世界林業(yè)
美國(guó)的森林大部分屬于自然生長(zhǎng)和更新的次生林，天然次生林占67%，原始林占25%，人工林僅占8%。近年來(lái)，美國(guó)一直推行可持續(xù)森林經(jīng)營(yíng)理念。
美國(guó)私有林面積為1.72億公頃，占全國(guó)森林總面積的57%；公有林面積為1.32億公頃，占全國(guó)森林總面積的43%。76%的公有林集中在西北太平洋沿岸和洛基山脈，主要為聯(lián)邦政府所有；東部公有林則主要為州及縣政府所有。大多數(shù)保護(hù)林為公有林，而大部分生產(chǎn)林為私有林。絕大部分國(guó)有林由林務(wù)局管理，多為天然林，保護(hù)良好，生產(chǎn)性采伐很少。
美國(guó)林務(wù)局于1905年正式成立，主要任務(wù)是保護(hù)森林并對(duì)國(guó)有林實(shí)施科學(xué)經(jīng)營(yíng)，木材采伐和加工利用活動(dòng)多由私人企業(yè)從事。全國(guó)約有1130萬(wàn)個(gè)私有林主。企業(yè)所有林地占美國(guó)私有林地的三分之一。所以，美國(guó)天然林的概念十分弱化，只要涉及森林保護(hù)內(nèi)容就涵蓋了天然林保護(hù)，而且美國(guó)森林管護(hù)是以各州為基礎(chǔ)單位實(shí)施的。
美國(guó)森林保護(hù)政策法規(guī)
美國(guó)依法治林的歷史分為四個(gè)階段。
一是初始保護(hù)階段，即自然資源開(kāi)始受到關(guān)注時(shí)期，時(shí)間為19世紀(jì)末至20世紀(jì)20年代末。1891年，美國(guó)國(guó)會(huì)就頒布了《森林保護(hù)區(qū)法》，標(biāo)志著美國(guó)的森林管理工作開(kāi)始走上法制化軌道。1897年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《森林生態(tài)系統(tǒng)管理法》。這一階段還相繼出臺(tái)了《建制法》《雷斯法案》《威克斯法》《克拉克-麥克納利法》等。
二是工程保護(hù)實(shí)施階段，時(shí)間為20世紀(jì)30年代初至50年代末。美國(guó)啟動(dòng)了防護(hù)林工程項(xiàng)目，起草了《美國(guó)林業(yè)聯(lián)邦計(jì)劃》，頒布了《森林病蟲(chóng)害防治法》。
三是依法保護(hù)階段，時(shí)間為20世紀(jì)60年代初至80年代末，開(kāi)始關(guān)注自然資源保護(hù)。1960年，《森林多種利用及永續(xù)生產(chǎn)條例》的通過(guò)，標(biāo)志著美國(guó)的森林經(jīng)營(yíng)理念由生產(chǎn)木材為主，向經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)多效益利用的轉(zhuǎn)變；1969年通過(guò)了《國(guó)家環(huán)境保護(hù)法》，1974年通過(guò)了《森林和草地可再生資源計(jì)劃法》，1976年簽署了《國(guó)有林經(jīng)營(yíng)法》，1978年通過(guò)了《協(xié)助林業(yè)援助法》。另外，這一階段美國(guó)還制定了許多資源和環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律，如《荒野法》《國(guó)家環(huán)境政策法》《瀕危物種保護(hù)法》《城市森林法》和《森林生態(tài)系統(tǒng)與大氣污染研究法》等。
四是以森林生態(tài)系統(tǒng)健康為目標(biāo)的現(xiàn)代森林系統(tǒng)保護(hù)階段，時(shí)間為20世紀(jì)90年代至今。1992年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《森林生態(tài)系統(tǒng)健康與恢復(fù)法》，并于1993年開(kāi)始實(shí)施森林保健計(jì)劃，啟動(dòng)西北林業(yè)計(jì)劃。進(jìn)入21世紀(jì)，美國(guó)通過(guò)加強(qiáng)科學(xué)研究、立法、公眾教育以及國(guó)際合作等途徑，進(jìn)一步加強(qiáng)了森林資源保護(hù)工作，以應(yīng)對(duì)氣候變化、能源短缺等熱點(diǎn)問(wèn)題所帶來(lái)的挑戰(zhàn)。如，2008年出臺(tái)了《食物、環(huán)境保育及能源法》，更新并加強(qiáng)授權(quán)美國(guó)林務(wù)局在私有林保護(hù)、社區(qū)林業(yè)、公共領(lǐng)地保護(hù)、文化遺產(chǎn)保護(hù)、森林恢復(fù)、森林保護(hù)區(qū)建設(shè)、林業(yè)生物質(zhì)能源建設(shè)等方面的作用。于2008年5月22日正式生效的《雷斯法案修正案》，全面禁止進(jìn)口、銷售或買賣非法采伐的木材和林產(chǎn)品。2009年，奧巴馬政府頒布了《美國(guó)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和再投資法案》，聯(lián)邦政府依據(jù)該法案資助了512個(gè)項(xiàng)目，開(kāi)展林內(nèi)可燃危險(xiǎn)物清理、森林環(huán)境保護(hù)、災(zāi)后恢復(fù)重建等活動(dòng)，同時(shí)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)和恢復(fù)私有、州有和國(guó)有林，其中有近170個(gè)項(xiàng)目致力于減少森林火災(zāi)，以保障森林健康。
美國(guó)林務(wù)局對(duì)全國(guó)森林資源的調(diào)查，是通過(guò)國(guó)有林管理局與地方政府共同組織完成的，全國(guó)共設(shè)置450多萬(wàn)個(gè)各種土地用途的遙感樣地，超過(guò)12．5萬(wàn)個(gè)永久性林地野外樣地系統(tǒng)，對(duì)每個(gè)樣地進(jìn)行超過(guò)100項(xiàng)因子測(cè)量，已經(jīng)連續(xù)進(jìn)行了70年的野外調(diào)查，自1953年起出臺(tái)了8份全國(guó)森林資源報(bào)告。
我們認(rèn)為，根據(jù)各個(gè)法案內(nèi)容相關(guān)度，最具參考借鑒意義的是美國(guó)于1976年簽署的《國(guó)有林經(jīng)營(yíng)法》和1993年啟動(dòng)的西北林業(yè)計(jì)劃。
美國(guó)《國(guó)有林經(jīng)營(yíng)法》
在《多用途永續(xù)利用法》的推動(dòng)下，20世紀(jì)70年代初期，美國(guó)制定了一系列有關(guān)國(guó)有林的規(guī)劃。到20世紀(jì)70年代中期，《經(jīng)營(yíng)單位規(guī)劃（護(hù)林區(qū)水平）》和《多種森林規(guī)劃》編制完成。許多國(guó)有林區(qū)建立了規(guī)劃隊(duì)，以便對(duì)林區(qū)的各種資源進(jìn)行綜合利用規(guī)劃。林務(wù)局根據(jù)新時(shí)期新任務(wù)，聘用了許多新專家，包括野生動(dòng)物學(xué)家、土壤學(xué)家、風(fēng)景園林專家以及水文專家。
《國(guó)有林經(jīng)營(yíng)法》于1976年10月22日簽署，成為法律。它改進(jìn)了《森林與牧場(chǎng)可再生資源規(guī)劃法》，為國(guó)有林經(jīng)營(yíng)提供了一個(gè)全面的藍(lán)圖?！秶?guó)有林經(jīng)營(yíng)法》規(guī)定之一，就是由農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)聘請(qǐng)一批科學(xué)家組成科學(xué)家委員會(huì)，職責(zé)是對(duì)林區(qū)科學(xué)規(guī)劃建言獻(xiàn)策。林務(wù)局官員或者雇員不能成為委員會(huì)成員。
《國(guó)有林經(jīng)營(yíng)法》規(guī)定，美國(guó)林務(wù)局必須根據(jù)《土地和資源管理計(jì)劃》管理國(guó)家森林?！锻恋睾唾Y源管理計(jì)劃》要求定期提交《環(huán)境影響報(bào)告》。每個(gè)國(guó)有林區(qū)都要做出長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)規(guī)劃，規(guī)劃周期為10年-15年，須緊密結(jié)合公眾參與和顧問(wèn)委員會(huì)咨詢以及各種自然資源、運(yùn)輸系統(tǒng)、木材銷售、森林更新、國(guó)家對(duì)學(xué)校和修路的補(bǔ)助以及病害發(fā)生率的報(bào)告等，綜合制定。此外，《國(guó)有林經(jīng)營(yíng)法》還做了一些其他要求，如：公眾參與修改規(guī)劃、重新定義永續(xù)利用和皆伐、對(duì)皆伐做出限制，規(guī)定了采伐特許權(quán)的最高期限，必須以競(jìng)標(biāo)的方式銷售木材等。另一個(gè)要求是，保護(hù)和增加動(dòng)植物多樣性，至少要達(dá)到天然林中期的水平。
美國(guó)西北林業(yè)計(jì)劃
美國(guó)國(guó)有森林一直擔(dān)負(fù)著木材供給和生態(tài)保護(hù)等多重重任，隨著天然林區(qū)過(guò)度采伐的現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重，野生動(dòng)植物棲息地保護(hù)與木材采伐的矛盾愈演愈烈。為此，美國(guó)于1993年啟動(dòng)了西北林業(yè)計(jì)劃。該計(jì)劃由政府資助，以天然林保護(hù)為目標(biāo)，是一項(xiàng)大型林業(yè)生態(tài)工程。西北林業(yè)計(jì)劃的實(shí)施，對(duì)國(guó)有森林經(jīng)營(yíng)中涉及的重要問(wèn)題進(jìn)行了適當(dāng)?shù)奶剿?。美?guó)西北林業(yè)計(jì)劃和我國(guó)正在實(shí)施的天然林保護(hù)工程有很大的相似性，其做法和經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)具有一定的借鑒意義。
整個(gè)美國(guó)西北林業(yè)計(jì)劃包括位于加利福尼亞州北部、俄勒岡州和華盛頓州的980萬(wàn)公頃的國(guó)有林地。全部計(jì)劃林地被劃分為原始林保護(hù)區(qū)、適應(yīng)性經(jīng)營(yíng)區(qū)、原始林經(jīng)營(yíng)區(qū)、河流保護(hù)區(qū)、行政禁伐區(qū)、立法禁伐區(qū)和木材采伐區(qū)等7種類型。美國(guó)西北林業(yè)計(jì)劃劃定300多萬(wàn)公頃原始林保護(hù)區(qū)，占全部計(jì)劃面積的30%。劃定這一保護(hù)區(qū)的主要目的就是保護(hù)花斑貓頭鷹的棲息地。在棲息地保護(hù)區(qū)外圍，西北林業(yè)計(jì)劃還劃定了大約160萬(wàn)公頃的可以從事木材采伐的森林，約占整個(gè)西北林業(yè)計(jì)劃面積的16%。在這個(gè)地區(qū)，除了貓頭鷹巢穴附近的森林之外，可以進(jìn)行木材的采伐和銷售。另外，可以進(jìn)行木材采伐的還有原始林經(jīng)營(yíng)區(qū)以及適應(yīng)性經(jīng)營(yíng)區(qū)。這3類共占整個(gè)計(jì)劃面積的23%。
為進(jìn)一步改進(jìn)森林經(jīng)營(yíng)方法，解決棲息地保護(hù)和木材采伐之間的矛盾，西北林業(yè)計(jì)劃設(shè)立了10個(gè)適應(yīng)性經(jīng)營(yíng)區(qū)，總面積達(dá)61.58萬(wàn)公頃，用于試驗(yàn)各種不同的采伐和管理方法，探索對(duì)生態(tài)環(huán)境影響最小的采伐和管理模式。為防止水土流失，造成河床淤積，破壞鮭魚(yú)的生存環(huán)境，西北林業(yè)計(jì)劃在河流的兩邊設(shè)立了100米寬的禁伐區(qū)，作為緩沖帶，合計(jì)面積106.33萬(wàn)公頃。
1994年4月，美國(guó)農(nóng)業(yè)部和內(nèi)務(wù)部最終下達(dá)了西北林業(yè)計(jì)劃的實(shí)施方案，在原先森林生態(tài)系統(tǒng)管理評(píng)估小組報(bào)告的基礎(chǔ)上增加了一條，要求所有的野外作業(yè)，包括木材采伐、間伐和實(shí)驗(yàn)等，都要進(jìn)行環(huán)境影響調(diào)查，對(duì)包括花斑貓頭鷹在內(nèi)的野生動(dòng)植物提供詳細(xì)的影響評(píng)估報(bào)告。這一條款使得西北林業(yè)計(jì)劃從原來(lái)單一的保護(hù)花斑貓頭鷹演變成保護(hù)整個(gè)森林生態(tài)系統(tǒng)，這是美國(guó)國(guó)有森林經(jīng)營(yíng)的一個(gè)重大變化。有學(xué)者認(rèn)為，這一附加條款雖然使得整個(gè)西北林業(yè)計(jì)劃更容易得到法院的通過(guò)，但也給西北林業(yè)計(jì)劃的實(shí)施帶來(lái)了一些負(fù)面影響，比如，它使得木材采伐和適應(yīng)性經(jīng)營(yíng)很難開(kāi)展，甚至使整個(gè)林業(yè)計(jì)劃難以實(shí)施。
美國(guó)依法治林的啟示
雖然美國(guó)森林保護(hù)政策，尤其是西北林業(yè)計(jì)劃，與我國(guó)當(dāng)前實(shí)施的天然林保護(hù)工程并不完全相同，但其中的一些做法，對(duì)提高我國(guó)天然林保護(hù)工程的有效性和持續(xù)性，有借鑒意義。
健全法律法規(guī)，憑借法律條例等相關(guān)正式文件推進(jìn)森林保護(hù)，并注重公示、審議、修改等環(huán)節(jié)的工作，聽(tīng)取各方專家、利益相關(guān)方的意見(jiàn)，根據(jù)各林區(qū)實(shí)際情況，不斷調(diào)整、完善。在上世紀(jì)六七十年代美國(guó)頒布實(shí)施的《瀕危物種保護(hù)法》《國(guó)家環(huán)境保護(hù)法》和《國(guó)有林經(jīng)營(yíng)法》，是美國(guó)環(huán)境方面的三大主要法律，為國(guó)有森林的保護(hù)和利用提供了必要的法律依據(jù)。1976年頒布的《國(guó)有林經(jīng)營(yíng)法》，要求國(guó)有森林的木材采伐量不得超過(guò)年平均生長(zhǎng)量，維持國(guó)有森林的多種用途，國(guó)有林業(yè)計(jì)劃的制訂必須有多部門多學(xué)科專家的參與。1994年12月21日，在西北林業(yè)計(jì)劃的實(shí)施方案提出之后，聯(lián)邦法官德懷爾最終裁決認(rèn)為，西北林業(yè)計(jì)劃與《國(guó)有林經(jīng)營(yíng)法》的要求相一致。這一裁決為西北林業(yè)計(jì)劃的實(shí)施，保護(hù)以國(guó)有森林為棲息地的物種（包括沒(méi)有被列入瀕危物種的生物）提供了法律依據(jù)，也標(biāo)志著美國(guó)國(guó)有森林管理模式已從原先的注重單一物種保護(hù)（如保護(hù)花斑貓頭鷹），演變成一種生態(tài)系統(tǒng)管理方法。我國(guó)天保工程的順利實(shí)施，也必然要依靠不斷成熟健全的相關(guān)法制體系的支撐。
在制定相關(guān)法律法規(guī)或者執(zhí)行天然林保護(hù)政策時(shí)，特別注重人才隊(duì)伍培養(yǎng)。如，美國(guó)西北林業(yè)計(jì)劃強(qiáng)調(diào)跨部門、跨學(xué)科的合作。1993年，美國(guó)西北林業(yè)計(jì)劃就是由來(lái)自美國(guó)林務(wù)局、土地管理局和大學(xué)等不同部門，涉及生態(tài)學(xué)、生物學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、林學(xué)等各個(gè)研究領(lǐng)域的100多位專家組成的小組負(fù)責(zé)起草的。這種機(jī)制能有效降低政策失效的可能性，加強(qiáng)了部門之間的合作。我國(guó)天然林保護(hù)同樣也是一個(gè)涉及多部門利益的大型工程，建立一個(gè)部門間協(xié)調(diào)統(tǒng)一的機(jī)制（工作小組）將會(huì)大大提高工程實(shí)施的效率。
重視森林生態(tài)系統(tǒng)管理。比較美國(guó)西北林業(yè)計(jì)劃實(shí)施前后的情況可以看出美國(guó)國(guó)有森林經(jīng)營(yíng)的明顯變化——從單一強(qiáng)調(diào)保護(hù)貓頭鷹到強(qiáng)調(diào)保護(hù)整個(gè)森林生態(tài)系統(tǒng)。對(duì)單一物種的研究，并不能反映其他物種的棲息地狀況，不能完全反映天然林保護(hù)的狀況。不同物種的棲息地常常相互聯(lián)系、相互影響。因此，在國(guó)有森林經(jīng)營(yíng)中必須綜合考慮整個(gè)森林生態(tài)系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)綜合管理。此外，從美國(guó)國(guó)有森林經(jīng)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，通常采用撫育和間伐等手段恢復(fù)被高強(qiáng)度利用的森林。
強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督和監(jiān)測(cè)，不斷進(jìn)行管理辦法、監(jiān)督機(jī)制等方面的創(chuàng)新與改進(jìn)。美國(guó)西北林業(yè)計(jì)劃的另一個(gè)重要特點(diǎn)就是項(xiàng)目的實(shí)施得到了有效監(jiān)督，實(shí)施的效果得到連續(xù)的監(jiān)測(cè)，相關(guān)數(shù)據(jù)的收集為國(guó)有森林經(jīng)營(yíng)的決策和政策的改進(jìn)提供了基礎(chǔ)。如，對(duì)花斑貓頭鷹種群數(shù)量和原始森林面積的長(zhǎng)期、連續(xù)監(jiān)測(cè)，有利于西北林業(yè)計(jì)劃實(shí)施的生態(tài)環(huán)境效益的準(zhǔn)確評(píng)估。目前，我國(guó)天然林保護(hù)工程的有關(guān)數(shù)據(jù)，特別是森林資源和水土流失等方面的數(shù)據(jù)還比較缺乏，一些森林資源數(shù)據(jù)老化，難以對(duì)天然林保護(hù)的成效進(jìn)行及時(shí)、準(zhǔn)確的定量分析。我國(guó)天保工程尚需進(jìn)一步加強(qiáng)先進(jìn)技術(shù)設(shè)備、監(jiān)測(cè)手段等。
（中國(guó)林科院科信所協(xié)辦）
來(lái)源：中國(guó)綠色時(shí)報(bào)3月14日
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