一個(gè)無(wú)組織的協(xié)商是對(duì)各種形式的破壞開放，例如阻撓”。為了防止這種危險(xiǎn)，就必須要將政策過(guò)程中的言說(shuō)進(jìn)行制度化使其規(guī)范下來(lái)。一方面，表達(dá)要具有可行性，另一方面，公共言說(shuō)又要實(shí)現(xiàn)制度化與規(guī)范化，最終，這一任務(wù)通過(guò)代議制的制度運(yùn)作來(lái)完成，代議制正是讓言說(shuō)保持在一個(gè)有序范圍內(nèi)的權(quán)宜之策。在孟德斯鳩提出表達(dá)民主的觀點(diǎn)之后，密爾及其后來(lái)學(xué)者紛紛加以論證，使得代議制框架下的表達(dá)民主獲得了合理性。在代議制框架之下，現(xiàn)代社會(huì)中的選舉程序、行政和司法程序等等紛紛出現(xiàn)并得到完善，這都是公共言說(shuō)越來(lái)越制度化和規(guī)范化的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也表明政策過(guò)程越來(lái)越依賴制度正義的路徑。

代議制意味著政策過(guò)程中的言說(shuō)是一種代為表達(dá)。普通選民對(duì)于意愿的表達(dá)只限于對(duì)代表的選舉，當(dāng)選舉出政府和精英之后，其政治作用就完結(jié)了。由于只有在代表被選舉出來(lái)之后，政策過(guò)程才真正開始，這就是說(shuō)，選民投票實(shí)際上并沒(méi)有涉及到政策的實(shí)質(zhì)性的制定過(guò)程，而只是在為政策主體的產(chǎn)生做好準(zhǔn)備。從邏輯上看，代表與選民之間是代理與委托人之間的關(guān)系，代表是由選民產(chǎn)生出來(lái)，代表必須要代表選民利益來(lái)進(jìn)行表達(dá)，否則就不能代為體現(xiàn)出人民的意愿，也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)，因此代表必須要忠實(shí)于選民來(lái)進(jìn)行表達(dá)，否則就是不具有合法性的，也就是可以隨時(shí)被替換的。但是在代議制的實(shí)際運(yùn)行中，代表與選民之間往往缺少直接的有效的聯(lián)系渠道，選民只是負(fù)責(zé)投票，之后具體的政策是如何制定出來(lái)，普通選民幾乎被隔絕了。當(dāng)政策過(guò)程中的言說(shuō)只能是代表的言說(shuō)時(shí)，代議制對(duì)言說(shuō)制度化路徑上的強(qiáng)調(diào)就難以保證言說(shuō)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性了。在密爾看來(lái)，代表對(duì)選民意愿的不忠誠(chéng)代表是正常的。密爾認(rèn)為，選民應(yīng)該選出比其具有更高的教育程度更專業(yè)的人作為代表，這些具有更高教育程度的代表比選民更有水平，更有能力，因此表達(dá)不同的觀點(diǎn)就是正常的了。夏皮羅則是從另一個(gè)角度來(lái)說(shuō)明不忠誠(chéng)表達(dá)的合理性。夏皮羅認(rèn)為，政治家有些目標(biāo)、利益或者他們所認(rèn)同的價(jià)值，并非公民都能意識(shí)到，也并非公民都能承受這一成本，因此，他們也會(huì)存在與公民不一樣的目標(biāo)?！叭绻麄冇羞@樣的動(dòng)機(jī)，他們就要去做消息靈通的公民不想讓他們做的事情。反過(guò)來(lái)說(shuō)，人們也許對(duì)他們自己的利益缺乏判斷力，并且知悉公眾最佳利益的政治家，也許仍然會(huì)以公民不能理解的方式而行動(dòng)。”這就出現(xiàn)了一個(gè)問(wèn)題，既然被代表的言說(shuō)無(wú)法保持其忠誠(chéng)，那么如何來(lái)判斷政策過(guò)程中的言說(shuō)是否體現(xiàn)民主呢？如果公眾本身多樣化，而且存在沖突的利益，又如何來(lái)代表？這是代表制所無(wú)法解決的問(wèn)題。

面對(duì)無(wú)法有效代表的困境，投票得到重視。投票也成為言說(shuō)的一種形式，但是投票也不能保證真正的言說(shuō)。選票將言說(shuō)的內(nèi)容簡(jiǎn)化到幾個(gè)選項(xiàng)上，選民通過(guò)在這幾個(gè)選項(xiàng)中選擇來(lái)表達(dá)意愿，這實(shí)際上將言說(shuō)轉(zhuǎn)化為一個(gè)投票與計(jì)票的技術(shù)過(guò)程，最終通過(guò)票數(shù)計(jì)算來(lái)得出“公意”。通過(guò)投票來(lái)進(jìn)行言說(shuō)使得言說(shuō)的內(nèi)容簡(jiǎn)單化，也抽象化了，但最后計(jì)算得出的是否是“公意”，這充滿了太多的不確定性和不穩(wěn)定性。正如阿羅所看到的，在將所有人的偏好匯合成一個(gè)統(tǒng)一的社會(huì)偏好時(shí)，首要的難題在于，“如何設(shè)計(jì)博弈規(guī)則，使得理性自利的個(gè)人能在此規(guī)則下真實(shí)地表達(dá)他們的口味？”唐斯則是重點(diǎn)闡述了理性選民在投票中的行為選擇。在社會(huì)分工的背景下，大多數(shù)選民無(wú)法自己來(lái)全面收集做出決策所需要的各種信息，而是依靠專門的機(jī)構(gòu)去收集、整理和傳遞這些信息，選民會(huì)在這些浩瀚的信息中吸收一部分，而作為理性人，選民會(huì)根據(jù)成本—收益計(jì)算的結(jié)果來(lái)確定獲取信息的程度，為了達(dá)到成本收益分析的最大化，選民往往會(huì)保持“理性的無(wú)知”。從整體上看，這恰好是一種集體的非理性的狀態(tài)。同時(shí)，社會(huì)選擇的結(jié)果受到投票規(guī)則以及計(jì)票方式的影響非常大，“假如我們由于某種原因必須引入個(gè)體偏好的可度量性，對(duì)于如何加總這些偏好，仍然存在著問(wèn)題”。投票的真實(shí)性、計(jì)票規(guī)則和加總方式等等，這些都可能影響到社會(huì)選擇的結(jié)果，而并非每一種結(jié)果都是人們真實(shí)意愿的反映。雖然選舉制度經(jīng)歷了多方面的完善，但是始終無(wú)法消除選舉過(guò)程中的這種不確定性。事實(shí)上，通過(guò)投票和計(jì)票來(lái)得出結(jié)果所遵循的就是一種聚合式的邏輯，但是，“聚合式安排，即使受到制度和程序方面的約束，也仍舊會(huì)產(chǎn)生一定范圍的不確定性”。不確定性與不穩(wěn)定性的存在決定了投票聚合的方式可能無(wú)法生成代表公共利益的結(jié)果，即使不斷完善投票方式與計(jì)票規(guī)則，也無(wú)法完全消除聚合式路徑所帶來(lái)的對(duì)公共利益的偏離。

不僅投票過(guò)程中本身充滿著不確定性，而且當(dāng)言說(shuō)通過(guò)選票來(lái)表達(dá)時(shí)，事實(shí)上便利了精英對(duì)話語(yǔ)權(quán)的控制。精英可以通過(guò)制造和控制社會(huì)輿論、塑造選民的偏好、引導(dǎo)選民的需求、修訂投票規(guī)則計(jì)票方式等等，有形或者無(wú)形地控制投票過(guò)程和結(jié)果?；诰⑴c普通選民實(shí)際所享有的話語(yǔ)權(quán)的不平等，決策過(guò)程會(huì)更多地關(guān)注精英群體的利益，甚至?xí)痪⒗嫠@。即使在一人一票的投票規(guī)則下，政府也會(huì)通過(guò)計(jì)票方式的設(shè)計(jì)等來(lái)賦予精英的訴求更高的權(quán)重。因此，“不確定性條件下的理性，使政府制定的政策經(jīng)常更多地符合少數(shù)投票人的利益，而不是符合全體投票人甚或多數(shù)投票人的利益。否則，行動(dòng)則是非理性的”。至此，代議制將政策制定轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)利益聚合的表達(dá)過(guò)程，而在這種聚合的路徑中言說(shuō)卻不可避免地受到精英的控制，以至于政策過(guò)程中的言說(shuō)其實(shí)質(zhì)就是精英在言說(shuō)。

隨著政策過(guò)程的科學(xué)化和技術(shù)化，無(wú)論是對(duì)政策問(wèn)題的建構(gòu)還是決策方案的選擇都越來(lái)越依靠科學(xué)方法和技術(shù)的運(yùn)用及其計(jì)算結(jié)果，技術(shù)專家躋身于精英群體中，并用技術(shù)話語(yǔ)來(lái)進(jìn)行表達(dá)。到20世紀(jì)中期，出現(xiàn)了費(fèi)希爾所描述的現(xiàn)象：“經(jīng)過(guò)技術(shù)訓(xùn)練的行政和政策專家，至少在主要時(shí)間段中，經(jīng)常決定著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策的方向與發(fā)展?！奔夹g(shù)專家們成為政策過(guò)程中一個(gè)“隱蔽的層級(jí)”，他們通過(guò)其所掌握的科學(xué)技術(shù)和方法來(lái)設(shè)計(jì)出各種科學(xué)化的方案，通過(guò)數(shù)據(jù)或者模型來(lái)進(jìn)行論證，以此表達(dá)自己的觀點(diǎn)，影響政策選擇的方向?！靶姓蝿?wù)的日益復(fù)雜化以及行政范圍的急劇擴(kuò)張，越來(lái)越導(dǎo)致那些富有素養(yǎng)和經(jīng)驗(yàn)者占據(jù)了技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)地位，故而必然會(huì)有利于至少某些官員的任職保持連續(xù)性。由此，也就始終存在著這樣的或然性：為了行政目的而產(chǎn)生一種專門的常設(shè)機(jī)構(gòu)，以此作為實(shí)行統(tǒng)治的必要手段?！痹诠髁x的思維中，技術(shù)專家運(yùn)用科學(xué)的模式和方法，與政治精英們一起來(lái)計(jì)算出所謂的最大多數(shù)人的最大利益，并將其轉(zhuǎn)化為公共政策公布給大眾，政策過(guò)程中技術(shù)專家的聲音越來(lái)越頻繁地被聽到，甚至政治精英們也要轉(zhuǎn)向技術(shù)專家尋求論點(diǎn)的支撐與論證。

技術(shù)專家躋身于政治精英中進(jìn)行表達(dá)、發(fā)出聲音，這表明言說(shuō)主體的范圍擴(kuò)大了。但是，公眾的聲音卻以更多的理由以更為隱蔽的方式被屏蔽。“因?yàn)榻裉斓目茖W(xué)已經(jīng)被迫采取了一種數(shù)學(xué)符號(hào)‘語(yǔ)言’，雖然這種符號(hào)語(yǔ)言最初只不過(guò)用作口頭陳述的一種省略形式，但它現(xiàn)在包含的陳述再也不能轉(zhuǎn)譯回口頭言說(shuō)?！鼻把?技術(shù)專家用數(shù)學(xué)“語(yǔ)言”代替了口頭語(yǔ)言，語(yǔ)言中充滿了理性的、有邏輯的、專業(yè)化的行話，而公眾用零碎的、情緒化的語(yǔ)言進(jìn)行的表達(dá)被歧視甚至被排斥。言說(shuō)本來(lái)包括對(duì)話和辯論，只有包含了對(duì)話和辯論的言說(shuō)才是真正的言說(shuō)，但是在科學(xué)化進(jìn)程中，數(shù)字和技術(shù)語(yǔ)言大行其道，感性的、生活的語(yǔ)言被視為非科學(xué)的而被壓制，政策過(guò)程中幾乎不存在對(duì)話和辯論，言說(shuō)也就越來(lái)越形式化，越來(lái)越失去實(shí)質(zhì)性的意義。言說(shuō)成了精英的自說(shuō)自話，成了精英的獨(dú)白，言說(shuō)不是在交流中產(chǎn)生，也不是為了交流。雖然代議制是基于人所具有的平等權(quán)利，但是運(yùn)行的規(guī)則和程序?qū)⑷说难哉f(shuō)抽象化到脫離了主題的語(yǔ)言和符號(hào)之后，附著在了一個(gè)不平等的治理結(jié)構(gòu)上，最終，語(yǔ)言并沒(méi)有發(fā)揮平等的作用?！白鳛槿ハ硎苣承┨囟ê锰幍某橄髾C(jī)會(huì)，形式平等的語(yǔ)言是一種權(quán)利語(yǔ)言，而不是一種關(guān)于某種具體或者切實(shí)的社會(huì)生活經(jīng)驗(yàn)的語(yǔ)言?！鄙踔猎谶@樣一個(gè)不平等的結(jié)構(gòu)中，言說(shuō)的形式不再重要，不管是明確的書面文字，還是口頭語(yǔ)言，亦或是符號(hào)數(shù)字，都喪失了其自身的意義，而成為了精英控制的工具。精英控制了言說(shuō)的形式以及意義，從而控制了政策過(guò)程。言說(shuō)喪失了實(shí)質(zhì)性的價(jià)值和內(nèi)容，轉(zhuǎn)化為了自上而下的命令。雖然現(xiàn)代社會(huì)通過(guò)言說(shuō)來(lái)實(shí)現(xiàn)民主，但是在制度主義的運(yùn)作中，大眾的言說(shuō)被精英的獨(dú)白取而代之，言說(shuō)的實(shí)質(zhì)性意義喪失了。

二、通過(guò)協(xié)商來(lái)重振言說(shuō)

為了防止言說(shuō)的無(wú)序化和混亂，現(xiàn)代社會(huì)將言說(shuō)制度化，但是制度化的運(yùn)作又使得言說(shuō)的途徑被形式化，內(nèi)容被空洞化，功能也被扭曲了。當(dāng)政策過(guò)程中只剩下精英的話語(yǔ)，政策結(jié)果必然就無(wú)法代表“公意”，進(jìn)而面臨著合法性危機(jī)了。對(duì)此，民主理論家們提出了多種矯正方案，呼聲最大的藥方就是通過(guò)“協(xié)商”來(lái)重振言說(shuō)。協(xié)商強(qiáng)調(diào)公民通過(guò)自由而平等的對(duì)話和討論參與公共決策，這被認(rèn)為能夠改變政策過(guò)程中精英獨(dú)白話語(yǔ)的狀況，因而是一種能使得更多話語(yǔ)進(jìn)入政策過(guò)程中的方式。在羅爾斯、哈貝馬斯等學(xué)者的推動(dòng)下，協(xié)商為制度化民主注入了新的內(nèi)容，成為了社會(huì)中重振言說(shuō)的路徑。

羅爾斯提出要通過(guò)協(xié)商和對(duì)話來(lái)實(shí)現(xiàn)正義。在羅爾斯的理論體系中，平等和公平是正義的核心元素，這是一種“公平的正義”的觀念。公平正義觀更新了社會(huì)契約論，認(rèn)為公平的社會(huì)治理就是社會(huì)中所有人都能平等參與達(dá)到的共識(shí)，而且共識(shí)的達(dá)成需要排除武力、欺詐與強(qiáng)制。羅爾斯設(shè)計(jì)出了一種“無(wú)知之幕”，人們因?yàn)椤盁o(wú)知”而不會(huì)有所偏向，這就將人置于平等的位置上。人們不會(huì)同意這樣一個(gè)原則，即認(rèn)為為了某些人利益的最大化可以損害另一些人的生活前景，這樣就拒絕了功利主義，從而實(shí)踐正義原則。羅爾斯的觀點(diǎn)代表了社會(huì)契約論的復(fù)興，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過(guò)普遍參與并進(jìn)行協(xié)商來(lái)達(dá)成“重疊的共識(shí)”，并將其轉(zhuǎn)化成政策，這才是正義的，也就是說(shuō)，需要通過(guò)協(xié)商和對(duì)話的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)人的平等和正義，而反對(duì)通過(guò)多數(shù)原則來(lái)施加一種隱形的暴政。就這樣，羅爾斯將協(xié)商提到了社會(huì)正義的層面上，認(rèn)為社會(huì)正義的實(shí)現(xiàn)依賴于政策過(guò)程中的協(xié)商。

約翰·德雷澤克運(yùn)用法蘭克福學(xué)派的著述，批評(píng)了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域中占據(jù)主導(dǎo)地位的工具理性，認(rèn)為代議制只服從于精英控制大眾的目的，言說(shuō)中所應(yīng)包括的辯論與對(duì)話并沒(méi)有發(fā)生，所謂的投票和選舉只是體現(xiàn)了工具理性。因此，“公共問(wèn)題要求將決策質(zhì)量變?yōu)檗q論和公共論壇的核心議題；在這種情況下，個(gè)人偏好不再是一種固定不變的選擇，而是要隨著爭(zhēng)論過(guò)程中所‘發(fā)現(xiàn)的普遍利益’的變化而不斷加以修正”。哈貝馬斯高度贊同這種觀點(diǎn)，他將公共領(lǐng)域看作是一個(gè)充滿紛爭(zhēng)和論辯的場(chǎng)所，在此之中，人們的觀點(diǎn)得到表達(dá)也得到回應(yīng)。為了反對(duì)代議制對(duì)人們的論辯的忽視，哈貝馬斯明確提出了交往的觀點(diǎn)，這是一種完全不同于投票和選舉的行為?！八^交往行為，是一些以語(yǔ)言為中介的互動(dòng)，在這些互動(dòng)過(guò)程中，所有的參與者通過(guò)他們的言語(yǔ)行為所追求的都是以言行事的目的，而且只有這一個(gè)目的。相反，如果互動(dòng)中至少有一個(gè)參與者試圖通過(guò)他的言語(yǔ)行為，在對(duì)方身上喚起以言取效的效果，那么，這種互動(dòng)就是以語(yǔ)言為中介的策略行為?！闭咧贫ㄖ械囊粋€(gè)重要問(wèn)題就在于具有交往結(jié)構(gòu)的私人領(lǐng)域中的問(wèn)題聽任具有形式獨(dú)立的系統(tǒng)的擺布，因此，公共領(lǐng)域中應(yīng)強(qiáng)調(diào)交往，交往以語(yǔ)言為媒介。在對(duì)工具理性的批判中，協(xié)商和交往被認(rèn)為是恢復(fù)理性的路徑，只有在協(xié)商與對(duì)話中，政策才能走出狹隘的工具理性的追求。這樣，協(xié)商和對(duì)話成為了政策過(guò)程中新的核心內(nèi)容。

強(qiáng)調(diào)政策過(guò)程中的對(duì)話和協(xié)商代表著激進(jìn)民主的復(fù)興，但是，在制度主義的框架之下，協(xié)商與對(duì)話無(wú)法成為政策達(dá)成的主要路徑。協(xié)商民主認(rèn)為，通過(guò)不斷擴(kuò)展人們的參與機(jī)會(huì)，就能保證政府的行為不是強(qiáng)加給社會(huì)或者公民身上的，而是反映和體現(xiàn)公民意愿。通過(guò)參與和對(duì)話，就能改變政策制定者與政策對(duì)象之間地位不平等的格局，實(shí)現(xiàn)個(gè)人在政策過(guò)程中的平等，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)真正的人民主權(quán)。但是，現(xiàn)實(shí)中，協(xié)商主要是在代議制之外的非正式公共領(lǐng)域中發(fā)揮作用，而且主要是在最基層，沒(méi)有能夠上升到政策制定中更為核心的政府層級(jí)，因此無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)代議制的替代。哈貝馬斯對(duì)公共領(lǐng)域中的協(xié)商做出構(gòu)想，但是哈貝馬斯所說(shuō)的公共領(lǐng)域只是觀念上的，是一種理想形態(tài)，對(duì)現(xiàn)實(shí)的決策過(guò)程影響甚微。因?yàn)檫@種種理由，協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行受到大量的詬病，如斯夸爾斯所說(shuō)，“‘協(xié)商民主’理論在過(guò)去10年中出現(xiàn)時(shí)，很少談及決策，也沒(méi)有為代議制政體的討論增添新的因素。它僅僅是強(qiáng)調(diào)培養(yǎng)包容和活躍的非正式公共領(lǐng)域以補(bǔ)充正式的代議制政體的重要性?！庇捎趨f(xié)商無(wú)法成功地將對(duì)話與意見匯聚融為一體進(jìn)而體現(xiàn)在政策結(jié)果中，協(xié)商和對(duì)話也就無(wú)法形成一個(gè)全面或者連貫的民主理論。政策過(guò)程仍然是基于代議制的框架，仍然是在精英主導(dǎo)之下開展的自上而下的流程，發(fā)揮作用的仍然是精英的話語(yǔ)。就此而言，無(wú)論協(xié)商是多么強(qiáng)調(diào)平等和包容，“如果決策只是簡(jiǎn)單打斷協(xié)商過(guò)程而不是從協(xié)商中產(chǎn)生的話，那么關(guān)于包容性、理性和合法性和任何論斷都是軟弱無(wú)力的”。

實(shí)際上，任何協(xié)商和對(duì)話如果只限于制度化的渠道，政策過(guò)程中就不可能出現(xiàn)真正的對(duì)話與協(xié)商?？梢哉f(shuō)，制度主義框架之下的政策話語(yǔ)必然是受支配的，也是被扭曲的。代議制必然帶來(lái)精英治理，政策制定與實(shí)施的目的是為了維護(hù)中心—邊緣的不平等的格局，在此目標(biāo)之下，無(wú)論其多么強(qiáng)調(diào)協(xié)商和言說(shuō)，都只能代表工具和路徑上的優(yōu)化，最終是為了實(shí)現(xiàn)政策合理性的目的。在制度主義的框架之下，投票或者協(xié)商沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，都是政策過(guò)程中進(jìn)行表達(dá)的工具，只是以不同的手段和方式的形式體現(xiàn)出來(lái)?！皡f(xié)商平等的一個(gè)相關(guān)問(wèn)題就是，參與協(xié)商的公民帶有不平等的資源、能力和社會(huì)地位。這些差別如果大到一定程度，即便是有‘一人一票’作保障，也能非民主地影響協(xié)商結(jié)果。”現(xiàn)代社會(huì)中民主是建立在平等的基礎(chǔ)之上的，無(wú)論出于何種原因，如果公民不能平等地參與到政策過(guò)程中，不能平等地對(duì)政策過(guò)程施加影響，那么政策是無(wú)法實(shí)現(xiàn)民主的。而在不平等的結(jié)構(gòu)之下，專家及其專業(yè)話語(yǔ)處于優(yōu)勢(shì)地位，公眾的普通話語(yǔ)卻被歧視被排斥，話語(yǔ)的載體與內(nèi)容都不由分說(shuō)地被定位到邊緣和被壓制的地方，溝通不可能發(fā)生?！皩?duì)于普通公民而言，只有用他們自己的語(yǔ)言討論政治問(wèn)題，他們才感到舒適自在。一般情況下，只有精英人物才能流利地使用一種以上的語(yǔ)言，才不斷有機(jī)會(huì)保持和提升這些語(yǔ)言技能，在多語(yǔ)種環(huán)境中，用另一種語(yǔ)言就政治問(wèn)題進(jìn)行辯論時(shí)，也唯有精英人物才會(huì)覺(jué)得輕松自如。此外，政治溝通有一個(gè)很大的儀式部分，溝通的儀式化形式通常是屬于特定語(yǔ)言的。即便人們能夠在技術(shù)意義上理解一門外語(yǔ)，但是如果缺乏對(duì)這些儀式化要素的了解，往往就難以真正理解政治辯論?！边@樣，當(dāng)政策過(guò)程充滿著數(shù)字、公式和專業(yè)術(shù)語(yǔ)等精英們常用的語(yǔ)言時(shí)，即使政策過(guò)程中設(shè)置了協(xié)商、對(duì)話、參與等環(huán)節(jié)，即使公眾參與進(jìn)來(lái)，也不會(huì)出現(xiàn)真正的對(duì)話與辯論。

同時(shí)，現(xiàn)代社會(huì)中的政策過(guò)程是以組織為載體，無(wú)論是作為代議機(jī)構(gòu)的議會(huì)、政黨系統(tǒng)，還是行政部門，在現(xiàn)代社會(huì)中都發(fā)展出完善的官僚體制，也就是說(shuō)，言說(shuō)是在官僚組織中發(fā)生。官僚制組織是社會(huì)分工與職業(yè)化的產(chǎn)物，是一個(gè)等級(jí)體系，是自上而下的權(quán)力支配系統(tǒng)。“在官僚制的等級(jí)結(jié)構(gòu)中，無(wú)論怎樣動(dòng)員或接納公民的參與，也不能夠改變權(quán)力由少數(shù)人執(zhí)掌和行使的現(xiàn)實(shí)，至多也只是賦予了權(quán)力更加溫和的面目和愿意妥協(xié)的假相。而在實(shí)際上，權(quán)力支配過(guò)程的性質(zhì)并不會(huì)發(fā)生改變。”在民主化浪潮中，雖然官僚制組織內(nèi)部也鼓勵(lì)下級(jí)參與決策發(fā)表言說(shuō)，讓每個(gè)層級(jí)都有參與的渠道和機(jī)會(huì)，但是在等級(jí)結(jié)構(gòu)下的參與都是沒(méi)有意義的，特別是在職業(yè)化、專業(yè)化程度較高的官僚組織中，掌握了專業(yè)知識(shí)的精英與不具有相關(guān)能力的大眾之間是不可能出現(xiàn)真正的參與和協(xié)商的。

羅爾斯構(gòu)想的協(xié)商民主的發(fā)生是以無(wú)知之幕的假設(shè)為前提條件，這也表明，只有將公民回歸到一種無(wú)知狀態(tài)中才能實(shí)現(xiàn)平等，才有開展協(xié)商的可能。羅爾斯是基于對(duì)工業(yè)社會(huì)不平等治理結(jié)構(gòu)的考察而提出的解決路徑，但因?yàn)闊o(wú)法在現(xiàn)實(shí)中實(shí)現(xiàn)因而落于了空想。艾麗斯·楊進(jìn)一步論述，即便羅爾斯的想法能夠?qū)崿F(xiàn)，人能夠消除在經(jīng)濟(jì)和政治上的各種等級(jí)差別，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)人的平等?！胺恋K人們成為平等對(duì)話者的社會(huì)權(quán)力不僅源于經(jīng)濟(jì)上的依賴和政治上的支配，而且與人們對(duì)于自己是否有權(quán)利發(fā)言的內(nèi)在感覺(jué)有關(guān)，此外與言談風(fēng)格的評(píng)價(jià)有關(guān)，有些人的言談風(fēng)格遭到貶低而另一些人的言談風(fēng)格被抬高了。審議理想傾向于認(rèn)為，當(dāng)我們消除了經(jīng)濟(jì)和政治權(quán)力的影響后，人們的言談方式和理解的方式就會(huì)一樣。但事實(shí)上，只有當(dāng)我們進(jìn)一步將他們?cè)谖幕蜕鐣?huì)地位上的差異抹平后，這種設(shè)想才能成為現(xiàn)實(shí)。”只要存在不平等的社會(huì)結(jié)構(gòu)，那么所謂的協(xié)商就必然是精英用以粉飾其控制本質(zhì)的一種形式，面對(duì)言說(shuō)意義的匱乏，協(xié)商或者任何其他的形式都無(wú)能為力。

在現(xiàn)實(shí)中，盡管出現(xiàn)了多種參與的形式和協(xié)商的路徑，但是政策過(guò)程仍然是在制度主義框架之內(nèi)，空洞的言說(shuō)與無(wú)意義的獨(dú)白仍然主導(dǎo)著政策過(guò)程，言說(shuō)無(wú)法真正表達(dá)民意，如此生成的政策也就無(wú)法解決政策問(wèn)題。結(jié)果就是，政策過(guò)程一再導(dǎo)向政策失靈。在二十世紀(jì)六、七十年代，美國(guó)基于制度主義的政策過(guò)程在處理社會(huì)重大問(wèn)題時(shí)，幾乎完全陷于癱瘓。而且，“這種決策失靈不是一個(gè)政黨或一位總統(tǒng)獨(dú)有的現(xiàn)象。它自六十年代初期起就越來(lái)越嚴(yán)重，并反映出一些潛在的結(jié)構(gòu)問(wèn)題，這些問(wèn)題是沒(méi)有一位總統(tǒng)（共和黨的或民主黨的）能在現(xiàn)存制度的框架內(nèi)加以解決的”。

三、政策過(guò)程中行動(dòng)的興起

20世紀(jì)后半期以來(lái)，人類社會(huì)進(jìn)入全球化、后工業(yè)化過(guò)程，社會(huì)的多樣性與流動(dòng)性加大，政策問(wèn)題具有了高度復(fù)雜性與高度不確定性的特征。托夫勒將后工業(yè)化進(jìn)程所帶來(lái)的社會(huì)變革稱之為第三次浪潮，這與人類社會(huì)所經(jīng)歷的前兩次變革浪潮完全不同。第三次浪潮伴隨著信息革命而出現(xiàn)，摧毀了工業(yè)社會(huì)中建立起來(lái)的標(biāo)準(zhǔn)化、制度化、統(tǒng)一性、專業(yè)化，整個(gè)社會(huì)進(jìn)入到高速流動(dòng)、無(wú)限多變、復(fù)雜多樣的狀態(tài)中。在這樣的社會(huì)狀態(tài)下，制度主義受到挑戰(zhàn)，制度化的邊界一再被侵蝕，人們輕松繞過(guò)制度框架而發(fā)表言說(shuō)，多樣且不斷增長(zhǎng)的渠道使得言說(shuō)更加真實(shí)也更加自由。不僅如此，人們進(jìn)行表達(dá)的方式已經(jīng)不僅限于言說(shuō)，或者不是以言說(shuō)作為其主要形式了，新社會(huì)運(yùn)動(dòng)興起，直接用行動(dòng)來(lái)進(jìn)行表達(dá)?！?0世紀(jì)后期以來(lái)的各種‘新社會(huì)運(yùn)動(dòng)’也大都表現(xiàn)出了注重行動(dòng)的新特征，它們大大地弱化了表達(dá)，即不是像傳統(tǒng)社會(huì)運(yùn)動(dòng)那樣通過(guò)表達(dá)去換取政府的政策，而是獨(dú)自地去開展行動(dòng)。這似乎預(yù)示著一個(gè)行動(dòng)主義（activism）時(shí)代的來(lái)臨?！毙袆?dòng)主義是在對(duì)制度主義的反思和批判中出現(xiàn)的，是在新的歷史階段中所生成的框架，或者說(shuō)是一種行動(dòng)體系。行動(dòng)并不是回歸到民主國(guó)家之前的暴力和政權(quán)的爭(zhēng)奪，行動(dòng)只是表達(dá)的一種形式。當(dāng)政策過(guò)程的表達(dá)從制度化的言說(shuō)轉(zhuǎn)向社會(huì)行動(dòng)，這不僅是政策過(guò)程中民意表達(dá)形式和達(dá)成路徑的變遷，也意味著政策過(guò)程的整體上的重構(gòu)。

第一，行動(dòng)主義框架下的政策過(guò)程是一個(gè)開放的行動(dòng)體系。制度主義的框架使得言說(shuō)制度化、程序化，從而造就了一個(gè)封閉的言說(shuō)系統(tǒng)。人們通過(guò)言說(shuō)將政策意愿輸入到政策系統(tǒng)中，從而將國(guó)家與社會(huì)連接起來(lái)由此體現(xiàn)民主。但是，正如羅爾斯在《政治自由主義》一書中將工業(yè)社會(huì)構(gòu)想為一個(gè)封閉而且完全的系統(tǒng)，這一系統(tǒng)的基本的社會(huì)結(jié)構(gòu)是封閉的?！八某蓡T只能由生而入其中，由死而出其外。這就使我們可以把他們看作天生于斯、善終于斯的社會(huì)之一員來(lái)談?！敝灰嬖谶吔?，就必然不是開放的，而封閉意味著排斥。雖然位于政策系統(tǒng)邊界內(nèi)外的人們都可以言說(shuō)，但不可能擁有平等的進(jìn)入政策過(guò)程的機(jī)會(huì)和權(quán)利，言說(shuō)的意義和功能因此有了本質(zhì)上的區(qū)別。而行動(dòng)輕松超越了一切制度化的渠道和障礙，避開了所有的邊界與堡壘，行動(dòng)可以在任何領(lǐng)域中發(fā)生，可以在任何層級(jí)中發(fā)生，這使得政策系統(tǒng)無(wú)限開放。行動(dòng)可以基于無(wú)限的渠道和載體來(lái)影響公共政策，比如網(wǎng)絡(luò)輿論、自媒體等等，都可以輕易穿透政策邊界來(lái)塑造政策問(wèn)題。另外，行動(dòng)不限于發(fā)出聲音，而是有多重有形無(wú)形的表現(xiàn)方式，甚至人的日常生活也是一種行動(dòng)。這樣，更是無(wú)法限定行動(dòng)的空間和界限了，當(dāng)人們通過(guò)行動(dòng)來(lái)影響政策過(guò)程時(shí)，也將政策系統(tǒng)拉入到一個(gè)無(wú)法界定其邊界的無(wú)限開放的行動(dòng)領(lǐng)域中。

第二，行動(dòng)將政策過(guò)程導(dǎo)向經(jīng)驗(yàn)性與情境性的關(guān)注。從言說(shuō)轉(zhuǎn)向行動(dòng)，一方面意味著人們有了更多的方式和路徑來(lái)影響政策過(guò)程，另一方面也意味著政策過(guò)程從政策系統(tǒng)內(nèi)的運(yùn)作擴(kuò)散到了系統(tǒng)之外，從公共領(lǐng)域擴(kuò)散到了私人領(lǐng)域和日常生活領(lǐng)域?；蛘哒f(shuō)，行動(dòng)主義加速了領(lǐng)域的融合，使得政策過(guò)程不僅僅發(fā)生在公共領(lǐng)域中，而是被帶入到人的日常生活中；政策不僅僅是在文本中用符號(hào)表現(xiàn)出來(lái)，而且無(wú)形地體現(xiàn)在人的行動(dòng)中。這也就是吉登斯所說(shuō)的“亞政治”和鮑曼所說(shuō)的“生活政治”的場(chǎng)景。在人們的日常行動(dòng)中，在生活世界中，人擺脫了制度和規(guī)范的限制，從而成為完整的主體，行動(dòng)因此比言說(shuō)更加的真實(shí)，更加地具有情境性。制度主義的言說(shuō)固然可以實(shí)現(xiàn)理性和有序，但言說(shuō)卻在獨(dú)白化中喪失了其真實(shí)的意義，而在行動(dòng)中，擺脫了工具主義的價(jià)值束縛，所開展的是為了交往和實(shí)踐的真實(shí)的行動(dòng)，這也將政策過(guò)程從抽象的理性追求轉(zhuǎn)向?qū)?jīng)驗(yàn)現(xiàn)實(shí)與情境的關(guān)注，從而建構(gòu)出更加真實(shí)的政策。“只有轉(zhuǎn)向一種新的范式，即交往范式，才能避免做出錯(cuò)誤的抉擇。具有語(yǔ)言和行動(dòng)能力的主體用共同的生活世界作背景，就世界中的事物達(dá)成共識(shí)。相對(duì)于語(yǔ)言中介而言，他們既是自律的，又是依附的；他們能夠把使他們的實(shí)踐得以可能的語(yǔ)法規(guī)則系統(tǒng)據(jù)為己用。兩個(gè)環(huán)節(jié)同源同宗?！?/p>

第三，政策過(guò)程中的行動(dòng)必然帶來(lái)合作。博曼在對(duì)協(xié)商民主進(jìn)行辯護(hù)時(shí)說(shuō)到：“我對(duì)公共協(xié)商初步的界定是：交換理性的對(duì)話性過(guò)程，目的是解決那些只有通過(guò)人際間的協(xié)作與合作才能解決的問(wèn)題情形。根據(jù)這個(gè)定義，協(xié)商與其說(shuō)是一種對(duì)話或辯論形式，不如說(shuō)是一種共同的合作性活動(dòng)?！痹诓┞磥?lái)，將協(xié)商看成一種合作活動(dòng)就能夠解決協(xié)商民主所面臨的挑戰(zhàn)?！皡f(xié)商要求的是一種獨(dú)特的合作活動(dòng)形式，這種互動(dòng)形式即便在存在沖突的時(shí)候也能繼續(xù)下去。它要求的既不是所有人的一致共識(shí)，也不是每個(gè)人都同意的聚合，而是一種在公共判斷過(guò)程中給予每個(gè)人他自己的合作動(dòng)機(jī)的分配性共識(shí)理想。一種對(duì)話性協(xié)商思考能夠根據(jù)新的經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題情形，很好地抓住重新理解規(guī)范和程序的過(guò)程之要害?！边@一觀點(diǎn)正確地看到了合作在處理工業(yè)社會(huì)中民主所遇到的問(wèn)題時(shí)的優(yōu)勢(shì)，但將協(xié)商等同于合作活動(dòng)這一點(diǎn)卻是一種理想化的看法。固然協(xié)商強(qiáng)調(diào)對(duì)話和參與，但是協(xié)商本身不是合作，只要是在制度主義框架之內(nèi)，協(xié)商就只能是一種參與方式。而行動(dòng)所帶來(lái)的是一個(gè)開放的社會(huì)，政策系統(tǒng)的邊界消失，領(lǐng)域之間走向融合，理性與非理性之間無(wú)法做出區(qū)分，這時(shí)霸權(quán)話語(yǔ)失去了存在的根基，精英與大眾之間的傲慢與偏見逐漸消失，人在自由行動(dòng)中實(shí)現(xiàn)了尊重與包容，政策過(guò)程中的合作發(fā)生了。這就是托夫勒所看到的，在第三次浪潮中，人們?cè)絹?lái)越依賴他人，尋求與他人的合作?！半S著第三次浪潮不斷改造社會(huì)，并把它提到一個(gè)高度差異多樣和復(fù)雜化的水平上，所有領(lǐng)導(dǎo)人就得依靠越來(lái)越多的人，幫助他做出和實(shí)施決定。領(lǐng)導(dǎo)人掌握的工具———超音速戰(zhàn)斗機(jī)，核武器，計(jì)算機(jī)，無(wú)線電通訊——越有力量，領(lǐng)導(dǎo)人就變得更加依賴別人。”政策主體多元化且實(shí)現(xiàn)平等，政策就是通過(guò)對(duì)話與行動(dòng)來(lái)建構(gòu)起來(lái)，這時(shí)所發(fā)生的才是真正的合作?？梢哉f(shuō)，行動(dòng)與合作是同義語(yǔ)。

第四，當(dāng)政策是通過(guò)合作行動(dòng)來(lái)達(dá)成時(shí)，就不再拘泥于政策達(dá)成的具體方式了，也不再執(zhí)著于共識(shí)的實(shí)現(xiàn)與否了。無(wú)論是投票、協(xié)商，亦或是其他的方式，只要是為了合作的目的，都是可以接受的。行動(dòng)本身就沒(méi)有統(tǒng)一的范式，也無(wú)法被制度化，行動(dòng)可以表現(xiàn)為無(wú)數(shù)種方式和途徑。行動(dòng)沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有一個(gè)完整的評(píng)價(jià)體系，行動(dòng)本身就無(wú)法做出評(píng)價(jià)。因此，無(wú)論采用何種方式，都是值得肯定的，值得關(guān)注的。不同的行動(dòng)方式之間的差異不僅不會(huì)被壓制，相反會(huì)得到鼓勵(lì)而保存下來(lái)。人們歡迎多元化的表現(xiàn)形式，歡迎異議與對(duì)話，這是為了更完整地建構(gòu)政策方案。人們行動(dòng)是為了合作，為了在這個(gè)高度不確定性與高度復(fù)雜性的社會(huì)中抱團(tuán)取暖，合作本身就是目的，所謂的“共識(shí)”只是合作行動(dòng)中所產(chǎn)生的臨時(shí)產(chǎn)品，政策是由這一共識(shí)轉(zhuǎn)化而來(lái)，但這不是政策的終極形態(tài)，政策隨時(shí)對(duì)異議開放。

第五，行動(dòng)伴生著政策過(guò)程的自主與自治。制度主義是現(xiàn)代社會(huì)實(shí)現(xiàn)精英治理的框架，所實(shí)現(xiàn)的是“他主”與他治的社會(huì)。在制度主義治理模式中，“沉重的、福特主義模式的資本主義，是立法者、程序設(shè)計(jì)者和監(jiān)督者的世界，是一個(gè)以別人確定的方式，來(lái)追求由別人確立的目標(biāo)的、受他人所指引的男人們和女人們的世界。因此，它還是一個(gè)領(lǐng)袖（他更具領(lǐng)袖力，比常人理解得更好）權(quán)威和導(dǎo)師（他能告訴你如何才能比你做得更好）權(quán)威的世界”。制度確立了政策過(guò)程中精英主導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)，政策最終展現(xiàn)的是精英的利益偏好，并凸現(xiàn)出其工具理性的一面。政策過(guò)程中充滿了利益的妥協(xié)與交易，而失去了價(jià)值關(guān)懷；政策過(guò)程中只允許政策對(duì)象開展制度化的表達(dá)，卻失去了對(duì)缺席者的關(guān)照。治者與被治者之間的劃分由此清晰并得以固化。而在合作行動(dòng)中，治者與被治者之間的劃分越來(lái)越不具有意義了，他們只是在某一時(shí)段某一階段的政策過(guò)程中所采用的臨時(shí)性的角色，角色是可以變換的，因此政策過(guò)程中治者與被治者之間的角色可以隨意轉(zhuǎn)換。“民主不被理解為一個(gè)給定的陳述，只需要被某些‘專家’閱讀或揭示人們就可以發(fā)現(xiàn)他們的客觀利益和他們真正想要的東西的一個(gè)給定的敘述。相反，民主是一個(gè)審議的過(guò)程，是由民主主體‘寫成’的，他們不是一個(gè)既定敘述的被動(dòng)消費(fèi)者，而是身份不穩(wěn)定的所在并對(duì)民主的構(gòu)成負(fù)責(zé)?！泵總€(gè)人都可以對(duì)政策進(jìn)行建構(gòu)，政策是從人們的行動(dòng)中體現(xiàn)出來(lái)的?；蛘呖梢哉f(shuō)，如果人是在權(quán)力或者壓制中參與政策，那不能算是真正的行動(dòng)，行動(dòng)必然出自具有自主性的個(gè)人，因此行動(dòng)是免除了壓迫的，行動(dòng)的開展也必然帶來(lái)自主與自治的政策過(guò)程。