目前，強化對監(jiān)察委員會檢察監(jiān)督已在理論界與實務(wù)界達成了一定共識，但是我們應(yīng)如何強化對監(jiān)察委員會檢察監(jiān)督呢？梳理理論界與實務(wù)界的相關(guān)建議，筆者認(rèn)為，強化對監(jiān)察委員會檢察監(jiān)督的體制設(shè)計主要應(yīng)包括四個方面：
一是現(xiàn)有的由檢察機關(guān)對監(jiān)察委員會移送的案件進行依法審查、批準(zhǔn)逮捕、提起公訴。二是由檢察機關(guān)對監(jiān)察委員會立案進行監(jiān)督。三是由檢察機關(guān)對監(jiān)察委員會調(diào)查活動進行監(jiān)督。四是由檢察機關(guān)對監(jiān)察人員職務(wù)犯罪進行立案偵查。
由于前面已對第一個方面的內(nèi)容進行了闡述，這里僅對后三個方面內(nèi)容進行論述，具體說來：一、由檢察機關(guān)對監(jiān)察委員會立案進行監(jiān)督
立案是監(jiān)察委員會辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件的前提和首要環(huán)節(jié)，如果能對監(jiān)察委員會的立案進行監(jiān)督，就會有效杜絕“該立案而不立案”、“不該立案而立案”的問題，就會從源頭上防范監(jiān)察委員會濫用監(jiān)察權(quán)。
但是，根據(jù)我國《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，目前檢察機關(guān)無權(quán)對監(jiān)察委員會的立案進行監(jiān)督，只能通過事后監(jiān)督的方式對監(jiān)察委員會立案進行間接監(jiān)督，這就使監(jiān)察委員會的立案缺乏有效的外部監(jiān)督，可能出現(xiàn)違法立案或不立案的問題。所以，為強化對監(jiān)察委員會檢察監(jiān)督，有必要對監(jiān)察委員會立案進行監(jiān)督。正如有學(xué)者指出：“在監(jiān)察與司法銜接環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)重點強化檢察權(quán)對監(jiān)察權(quán)的再監(jiān)督，明確規(guī)定檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)展開立案監(jiān)督。”但是，為了保障監(jiān)察委員會能夠集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的開展反腐敗工作，檢察機關(guān)對監(jiān)察委員會立案的監(jiān)督應(yīng)保持適度謙抑和尊重的態(tài)度，不能對監(jiān)察委員會所有的立案都進行監(jiān)督，只能在一些特殊情形下對監(jiān)察委員會立案進行監(jiān)督，且檢察機關(guān)對監(jiān)察委員會立案的監(jiān)督只是一種程序性的監(jiān)督，而不是基于領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的一種實體性監(jiān)督，其監(jiān)督的效果只能啟動監(jiān)察委員會內(nèi)部的糾錯程序，而不能自行處置決定。那么，檢察機關(guān)如何對監(jiān)察委員會立案進行監(jiān)督呢？筆者認(rèn)為，可以借鑒《刑事訴訟法》第113條的規(guī)定，進行如下設(shè)計：檢察機關(guān)認(rèn)為監(jiān)察委員會對應(yīng)當(dāng)立案調(diào)查的案件而不立案調(diào)查的，或者審判機關(guān)、公安機關(guān)、審計機關(guān)等國家機關(guān)認(rèn)為監(jiān)察委員會對應(yīng)當(dāng)立案調(diào)查的案件而不立案調(diào)查，向檢察機關(guān)提出的，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)要求監(jiān)察委員會說明不立案的理由。檢察機關(guān)認(rèn)為監(jiān)察委員會不立案理由不能成立的，應(yīng)當(dāng)向監(jiān)察委員會提出立案的檢察建議。這就涵蓋了檢察機關(guān)可以對監(jiān)察委員會立案進行監(jiān)督的幾種特殊情形。具體言之：一是檢察機關(guān)認(rèn)為監(jiān)察委員會對應(yīng)當(dāng)立案調(diào)查的案件而不立案調(diào)查的，此時檢察機關(guān)可以對監(jiān)察委員會立案進行監(jiān)督。根據(jù)我國《監(jiān)察法》第34條的規(guī)定，檢察機關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的問題線索，應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)察委員會，由監(jiān)察委員會依法調(diào)查處置。此時，檢察機關(guān)可以依據(jù)自己掌握并移送到監(jiān)察委員會的公職人員涉嫌職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的問題線索，對監(jiān)察委員會是否應(yīng)立案調(diào)查做出判斷。如果檢察機關(guān)認(rèn)為監(jiān)察委員會對應(yīng)當(dāng)立案調(diào)查的案件而不立案調(diào)查的，檢察機關(guān)就可以對監(jiān)察委員會立案進行監(jiān)督。但由于檢察機關(guān)并不掌握所有的公職人員涉嫌職務(wù)違法或職務(wù)犯罪的問題線索，其并不能從一般意義上對監(jiān)察委員會是否應(yīng)立案調(diào)查做出判斷，所以檢察機關(guān)不能對監(jiān)察委員會所有的立案都進行監(jiān)督。二是審判機關(guān)、公安機關(guān)、審計機關(guān)等國家機關(guān)認(rèn)為監(jiān)察委員會對應(yīng)當(dāng)立案調(diào)查的案件而不立案調(diào)查，向檢察機關(guān)提出的，此時檢察機關(guān)可以對監(jiān)察委員會立案進行監(jiān)督。根據(jù)我國《監(jiān)察法》第34條規(guī)定，審判機關(guān)、公安機關(guān)、審計機關(guān)等國家機關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的問題線索，應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)察委員會，由監(jiān)察委員會依法調(diào)查處置。但如果監(jiān)察委員會經(jīng)審查后不予立案調(diào)查的，而審判機關(guān)、公安機關(guān)、審計機關(guān)等國家機關(guān)認(rèn)為監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)立案調(diào)查的，此時可以向檢察機關(guān)提出，由檢察機關(guān)對監(jiān)察委員會立案進行監(jiān)督。最后，需要指出的是，檢察機關(guān)對監(jiān)察委員會立案進行監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)要求監(jiān)察委員會說明不立案的理由，如果認(rèn)為監(jiān)察委員會不立案理由不能成立的，應(yīng)當(dāng)向監(jiān)察委員會提出立案的檢察建議，啟動監(jiān)察委員會內(nèi)部的糾錯程序。而不應(yīng)像監(jiān)督公安機關(guān)刑事立案一樣，直接通知監(jiān)察委員會立案，以保障監(jiān)察權(quán)運行的權(quán)威性和高效性。二、由檢察機關(guān)對監(jiān)察委員會調(diào)查活動進行監(jiān)督
為了避免出現(xiàn)由過去“偵查中心主義”異化而來的“調(diào)查中心主義”，就必須強化檢察權(quán)對調(diào)查權(quán)的監(jiān)督，即應(yīng)由檢察機關(guān)對監(jiān)察委員會調(diào)查活動進行監(jiān)督，以防范監(jiān)察委員會在調(diào)查活動中違法行使職權(quán)，保障被調(diào)查人合法權(quán)益。
但根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，監(jiān)察委員會調(diào)查活動只適用《監(jiān)察法》，而不適用其他法律，檢察機關(guān)無權(quán)對監(jiān)察委員會調(diào)查活動開展監(jiān)督。在這種情況下，監(jiān)察委員會的調(diào)查活動就成為了監(jiān)察委員會的內(nèi)部活動，盡管其有嚴(yán)格的內(nèi)部監(jiān)督制約機制，但在缺乏外部有效監(jiān)督的情況下，其就有可能出現(xiàn)濫用調(diào)查權(quán)、侵犯被調(diào)查人合法權(quán)益的情形，特別是在監(jiān)察委員會可以采取限制人身自由的留置措施的情況下，更可能會如此。因而，將監(jiān)察委員會調(diào)查活動納入檢察監(jiān)督范圍，不僅符合權(quán)力制約原則的要求，也符合檢察機關(guān)法律監(jiān)督機關(guān)定位。且“從檢察機關(guān)充分履行法律監(jiān)督職能來講，……檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法有權(quán)對反腐敗特別調(diào)查實施監(jiān)督?！?span>那么，檢察機關(guān)如何對監(jiān)察委員會調(diào)查活動進行監(jiān)督呢？筆者認(rèn)為，考慮到監(jiān)察委員會的特殊性以及我國反腐敗工作的嚴(yán)峻性，再加上部分職務(wù)犯罪案件敏感程度較高、政治性較強，不宜對監(jiān)察委員會所有的調(diào)查活動都進行監(jiān)督。否則，如果對監(jiān)察委員會“掣肘”太多，可能就會影響監(jiān)察委員會集中統(tǒng)一、權(quán)威高效開展反腐敗工作。借鑒檢察機關(guān)對公安機關(guān)偵查活動的監(jiān)督模式，檢察機關(guān)可以通過以下途徑對監(jiān)察委員會的調(diào)查活動進行監(jiān)督：其一，通過在監(jiān)察委員會留置場所設(shè)立派駐檢察室，對監(jiān)察委員會留置期間的調(diào)查活動進行監(jiān)督。由于留置是監(jiān)察委員會能夠采取的最強有力的調(diào)查措施，其雖不屬于《刑事訴訟法》規(guī)定的強制措施，但是其限制被調(diào)查人人身自由，且最長可達六個月，在強度上與《刑事訴訟法》規(guī)定的強制措施并無二致，需要接受外部監(jiān)督。然而，根據(jù)我國《監(jiān)察法》等規(guī)定，一旦被調(diào)查人被監(jiān)察委員會采取留置措施，在留置期間，律師不能介入，其他國家機關(guān)也無法介入，這樣就使得監(jiān)察委員會在留置期間的調(diào)查活動不受外部監(jiān)督，就可能會發(fā)生以威脅、引誘、欺騙及其他非法方式收集證據(jù)，侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調(diào)查人和涉案人員等情形。對此，可以考慮借鑒檢察機關(guān)在看守所設(shè)立派駐檢察室的做法，在監(jiān)察委員會留置場所設(shè)立派駐檢察室，由其以派出檢察機關(guān)名義開展檢察監(jiān)督工作，通過暢通被調(diào)查人舉報、控告、申訴渠道，及時發(fā)現(xiàn)監(jiān)察委員會在留置場所開展的非法調(diào)查活動，并以發(fā)放《糾正違法通知書》《檢察建議書》等方式，建議監(jiān)察委員會及時糾正非法調(diào)查活動，以保障被調(diào)查人的合法權(quán)益。其二，檢察機關(guān)通過對監(jiān)察委員會移送案件的依法審查、批準(zhǔn)逮捕、提起起訴，發(fā)現(xiàn)監(jiān)察委員會的調(diào)查活動存在違法情況的，可以發(fā)放《糾正違法通知書》《檢察建議書》等方式，建議監(jiān)察委員會糾正違法情況。其三，根據(jù)《關(guān)于加強和完善監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法銜接機制的意見（試行）》，進一步健全檢察機關(guān)提前介入職務(wù)犯罪案件的銜接程序機制，使檢察機關(guān)根據(jù)案件需要，派員參加監(jiān)察委員會對于重大、疑難、復(fù)雜職務(wù)犯罪案件的調(diào)查活動，既可以幫助監(jiān)察委員會提前審查和固定證據(jù)，也可以對監(jiān)察委員會調(diào)查活動進行監(jiān)督。如果檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)監(jiān)察委員會在調(diào)查活動中的違法行為，應(yīng)當(dāng)及時通知監(jiān)察委員會予以糾正。其四，檢察機關(guān)通過審查監(jiān)察委員會移送的證據(jù)，嚴(yán)格適用非法證據(jù)排除規(guī)則，可以對監(jiān)察委員會調(diào)查活動進行實質(zhì)性監(jiān)督。如果檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)監(jiān)察委員會在調(diào)查活動中有非法收集證據(jù)行為的，應(yīng)當(dāng)及時向監(jiān)察委員會提出糾正意見。三、由檢察機關(guān)對監(jiān)察人員職務(wù)犯罪進行立案偵查
為了強化對監(jiān)察委員會的檢察監(jiān)督，除了應(yīng)由檢察機關(guān)對監(jiān)察委員會的立案和調(diào)查活動進行監(jiān)督外，還應(yīng)借鑒我國《刑事訴訟法》第19條的規(guī)定，依法賦予檢察機關(guān)對監(jiān)察人員職務(wù)犯罪的立案偵查權(quán)，即由檢察機關(guān)對監(jiān)察人員的職務(wù)犯罪進行立案偵查。其理由主要在于：
其一，可以有效解決監(jiān)察委員會自我監(jiān)督的弊端。根據(jù)我國《監(jiān)察法》第15條的規(guī)定，監(jiān)察人員涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的，由監(jiān)察委員會自己進行立案調(diào)查，這就不可避免具有自我監(jiān)督的弊端。而引入外部監(jiān)督主體，由檢察機關(guān)對其立案監(jiān)督、調(diào)查活動監(jiān)督以及訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的監(jiān)察人員利用職權(quán)實施的犯罪進行立案偵查，則可以發(fā)揮檢察機關(guān)法律監(jiān)督機關(guān)優(yōu)勢，通過檢察權(quán)制約監(jiān)察權(quán)的途徑，加強對監(jiān)察委員會的有效監(jiān)督，有效避免監(jiān)察委員會自我監(jiān)督的弊端。需要說明的是，由于監(jiān)察委員會辦理的職務(wù)違法案件并不需要移送檢察機關(guān)依法審查、提起起訴，而是根據(jù)自己調(diào)查結(jié)果，依法作出相應(yīng)處置，因而，監(jiān)察人員涉嫌職務(wù)違法的，仍應(yīng)由監(jiān)察委員會依法立案調(diào)查。如果監(jiān)察委員會在調(diào)查過程中，發(fā)現(xiàn)監(jiān)察人員涉嫌職務(wù)犯罪的，則應(yīng)移送檢察機關(guān)立案偵查。其二，有利于強化檢察機關(guān)法律監(jiān)督機關(guān)的地位與權(quán)威。2018年我國《刑事訴訟法》修改時，之所以依法賦予了檢察機關(guān)部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)，就是為了發(fā)揮檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)對訴訟活動實行法律監(jiān)督的職能與優(yōu)勢。而如果由檢察機關(guān)對監(jiān)察人員的職務(wù)犯罪進行立案偵查，不僅符合檢察機關(guān)法律監(jiān)督機關(guān)的定位，還可以使檢察機關(guān)監(jiān)督的觸角進一步延伸，監(jiān)督的領(lǐng)域進一步拓展，從而有利于強化檢察機關(guān)法律監(jiān)督機關(guān)的地位與權(quán)威，平衡檢察權(quán)與監(jiān)察權(quán)的關(guān)系。其三，有利于節(jié)省司法資源。檢察機關(guān)在開展法律監(jiān)督工作中容易發(fā)現(xiàn)監(jiān)察人員涉嫌職務(wù)犯罪的問題線索，此時若由檢察機關(guān)直接立案偵查，往往條件更為便利，效率更強，證據(jù)更容易搜集，案件事實更容易查清，可以節(jié)省大量司法資源。其四，可以增強檢察機關(guān)對監(jiān)察委員會監(jiān)督的剛性，確保對監(jiān)察委員會檢察監(jiān)督取得實效。如果檢察機關(guān)只能通過發(fā)放《糾正違法通知書》《檢察建議書》等方式，建議監(jiān)察委員會自行糾正違法情況的話，其很可能會面臨監(jiān)督乏力、監(jiān)督效果不能保證的困境。過去檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，其監(jiān)督效果之所以能得到保證，重要原因之一就是檢察機關(guān)掌握著職務(wù)犯罪偵查權(quán)，可將職務(wù)犯罪偵查權(quán)作為法律監(jiān)督的保障手段。所以，檢察機關(guān)通過對監(jiān)察人員職務(wù)犯罪進行立案偵查，就能對監(jiān)察人員是否依法履行職務(wù)進行監(jiān)督，就能增強檢察機關(guān)對監(jiān)察委員會監(jiān)督的效果。作者：伊士國，河北大學(xué)國家治理法治化研究中心研究員、武漢大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心特聘研究員。
來源：《政法論叢》2023年第4期；節(jié)選自《強化對監(jiān)察委員會檢察監(jiān)督的理論審思與實踐進路》一文，注釋從略。
