公積金制度既牽涉到老百姓最關(guān)心的“房市”，又與千百萬普通職工的切身利益相關(guān)，只有了解我國公積金制度的前因后果，來龍去脈，才能化解我們心中的公積金之惑。
公積金之惑
文 本刊記者/邢 力
“你這樣一個(gè)基金，讓我歡喜讓我憂……”套用周華健的經(jīng)典情歌，今天的公積金正在成為讓許多百姓又喜又憂的“雞肋”資產(chǎn)。
“喜”的地方在于，與養(yǎng)老金、醫(yī)療金、失業(yè)金等其他社保繳費(fèi)的大部分都被歸入統(tǒng)籌基金不同，無論是單位還是個(gè)人繳納的公積金，都?xì)w入個(gè)人賬戶，因此是含金量最足的“一金”；“憂”的地方在于想把這“一金”變成真金白銀的現(xiàn)錢，卻非常困難。因?yàn)椴徊铄X的土豪買房不需要公積金，而大多數(shù)普通人面對高房價(jià)只能“望樓興嘆”，買不起房也就無法使用公積金，使得公積金只好躺在賬上“睡大覺”。即使有些人勉強(qiáng)湊到了買房門檻，卻發(fā)現(xiàn)無論是公積金的繳費(fèi)金額還是貸款額度，與現(xiàn)在的房價(jià)相比，真心不給力。近日媒體開展的一項(xiàng)針對住房公積金的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查也印證了上述說法，有近六成的受訪網(wǎng)友認(rèn)為現(xiàn)有住房公積金政策對扶持中低收入者購房的目的效果不明顯。
公積金存在的問題，遠(yuǎn)不止擺在老百姓面前的這幾樣。眼下公積金制度可謂漏洞百出：一是放在公積金賬戶里的錢在不斷貶值，保值增值相當(dāng)困難；二是公積金管理不透明，很容易就被地方政府挪用；三是公積金提取門檻較高，許多地方政府既缺乏管理能力，又缺乏服務(wù)意愿，讓民眾干受氣；四是公積金的繳存不規(guī)范，許多中小民企不給職工繳納公積金或只繳納最低標(biāo)準(zhǔn)公積金，而許多大型國有企業(yè)卻給員工繳納高額補(bǔ)充公積金，成了變相灰色福利……尤其是過去這些年房價(jià)持續(xù)快速上漲，我國的公積金制度更是被許多專家和民眾認(rèn)為早已喪失了當(dāng)初的本意，成了“劫貧濟(jì)富”的工具。改革公積金制度的呼聲也由來已久，此起彼伏，外界對公積金制度應(yīng)該如何改革以及是否應(yīng)該廢除則爭論不休。
公積金制度既牽涉到老百姓最關(guān)心的“房市”，又與千百萬普通職工的切身利益相關(guān)，只有了解我國公積金制度的前因后果，來龍去脈，才能化解我們心中的公積金之惑。
宏觀分析篇
公積金的五大亂象
文/本刊記者 邢力
圍繞公積金存在的種種問題發(fā)展至今，早已深入骨髓。冰凍三尺非一日之寒，公積金，想說愛你不容易！
公積金制度之所以飽受詬病，總體來看，主要有以下五大亂象。
亂象一：濟(jì)富不濟(jì)貧
現(xiàn)行公積金制度最為人詬病的就是濟(jì)富不濟(jì)貧。當(dāng)年從新加坡引入一整套社保制度時(shí)，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)都采取強(qiáng)制繳費(fèi)制度，由社保局統(tǒng)一征收管理?？紤]到我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大，因此住房公積金并沒有成為社保的一部分而要求在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一強(qiáng)制推行，導(dǎo)致不同地區(qū)、不同所有制的企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位繳納公積金的積極性和金額大不相同。許多經(jīng)營不規(guī)范，利潤較微薄的民營企業(yè)想方設(shè)法逃避給員工繳納公積金的責(zé)任。
調(diào)查顯示，全國住房公積金的繳存人數(shù)是9100 余萬人，其中政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的公積金繳存人數(shù)就高達(dá)6100 多萬人，導(dǎo)致名義上我國公積金已覆蓋約78%的城鎮(zhèn)職工，但非公有制企業(yè)職工繳存住房公積金的比例卻不足20%，這意味著超過80%的非公有制企業(yè)職工，未享有住房公積金保障。而與國企或機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員相比，民企員工的收入相對更低，這就導(dǎo)致窮人反而無法享受公積金的怪相。
更嚴(yán)重的不公在于，在那些繳納了公積金的員工中，同樣存在兩極分化現(xiàn)象。一邊是大量民企職工雖納入公積金體系卻按最低法定標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，另一邊卻是大量國有企業(yè)尤其是壟斷行業(yè)的國企以及機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員在以最高標(biāo)準(zhǔn)給職工繳納公積金后，還繳納了金額更高的補(bǔ)充公積金。去年年底網(wǎng)上流行曬工資單時(shí)，許多人發(fā)現(xiàn)，不同行業(yè)的員工，公積金最高與最低之間相差超過30 倍！其中銀行最高，月繳存額高達(dá)數(shù)千元，而一些民企和編制外國企和事業(yè)單位員工，每月公積金僅200 多元。這就導(dǎo)致兩個(gè)基本工資相同的員工，一邊是民企員工每月繳納的公積金只有200 元，對緩解購房壓力根本毫無作用；另一邊是國企員工每月公積金和補(bǔ)充公積金繳納數(shù)千元，每月房貸基本可以靠公積金抵充，輕松購房無壓力。
由此可見，由于缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制性，公積金制度在一定程度上已淪為國家財(cái)政對公職人員以及壟斷國企對職工發(fā)放工資外福利的工具，公積金制度設(shè)立時(shí)的全民普惠初衷幾乎消失殆盡。真正需要住房保障的低收入者在繳納了公積金后，卻因沒有購房能力而無法享受制度優(yōu)惠，反而讓那些高收入階層占到了制度的便宜。這種借公積金制度變相發(fā)放福利，客觀上又變成了體制內(nèi)高收入階層避稅的工具，從而進(jìn)一步拉大了貧富差距，引發(fā)社會(huì)階層之間情緒對立。
亂象二：提取太困難
在老百姓與公積金中心打交道的過程中，公積金提取范圍過于狹窄、手續(xù)過于繁瑣是最突出的問題。比如在申請公積金貸款時(shí)就必須要辦理好幾道手續(xù)，跨過多個(gè)“門檻”，甚至必須先付齊首付款、辦理完過戶手續(xù)并拿到房產(chǎn)證后才可提取公積金。而完成前面那些步驟就要一個(gè)多月時(shí)間，之后再申請?zhí)崛」e金，往往又要等上幾天到幾周的時(shí)間。有時(shí)候公積金發(fā)放速度還得碰運(yùn)氣，一兩天是“驚喜”，一兩個(gè)星期算“正?！?，一兩個(gè)月也“認(rèn)了”。
盡管部分地方政府也在努力簡化材料，縮短流程，擴(kuò)大款公積金提取范圍。比如補(bǔ)貼低保、醫(yī)保費(fèi)用或支付房租、物業(yè)費(fèi)、裝修費(fèi)等。可實(shí)際上，雖然不少城市明文規(guī)定可以這么做，但真要落到實(shí)處卻并不容易，成功者寥寥，因?yàn)楣e金管理中心始終面臨著三大難題。
一是為了嚴(yán)防騙提套取公積金，導(dǎo)致提取公積金仍然要準(zhǔn)備不少材料，讓許多申請者打了退堂鼓。
二是缺乏專業(yè)的金融人才，部分公積金中心對資金的流動(dòng)性控制沒有科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致對提取額的控制過于謹(jǐn)慎，造成提取周期過長，讓申請者覺得太費(fèi)時(shí)間。
以上“兩難”都是在公積金體系內(nèi)的問題，相對還容易解決，而第三難則涉及范圍更廣。那就是沒有統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致屢屢遭遇部門間的信息壁壘。目前許多城市的公積金中心和公安、民政等部門缺乏信息共享機(jī)制，公積金中心對身份證明、婚姻證明等資料出現(xiàn)疑問時(shí)往往只能通過函詢，大量的時(shí)間耗在部門間的比對、溝通之上。
亂象三：管理難放心
由此又引申出第三個(gè)亂象——管理混亂。現(xiàn)行公積金管理制度是“房委會(huì)決策、公積金管理中心運(yùn)作、銀行專戶存儲(chǔ)、財(cái)政監(jiān)督”，形式上很完美，但公積金的真正所有者始終被置于無建言權(quán)、無監(jiān)督權(quán)的位置。
其中決策者“房委會(huì)”成員多為政府官員，負(fù)責(zé)具體運(yùn)作的公積金管理中心多是具有實(shí)權(quán)的市房改辦、財(cái)政局、建委的隸屬機(jī)構(gòu)，或是與地方房改辦一套班子、兩塊牌子，這令公積金很容易被特權(quán)者擠占、挪用。例如，2005 年湖南衡陽2.53 億元住房公積金被挪用，2008 年廣東湛江4.6 億元公積金被挪用炒股，等等。
而在整個(gè)公積金制度體系中本應(yīng)處于核心地位的公積金管理中心實(shí)際上是個(gè)“三無單位”：無資本金、無風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力、不是獨(dú)立的金融機(jī)構(gòu)，根本不具備承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和民事責(zé)任的能力。這使住房公積金管理中心成為一個(gè)制度設(shè)計(jì)上最忌諱出現(xiàn)的機(jī)構(gòu)：權(quán)很大，可以運(yùn)作龐大的資金；但責(zé)很小，其本身的資產(chǎn)根本不足以承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)。
此外，住房公積金實(shí)行屬地化封閉管理，地區(qū)間的資金無法調(diào)劑使用，導(dǎo)致了部分地區(qū)有錢無貸，部分地區(qū)有貸無錢的局面。一些城市資金供給緊張，中西部城市資金則大量結(jié)余閑置，異化為銀行低成本運(yùn)營資金。
這種情況下，盡早提取公積金成了很多人的愿望，這也是社會(huì)上非法騙提、騙貸公積金事件屢屢發(fā)生的原因。
亂象四：保值成難題
一方面設(shè)立了提取公積金的高門檻，導(dǎo)致公積金利用率下降、結(jié)余額攀升；另一方面，公積金管理中心又疏于管理，不善理財(cái)，導(dǎo)致大量公積金結(jié)余無法保值增值，面對連年上漲的物價(jià)和如脫韁野馬的房價(jià)，住房公積金實(shí)際上每天都在貶值。對于那些在退休前沒有機(jī)會(huì)提取公積金的人來說，公積金賬戶里的錢就相當(dāng)于低利息、強(qiáng)制性、超長期的存款，在退休時(shí)取出時(shí)必然會(huì)面臨購買力的大幅縮水。
為了解決公積金保值難題，有關(guān)方面也作了諸多探索，比如把公積金投入股市以適當(dāng)增加收益率。政府的算盤是：公積金入市，既有利于市場行情穩(wěn)定，又能保證公積金增值?？蓪?shí)際上，《住房公積金管理?xiàng)l例》明確指出，職工個(gè)人以及單位為其繳存的住房公積金實(shí)行專戶存儲(chǔ)，其所有權(quán)歸職工個(gè)人所有。公積金管理機(jī)構(gòu)只不過是代為保管這部分資金罷了，怎么可以越俎代庖，替所有人決定這筆錢的投資去向呢？畢竟高收益必然伴隨著高風(fēng)險(xiǎn)，誰能保證公積金入市后帶來的是更高的收益而不是更高的風(fēng)險(xiǎn)呢？
亂象五：權(quán)利不明晰
由此又引發(fā)了第五個(gè)問題。那就是屬于職工個(gè)人所有的公積金，政府到底有沒有權(quán)力挪用到保障性住房的建設(shè)上？早在2009 年，住建部、財(cái)政部等七部委就聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》，表示在優(yōu)先保證職工提取和住房貸款的前提下，可將50%以內(nèi)的住房公積金結(jié)余資金用來支持保障房的建設(shè)。這個(gè)意見的出臺(tái)，為地方政府打開了將公積金挪作他用的一個(gè)合規(guī)通道。
這個(gè)口子開了以后，在保障性住房資金籌集上本就捉襟見肘的地方政府自然會(huì)想方設(shè)法把口子越拉越大。因?yàn)楸Ｕ戏拷ㄔO(shè)是政治硬指標(biāo)，而滿足職工公積金貸款需求則是一個(gè)可以浮動(dòng)的軟指標(biāo)，所以地方政府為保證保障房資金而刻意壓低貸款量的情況屢見不鮮。
更關(guān)鍵的問題是，基本的住房保障是政府的責(zé)任，屬于全民統(tǒng)籌的范疇，而公積金是職工繳存的財(cái)產(chǎn)，屬于繳存者之間互助的范疇。拿公積金搞保障房建設(shè)，存在“劃私為公”、挪用他人財(cái)產(chǎn)的資金而造成錯(cuò)位嫌疑，混淆了公積金與公共財(cái)政的概念。
微觀操作篇
如何用好公積金
文/本刊記者 邢力
你可能不知道，公積金貸款有許多省錢竅門。而如果你暫時(shí)無力貸款買房，也別讓公積金賬戶里的錢閑著！
盡管公積金制度飽受爭議，不過買房時(shí)，使用公積金貸款還是能幫我們省下不少利息！可你知道如何使用公積金才能發(fā)揮最大的理財(cái)效用嗎？
技巧一：合理拉長貸款年限
我們以上海的公積金管理辦法為例，一手房和竣工5 年以內(nèi)的次新房的最長貸款年限為30 年，其他二手房的最長貸款年限為15 年，并且不能長于借款人離法定離休或者退休時(shí)間后的5 年，即男性貸款人可以貸到65 歲，女性貸款人可以貸到60 歲。
由于公積金貸款額度有限（上海最高30 萬元/人，60 萬元/戶，有補(bǔ)充公積金最高40 萬元/人，80 萬元/戶），大部分人在申請住房貸款時(shí)，不得不采取“商業(yè)貸款＋公積金貸款”的組合形式，所以很多人都是簡單地采用相同年限的貸款方式。但由于5 年期以上公積金貸款利率比同期限的商業(yè)貸款利率低2%，甚至比7 折優(yōu)惠利率還要低，所以聰明的貸款人會(huì)選擇合理拉長公積金貸款期限，適當(dāng)壓縮商業(yè)貸款期限。如此一來，在貸款金額和還貸期限相同的情況下，就能用較大比例資金先償還利率較高的商業(yè)貸款，從而在一定程度上減少利息支出。比如100 萬元組合貸款，如果其中公積金貸款50 萬元、商業(yè)貸款50 萬元，那么采取公積金貸款30 年還清、商業(yè)貸款15 年還清會(huì)比公積金貸款15年還清、商業(yè)貸款30年還清，月供少99 元。
另外，目前公積金貸款政策中，公積金貸款的年限依據(jù)房齡和主貸人的年齡來決定。所以要拉長公積金貸款的年限，和誰來做主貸人也有一定關(guān)系。通常情況下，如果夫妻的年齡差異不大，那么丈夫來做主貸人，申請到的貸款年限時(shí)間更長；而在“老夫少妻”或“老妻少夫”的家庭里，年齡較小的那一方做主貸人，可以申請到期限更長的公積金貸款。
技巧二：“年沖”未必真劃算
用公積金賬戶余額沖還貸款有兩種方式，一種是“年沖”，在每年4 月或9 月使用賬戶余額直接沖抵貸款本金；另一種是“月沖”，按月使用賬戶上的余額沖還當(dāng)月的還款額（本息一起沖）。一般人都覺得年沖更合算，因?yàn)榭梢灾苯記_本金，從而節(jié)省更多的貸款利息。可事實(shí)上年沖未必真劃算。
由于公積金賬戶上的資金利息很低，因此公積金沖還貸的首要原則是盡可能用公積金低息存款來沖減高息的商業(yè)貸款。而在組合貸款中，無論選年沖還是月沖，公積金賬戶余額都會(huì)自動(dòng)優(yōu)先沖還公積金貸款部分，后沖還商業(yè)住房貸款部分。對月沖來說，由于月供是固定的，因此不管先沖公積金貸款還是商業(yè)貸款部分，自己實(shí)際還需現(xiàn)金償還的貸款金額都是固定的；而對于年沖來說，一次性沖還大量公積金貸款的本金部分后，今后反而無法享受到低息貸款額度了，幾次年沖后，可能就會(huì)出現(xiàn)低息的公積金貸款已全部還清，而高息的商業(yè)貸款卻還留有許多。
因此如果希望繼續(xù)保持公積金的低息貸款額度，購房者不必急于使用年沖，而可以通過月沖用賬戶上的余額先沖還部分商業(yè)貸款，增加每月可支配收入，既可以使每月手頭上的現(xiàn)金流更寬裕，積累了一段時(shí)間后，也可以主動(dòng)向銀行申請?zhí)崆皟斶€商業(yè)貸款，從而更有效地節(jié)省利息。
另外，如果公積金賬戶余額不多或每月繳納公積金不多的話，即使采用年沖，減少的貸款本金和利息支出也很有限，與其把資金放在公積金賬戶存一年，不如用月沖以減少每個(gè)月的還款壓力。
不過對那些只申請純公積金貸款或每月繳納公積金較多的購房者來說，則采用年沖辦法，一次性沖還貸款本金是最劃算的辦法。所以選擇哪種沖還貸方式因人而異。
技巧三：貸款買房前再停止沖房租
為了改變公積金的尷尬局面，許多地方政府也做了各種探索，如今公積金除了能用來貸款買房外，還能租房、裝修甚至看病等其他用途?？稍S多人有一種觀念，認(rèn)為公積金要留著今后買房，所以提出來付房租“不劃算”，其實(shí)從理財(cái)角度看，提取公積金租房反而更劃算。
以上海的公積金貸款規(guī)定為例，上海規(guī)定個(gè)人單次申請公積金貸款上限為30 萬元，公積金繳存金額與貸款上限之間的杠桿比例是1:40，即公積金賬戶里有1 元，最高可申請40 元公積金貸款。另外還規(guī)定申請公積金貸款前，必須連續(xù)繳納半年以上公積金。
綜合這幾條規(guī)定，我們可以發(fā)現(xiàn)，對于未來一兩年內(nèi)沒有買房意愿，還會(huì)繼續(xù)租房生活的人來說，完全可以先把公積金提取出來用于支付房租，而自己原本應(yīng)該用于支付房租的資金則可以用于投資。
根據(jù)目前的規(guī)定，在結(jié)息年度（指上年7 月1 日至本年6月30 日）內(nèi)繳存的住房公積金，按照央行公布的活期存款利率（0.35%）計(jì)息，上年結(jié)轉(zhuǎn)的住房公積金本息，按照央行公布的一年期零存整取利率計(jì)息（視為按月“零存”，在購房或退休時(shí)一次性“整取”），當(dāng)前利率為2.6%。
即使全部以2.6%計(jì)算，公積金沖房租的資金機(jī)會(huì)成本也只有每年2.6%。只要你的投資收益率超過2.6%，就一定更劃算！如今就算收益下滑后的余額寶等貨幣基金收益率依然保持在4%以上，許多收益穩(wěn)健的銀行理財(cái)產(chǎn)品年收益率則高達(dá)5%~6%，如果選擇更激進(jìn)的股票、P2P 等投資品，潛在收益更高，所以想要跑贏公積金利率，毫無壓力感。
而當(dāng)你準(zhǔn)備在未來一兩年內(nèi)享受公積金優(yōu)惠利率貸款買房的話，也只要算好時(shí)間，提前申請停止公積金沖房租就行了。
還是以上海為例，40 倍融資杠桿意味著只要公積金賬戶里的繳存余額超過7500 元，就能達(dá)到公積金貸款最高30 萬元的上限。因此假如你每月單位與個(gè)人合計(jì)繳納公積金為750 元，則只要在想購房前10 個(gè)月停止沖房租，讓公積金賬戶內(nèi)的資金積累到7500元以上就可以了。
有人可能會(huì)說，這種理財(cái)思路雖然很好，但畢竟公積金沖房租就意味著需要繳納5%左右的各種房屋租賃稅（營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加等），這些稅收顯然房東不愿意出，還得我自己掏錢，如果把這塊成本算上去，豈非不劃算了嗎？
其實(shí)這也是一種思維誤區(qū)，因?yàn)樽夥慷愘M(fèi)是一次性繳納的，而用公積金沖房租得到的資金拿去投資則是可以持續(xù)增值的。比如1000 元公積金拿來租房后繳納了50 元稅費(fèi)，實(shí)際沖抵了950 元，即可以省下950 元用于其他投資，只要第一年投資收益超過5.26%，就足以彌補(bǔ)50 元稅費(fèi)損失，等到第二年后，就可以持續(xù)獲得復(fù)利增值效果了。
更何況，租房登記備案并交納相關(guān)稅費(fèi)，既是每一個(gè)公民應(yīng)盡的義務(wù)，也能更好地維護(hù)租客在房屋承租過程中的合法權(quán)益。
同樣的思路，用在房屋改造、裝修、支付物業(yè)費(fèi)、醫(yī)藥費(fèi)等其他政策允許的生活支出上也同樣適用，都可以把原來躺在公積金賬戶里睡大覺的低息存款激活，從而增加自己身邊的可支配收入，等到要買房前再停止支付，從而讓公積金發(fā)揮最大的理財(cái)效用。具體的相關(guān)提取政策，還請咨詢當(dāng)?shù)氐墓e金管理部門。
| 國內(nèi)部分城市放寬公積金提取政策一覽 | |
| 武漢 | 公積金將向低收入者傾斜，公積金繳存職工若從未使用過公貸，且個(gè)人月收入在1900元以下，可不限定用途提取公積金賬戶內(nèi)資金。提取次數(shù)原則上一年一次，可提取個(gè)人賬戶內(nèi)全部或部分余額。 |
| 北京 | 北京的公積金提取由一年一次進(jìn)一步放松為三個(gè)月可以提取一次，并且提取手續(xù)也有所簡化。提取公積金時(shí)，將不再需要提交購房合同、貸款合同等材料。 |
| 廣州 | 目前廣州除了購房外，租房也可以提取公積金，只要有街道加蓋“備案專用章”的《房屋租賃登記備案證明》就可以。 另外男性45歲、女性40歲以上，且連續(xù)下崗、失業(yè)12個(gè)月以上的，也可提取公積金。 |
| 三亞 | 三亞公積金用途已拓寬至交物業(yè)費(fèi)、看病、交學(xué)費(fèi)等。 |
| 湖州 | 湖州從今年3月1日起實(shí)施多項(xiàng)新政，讓提取公積金支付首付款、物業(yè)費(fèi)等問題都成為現(xiàn)實(shí)。 |
| 揚(yáng)州 | 規(guī)定了9類可以提取公積金的條件，其中包括最低生活保障對象或特困職工。 |
| 廣西 | 廣西今年擬改進(jìn)住房公積金的提取使用機(jī)制，放寬職工購房的提取范圍、年限、次數(shù)等條件，職工購房、租房、失業(yè)均可以提取住房公積金。 |
| 哈爾濱 | 職工及其配偶、未成年子女，患有惡性腫瘤等25種重大疾病造成家庭生活嚴(yán)重困難的，職工本人及其配偶可以分次提取住房公積金賬戶的存儲(chǔ)余額，但累計(jì)提取金額不得超過個(gè)人負(fù)擔(dān)部分。 |
| 宜賓 | 職工租住公共租賃住房和廉租房可提取公積金。 |
| 中山 | 繳存人配偶及其未成年子女患重大疾病可提取公積金；個(gè)人自付和自費(fèi)的醫(yī)療費(fèi)超過2萬元，可每年在該社保年度內(nèi)提取一次公積金，提取額不超過其個(gè)人自付和自費(fèi)的醫(yī)療費(fèi)用。 |
公積金制度的前世今生
文/ 本刊記者邢力
中國的公積金制度并非世界通行的社保制度，而是十多年前從新加坡移植過來的。當(dāng)年新加坡為什么會(huì)設(shè)計(jì)這套制度，后來又碰到了哪些棘手的新問題，這些問題的答案或許對中國公積金制度改革有啟迪意義。
1999 年4 月，國務(wù)院頒布《住房公積金管理?xiàng)l例》，這被認(rèn)為是我國住房公積金制度的開始。
師承新加坡的公積金試點(diǎn)
其實(shí)在條例正式出臺(tái)前，地方上就已進(jìn)行了多年嘗試。早在1991 年，上海房改方案就最早借鑒了新加坡公積金制度，并以此為藍(lán)本，提出了中國版的住房公積金制度，意在通過提高職工的支付能力鼓勵(lì)職工買房。
當(dāng)時(shí)上海之所以要搞住房公積金試點(diǎn)，是因?yàn)樵谏鲜兰o(jì)90 年代以前，我國一直實(shí)行福利分房體制，但隨著地方財(cái)力困難、企業(yè)效益滑坡等影響，住房解困速度越來越慢。由于歷史原因，住房難更是長期困擾著上海市民，這時(shí)借鑒新加坡的公積金制度，綜合國家、集體、個(gè)人三種力量，特別是把職工的一部分工資投入到住宅上，從而提高其自我購房支付意愿和能力就顯得很有必要。
繼上海試行后，1992 年起，北京、天津、南京、武漢等城市也相繼建立了符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的住房公積金制度。1994年，國務(wù)院在總結(jié)部分城市試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上頒發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，明確提出要在全國全面推行住房公積金制度。
而隨著1998 年8 月福利分房制度的正式終結(jié)，住房公積金制度才開始在國務(wù)院的推動(dòng)下向全國鋪開，同時(shí)公積金的使用方向也從過去以單位和政府住房項(xiàng)目貸款為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橄蚵毠€(gè)人發(fā)放購房貸款為主。此后，公積金貸款成了老百姓買房時(shí)重要的低息貸款手段。
新加坡公積金制度溯源
從上海的最先試點(diǎn)，到后來的全國鋪開，我國公積金制度的藍(lán)本——新加坡公積金制度到底有哪些優(yōu)點(diǎn)值得我們借鑒呢？
新加坡的中央公積金制度是在1955 年通過頒行《中央公積金法》確立的。當(dāng)時(shí)的新加坡還是英屬殖民地，除公務(wù)員和少部分雇員外，其他群體都沒有正式的養(yǎng)老保障，于是當(dāng)時(shí)的英國殖民政府就推行了中央公積金制度，即相當(dāng)于強(qiáng)制性的存款儲(chǔ)蓄，為退休后國民提供養(yǎng)老保障。該制度實(shí)際上是獨(dú)立于政府預(yù)算之外，無需征稅，由立法強(qiáng)制推行的國民儲(chǔ)蓄計(jì)劃，雇主與雇員分別按薪資的一定比例抽出薪資的一部分存入個(gè)人公積金賬戶并按期結(jié)息。
區(qū)別于許多歐美發(fā)達(dá)國家的高福利制度，新加坡在1965 年建國后，李光耀領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政黨人民行動(dòng)黨并沒有照抄福利國家的老路，從而使政府背上沉重負(fù)擔(dān)，而是采取“嚴(yán)父主義”，通過不斷擴(kuò)張中央公積金制度的保障范圍，強(qiáng)制替國民理財(cái)，逐步把中央公積金制度從單一的養(yǎng)老保障儲(chǔ)蓄功能拓展成涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育、投資等內(nèi)容的社會(huì)保障制度。2013 年，新加坡中央公積金總余額高達(dá)2000 億美元，相當(dāng)于其2012 年GDP的74%！
如今作為非福利國家的新加坡，依靠“不是福利、勝似福利”的公積金制度，成為全世界社會(huì)保障體制最優(yōu)越、最全面的國家之一。這也是當(dāng)時(shí)“人口壓力重，經(jīng)濟(jì)底子薄”的中國在考察各國社保體制后，選擇師法新加坡的主要原因。我國在從新加坡引入養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等其他社會(huì)保障制度的同時(shí)，也把“公積金”這個(gè)名稱引入了進(jìn)來，并特別指代住房領(lǐng)域的社會(huì)保障。和我國現(xiàn)行的公積金制度一樣，新加坡中央公積金的住房部分，也既可以用于支付房款、歸還房貸，還可以申請低息貸款，退休時(shí)還可以把公積金賬戶余額取出。
中國式公積金：畫虎不成反類犬
新加坡中央公積金會(huì)員擁有的個(gè)人賬戶分為三個(gè)部分，一是普通賬戶，用于購房、支付獲準(zhǔn)情況下的投資、保險(xiǎn)和教育支出；二是保健賬戶，主要用于支付本人及直系親屬醫(yī)療費(fèi)用；三是特別賬戶，只限于養(yǎng)老和特殊情況下的應(yīng)急支出以及經(jīng)允許情況下的投資，一般在退休前不能動(dòng)用。3 個(gè)賬戶的公積金所占薪資比例不同，逐個(gè)降低。
然而我國引入公積金制度時(shí)，只學(xué)到了表象，即把公積金賬戶分為住房公積金（普通賬戶）、醫(yī)療保險(xiǎn)金（保健賬戶）、養(yǎng)老保險(xiǎn)金（特別賬戶）等，卻為了減輕政府自身的歷史包袱，而沒有照搬新加坡公積金制度最關(guān)鍵的個(gè)人賬戶制，采取了“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度，從而為今天養(yǎng)老金空賬越來越大的問題埋下了禍根。
而中新兩國的繳費(fèi)比例也大相徑庭。
新加坡公積金的繳費(fèi)比例由隸屬勞工部的全國工資理事會(huì)提出建議，經(jīng)政府同意后實(shí)行。工資理事會(huì)再綜合考慮經(jīng)濟(jì)和工資的增長情況，對公積金的繳費(fèi)比例提出建議。一般在經(jīng)濟(jì)良好、工資快速增長時(shí)提高比例；在經(jīng)濟(jì)衰退、企業(yè)困難時(shí)降低比例。久而久之，這也成了新加坡政府的一項(xiàng)貨幣政策工具——在經(jīng)濟(jì)高增長時(shí)期，工資快速提高，通過提高公積金繳費(fèi)比例，把一部分用于即時(shí)消費(fèi)的資金轉(zhuǎn)化為長期積累基金，從而有效控制通脹；在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)，又通過降低繳費(fèi)比例，促使經(jīng)濟(jì)得以恢復(fù)。
在上世紀(jì)50~60 年代，新加坡公積金為月薪的10%，由雇員和雇主各付5%；上世紀(jì)70 年代，新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，這一比例逐步增至16%、20%、30%；上世紀(jì)80 年代，新加坡經(jīng)濟(jì)巔峰時(shí)，公積金繳存比例一度高達(dá)50%，經(jīng)濟(jì)高增長時(shí)代過去后又逐漸降低。
然而我國的公積金卻并沒有形成與經(jīng)濟(jì)和工資增速合拍的繳費(fèi)比例變動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，大部分地方政府在過去15 年中從未改變過包含公積金在內(nèi)的社保繳費(fèi)比例（少數(shù)地區(qū)微幅下調(diào)過），比如上海當(dāng)前雇主與雇員共同繳納的“五險(xiǎn)一金”比例高達(dá)雇員工資的59.5%，比新加坡經(jīng)濟(jì)全盛時(shí)期的公積金繳費(fèi)比例還要高！可在2008 年金融危機(jī)后，大量制造業(yè)中的民營企業(yè)用工成本不斷上升、利潤率節(jié)節(jié)下滑，社保繳費(fèi)比例之高成了許多企業(yè)難以承受之重，這也是許多民企不愿為員工繳納公積金的主要原因。
更重要的差異是，新加坡政府依靠公積金所積累的巨額資金在上世紀(jì)70~80 年代經(jīng)濟(jì)起飛時(shí)期建造了大量的保障性住房（組屋），以至于如今80%以上的新加坡居民都購買并住進(jìn)了政府提供的廉價(jià)組屋，只有不到20%的高收入居民才會(huì)選擇購買高價(jià)商品房?？稍谥袊?，由于政府保障房建設(shè)啟動(dòng)太晚，雖然職工已繳納了15 年公積金，但至今還只有極少數(shù)居民真正享受到了政府保障房的福利，不禁令人扼腕。
新加坡公積金同樣面臨難題
不但中國在引入新加坡公積金制度時(shí)“ 畫虎不成反類犬”，就算是“老祖宗”新加坡的中央公積金制度，在21 世紀(jì)的今天也漸顯疲態(tài)，頗受詬病。
2014 年6 月7 日，在一向風(fēng)平浪靜的新加坡，發(fā)生了一場以當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)來看堪稱“規(guī)模浩大”的群眾示威，有6000 多人在新加坡唯一被允許進(jìn)行公開示威的芳林公園集會(huì)，抗議國家的公積金制度。他們對現(xiàn)行公積金制度的不滿主要有兩點(diǎn)：一是認(rèn)為強(qiáng)制拿走百姓的一部分收入后，政府運(yùn)作公積金的手法不透明，容易出現(xiàn)暗箱操作并損害公積金持有人的利益；二是認(rèn)為政府給的公積金利息太低，無法滿足新加坡人的養(yǎng)老、住房等需求。
因此示威者要求政府在運(yùn)作人民的儲(chǔ)蓄時(shí)更透明，讓人民獲得更多的知情權(quán)，并允許人民將公積金普通賬戶里的存款用于教育、投資等更多方面，并允許55 歲以上的人將存款全部提出。更重要的是，政府既然已經(jīng)從公積金制度中得到巨大收益，也應(yīng)提高存款利率，讓人民分享到更多的公積金收益。
顯然，新加坡公積金制度面臨的“透明管理”和“保值增值”這兩大難題，同樣也是如今中國公積金制度最核心的癥結(jié)所在，而呼喚“透明管理”的實(shí)質(zhì)還是人們擔(dān)心公積金賬戶里的錢不安全，無法按自己所期望的保值增值，因此一邊呼吁提高公積金存款利率，一邊要求放松提取公積金用于其他用途的條件。
據(jù)了解，盡管《中央公積金法》允許公積金局動(dòng)用一定數(shù)額的公積金通過投資方式保值增值，但事實(shí)上和中國的社保金保值困局一樣，閑置資金幾乎全部被存入了新加坡中央銀行，用于購買政府債券，政府給予的債券利率則與公積金的存款利率相等。從1955 年以來，公積金利率根據(jù)大銀行的定期存款與儲(chǔ)蓄的平均利率確定，一直略高于通脹率，從而保證公積金不貶值。根據(jù)最新公布的利率，政府需對普通賬戶資金支付每年2.5%的利息，對特別和保健賬戶支付4%的利息。
展望未來篇
公積金制度出路在哪兒
文/本刊記者 邢力
人人都知道，狀況百出的公積金到了必須要?jiǎng)哟笫中g(shù)的時(shí)候了，但公積金改革，究竟路在何方呢？
中共十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出：研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)。建立住宅政策性金融機(jī)構(gòu)的大政方針已經(jīng)明確，接下來就是如何具體安排和實(shí)施的問題。而對于如何改革現(xiàn)有制度，觀點(diǎn)并不一致。
《條例》修訂阻力重重
一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公積金制度依然有存在的價(jià)值，因此希望通過不斷小修小改逐步化解問題。比如針對公積金提取難的問題，可以把公積金使用范圍擴(kuò)大到租房、醫(yī)療、教育等其他領(lǐng)域，并適當(dāng)簡化公積金提取程序，然而這并不能解決公積金的根本問題，而且也與公積金?？顚Ｓ玫慕⒆谥枷噙`背，更與現(xiàn)行的社保職能相重疊。
又如針對公積金權(quán)屬不清，容易引發(fā)地方政府挪用資金的問題，主要是因?yàn)椤蹲》抗e金管理?xiàng)l例》對住房公積金管理中心的法律地位沒有規(guī)定。因此有專家建議通過修改《條例》，將繳存人繳存的專項(xiàng)住房儲(chǔ)蓄資金（公積金）變?yōu)殂y行的資產(chǎn)，繳存人和銀行之間通過住房儲(chǔ)蓄合同確立債權(quán)、債務(wù)關(guān)系，從而明確繳存人與管理者之間的法律關(guān)系。
引入銀行平臺(tái)，還可以強(qiáng)化公積金的內(nèi)部監(jiān)督約束機(jī)制，強(qiáng)化管理，預(yù)防腐敗?，F(xiàn)行的住房公積金管理委員會(huì)決策實(shí)質(zhì)上是政府部門（官員）決策，而公積金銀行則不存在外在的管委會(huì)，而內(nèi)化為銀行董事會(huì)，銀行董事與銀行之間形成利益關(guān)系并受到法律約束。
可惜這條看似相對容易的改革路徑卻由于觸及到許多人的既得利益而一直難有大突破。早在2011 年，住建部就提出修改《住房公積金條例》，并提出了時(shí)間節(jié)點(diǎn)，但于2012 年和2013 年兩次“ 爽約”。住建部在部署2014 年系統(tǒng)主要工作時(shí)，《條例》的修改被再次列入。只是意識(shí)到這是根難啃的硬骨頭，因此住建部這次不再給自己設(shè)定時(shí)間節(jié)點(diǎn)。
公積金與住房保障銀行難并存
另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，《條例》已連續(xù)兩年未能完成修訂，就是由于牽涉的利益糾葛太多，足見目前的公積金制度之弊已非小修小補(bǔ)所能解決，現(xiàn)行住房公積金制度的缺陷是先天性的，久病至今已成了無可挽救的毒瘤，“ 保守治療”已不管用，必須進(jìn)行“外科手術(shù)”徹底切除。這樣既降低了企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，又能增加普通員工可支配收入，還有利于落實(shí)“六項(xiàng)禁令”，徹底斬?cái)噙@一壟斷國企和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的隱藏福利，推動(dòng)體制改革。更重要的是，目前來看，落實(shí)三中全會(huì)《決定》最可行的形式和路徑就是全面深化公積金體制改革，為建立獨(dú)立運(yùn)營的住房政策性金融機(jī)構(gòu)——住房保障銀行讓路。
之所以現(xiàn)行的公積金制度與設(shè)想中的住房保障銀行難以并行，而只能采取升級替代的方式，是因?yàn)橐粋€(gè)國家不能有兩套住房保障體系，否則購房者到底應(yīng)該向誰申請政策性住房貸款？政府又要如何平衡兩者關(guān)系呢？如果不把公積金并入住房保障銀行，后者的資金來源如何解決？莫非要購房人繳兩份公積金，申請兩份公積金貸款不成？
也只有將公積金制度徹底轉(zhuǎn)變?yōu)樽》勘Ｕ香y行，才能根本解決強(qiáng)制繳納卻覆蓋不均導(dǎo)致“劫貧濟(jì)富”的先天頑疾，才能根本解決監(jiān)管不善、責(zé)權(quán)不明、投資受限的制度弊端，才能根本改變用公積金建保障房的不合理局面，才能把住房保障資金的調(diào)動(dòng)權(quán)從地方政府手中統(tǒng)一集中起來，避免貸款資源不均的問題。因?yàn)閾碛辛霜?dú)立法人地位、資本金和吸收存款的能力后，住房保障銀行在發(fā)放政策性個(gè)人住房貸款的同時(shí)，完全可以用吸納的存款發(fā)放保障性住房的建設(shè)貸款，這樣既從根本上解決了公積金權(quán)屬不清的問題，又為保障房建設(shè)提供了可持續(xù)的資金來源。
“住房保障銀行”早有國際先例
從國際上看，我們所說的“住房保障銀行”早有標(biāo)準(zhǔn)叫法，即“住房信貸銀行”，是很多國家普遍采用的一種用來為居民購房提供補(bǔ)貼和低息貸款的政策性銀行。美國稱為聯(lián)邦住房信貸銀行體系，日本叫住宅金融公庫，德國稱住房互助儲(chǔ)蓄銀行，本質(zhì)上都是一個(gè)獨(dú)立的公司制法人，以股東出資形成公司法人的財(cái)產(chǎn)，并以此為基礎(chǔ)承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，這樣就能靈活從事投融資活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)保值增值。
更重要的是，這種制度并非強(qiáng)制性，而是自愿參與的互助性住房保障制度。對于有意愿將來通過政府扶持買房的人可以繳費(fèi)，對于沒有買房意愿或買房能力的人，也不用被強(qiáng)制繳費(fèi)，從而保障了民眾的自由選擇權(quán)。對銀行來說，由于它為政府政策目標(biāo)服務(wù)，因此享受到了政府的多種優(yōu)惠，從而得以正常運(yùn)作下去。
有消息稱，早在2007 年就已從政策性銀行轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)銀行的國開行，目前正面臨利率市場化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，因此有意通過參與籌建住房保障銀行的機(jī)會(huì)，曲線回歸政策性銀行，這正是公積金制度轉(zhuǎn)變?yōu)樽》勘Ｕ香y行的一個(gè)可行路徑。
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