不起訴是法律賦予檢察機關的一項重要職權，是檢察官履行客觀公正義務的權力載體。不起訴是訴訟的過濾機制和救濟措施，是檢察機關承擔訴前主導責任的重要體現(xiàn)，在落實寬嚴相濟刑事政策等方面發(fā)揮著重要作用。當前，在貫徹落實少捕慎訴慎押刑事司法政策過程中，如何依法充分規(guī)范適用不起訴是需要深入研究思考的問題。
不起訴與司法政策的關系
如何把握訴與不訴，除了根據(jù)案件具體情況和法律規(guī)定的條件判斷外，與司法政策也有很大關系。少捕慎訴慎押刑事司法政策是黨中央從全面推進依法治國新形勢出發(fā)，根據(jù)我國刑事犯罪結構變化適時作出的重大決策。“慎訴”有慎重把握訴與不訴的意思，但政策的核心要求是減少不必要的追訴，關鍵在于嚴格把握起訴標準，依法慎重適用起訴。特別是要加強起訴必要性審查，正確行使起訴裁量權，依法、審慎作出起訴或不起訴決定。不起訴是“慎訴”的重要方面，既要充分用足用好不起訴裁量權，又要防止濫用、錯誤適用。實踐中，要注意充分發(fā)揮不起訴在刑事訴訟中的分流和把關作用，對不符合起訴條件或者沒有起訴必要性的案件，依法充分適用不起訴，終結刑事訴訟程序，做到“慎起訴”。當然，也要注意不起訴標準的把握，防止片面追求不起訴，對于犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分，依法需要追究刑事責任的案件，應當作出起訴決定，做到“慎不起訴”。對于雖然罪行較輕，但情節(jié)惡劣，人身危險性較大的犯罪嫌疑人、被告人，也要依法從嚴、該訴就訴。
不起訴標準的把握
通常而言，我國刑訴法規(guī)定的不起訴可分為三種類型，即存疑不起訴、法定不起訴、相對不起訴，具體叫法不盡相同。其中，符合存疑不起訴或者法定不起訴條件的，人民檢察院應當作不起訴處理。相對不起訴是指符合刑訴法第177條第2款規(guī)定，犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以作出不起訴決定，這里的“可以”就是法律賦予檢察機關一定的起訴裁量權。
在辦案過程中，要準確把握三種不起訴的適用條件，實事求是，依法正確適用。首先，應當對事實、證據(jù)進行認真審查，對事實不清、證據(jù)不足的，依法作出存疑不起訴決定。這里的“存疑”，是指據(jù)以定罪的關鍵事實、證據(jù)無法查清，無法排除合理懷疑。雖然證據(jù)存在疑點，但是能夠進一步查清，或者屬于細枝末節(jié)問題不影響案件認定的，不得作出存疑不起訴決定。其次，經(jīng)審查認為事實清楚，證據(jù)確實、充分的，要注重把握“罪”與“非罪”的界限，對情節(jié)顯著輕微、危害不大，不認為是犯罪的，依法準確適用法定不起訴。在判斷罪與非罪時，要注意刑法總則規(guī)范的指引與約束，緊扣犯罪概念中關于行為社會危害性和應受刑罰處罰性的要求，注重法理情的結合與司法辦案“三個效果”的統(tǒng)一。再次，對構成犯罪的，要注重審查判斷是否情節(jié)輕微以及是否需要刑罰處罰，準確適用相對不起訴?！胺缸锴楣?jié)輕微”是前提條件，“依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰”是必要條件。犯罪行為本身性質和犯罪嫌疑人的主觀惡性是決定訴與不訴的基本依據(jù)，賠償諒解等情況是在確定行為性質和主觀惡性后，在可訴可不訴時，需要考量的重要因素。
檢察機關適用不起訴的實踐與效果
隨著認罪認罰從寬制度的全面實施，少捕慎訴慎押刑事司法政策的確立，檢察機關充分發(fā)揮偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室的機制作用，不起訴工作取得良好成效。
一是認罪認罰案件中不起訴率持續(xù)上升，主要體現(xiàn)在相對不起訴占比平穩(wěn)上升，不起訴的審前把關和過濾作用進一步發(fā)揮。對輕罪案件以及其他具有法定從輕、減輕處罰情節(jié)的犯罪嫌疑人，特別是社會危害不大的初犯、偶犯、過失犯、未成年犯，體現(xiàn)輕緩的政策取向，對不符合起訴條件或者沒有起訴必要性的，依法作出不起訴決定。不起訴裁量權運用更加充分，慎訴司法理念逐步落實。
二是檢察機關捕訴一體辦案機制發(fā)揮成效，偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室實現(xiàn)全覆蓋，引導偵查力度不斷加大，存疑不起訴占比逐年下降。對于擬作不起訴處理的案件，檢察機關充分發(fā)揮偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室的職能作用，在擬不起訴過程中加強事前、事后溝通，注重聽取公安機關的意見，充分做好釋法說理相關工作，增強對不起訴決定的理解和認可，使少捕慎訴慎押刑事司法政策和理念向訴訟前端有效傳導。同時，在不起訴率逐年上升的情況下，不起訴復議復核改變率持續(xù)下降，表明不起訴案件的質量不斷提升。
三是做好不起訴的“后半篇文章”，對不起訴案件依法提出檢察意見，移交有關主管機關處理。檢察機關對犯罪嫌疑人作不起訴處理，并不意味著被不起訴人一概不需要承擔任何法律責任。根據(jù)刑法第37條、刑訴法第177條第3款、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第373條規(guī)定，人民檢察院決定不起訴的案件，可以根據(jù)案件的不同情況，對被不起訴人予以訓誡或者責令具結悔過、賠禮道歉、賠償損失。對被不起訴人需要給予行政處罰、政務處分或者其他處分的，經(jīng)檢察長批準，人民檢察院應當提出檢察意見，連同不起訴決定書一并移送有關主管機關處理。實踐中，檢察機關作出不起訴決定后，對被不起訴人給予非刑罰處罰或者其他處理的，應當依法提出檢察意見，及時開展監(jiān)督工作，督促對被不起訴人的行政處罰、處分等責任依法落實，防止“不訴了之”情況的出現(xiàn)。同時，探索非刑罰替代處罰措施推進訴源治理，完善治理體系，銜接不起訴和行政處罰。
檢察實踐證明，依照法律規(guī)定和法定程序準確適用不起訴，做好不起訴的“后半篇文章”，一方面給違法犯罪者以改過自新的機會，最大程度減少、轉化社會對立面，修復受損的社會關系。另一方面被不起訴人接受相應的行政處罰、政務處分或者其他處分，使社會公眾得到教育警示，充分體現(xiàn)了懲罰與教育、打擊與挽救并重，適應我國犯罪結構的變化趨勢，有利于厚植黨的執(zhí)政根基。
提升不起訴案件辦理質效，加強質量監(jiān)督管理
不起訴是檢察權的重要組成部分，對當事人的權利具有重要影響，應該嚴格依照法定程序規(guī)范行使，防止被濫用。要以“質量建設年”為契機，不斷提升辦案質量，探索建立健全不起訴案件質量監(jiān)控體系。
一是全流程監(jiān)督。事中監(jiān)督和事后監(jiān)督相結合，不起訴決定作出前，通過落實法定程序確保案件辦理質量，業(yè)務部門負責人圍繞案件疑點和是否起訴的意見進行審核，經(jīng)檢察長批準后方能作出不起訴決定，同時檢察長可以根據(jù)案件情況，提交檢察委員會會議討論決定。不起訴決定作出后，通過評查等監(jiān)督機制發(fā)現(xiàn)不起訴質量問題，及時予以糾正。
二是公開聽證。對擬作不起訴處理的案件可進行聽證，提升司法公信力，在事實認定、法律適用、案件處理等方面當面聽取當事人和其他相關人員意見，視案件情形邀請人大代表、人民監(jiān)督員等擔任聽證員，讓不起訴案件在陽光下辦理，接受社會監(jiān)督。
三是案件評查。按照《人民檢察院案件質量評查工作規(guī)定（試行）》要求，將不起訴案件作為重點評查對象，通過不起訴數(shù)據(jù)監(jiān)控方式及時發(fā)現(xiàn)苗頭性問題并加以研究解決。實行自查與上級院復查相結合的方式，建立分層的不起訴案件質量評查機制，對發(fā)現(xiàn)的問題及時通報，對錯誤作出不起訴決定的案件及時糾正。
四是案例引領。切實發(fā)揮典型案例的示范、引領和指導作用，將正面典型和反面警示相結合，通過正反典型案例，指引、規(guī)范適用不起訴，全面提升不起訴案件辦理質效。
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