摘 要：以現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)、通信技術(shù)為依托的技術(shù)治理方式向農(nóng)村基層社會(huì)的引入推動(dòng)了村莊治理體制改革，重塑了村級(jí)治理。作為一種技術(shù)治理體制，網(wǎng)格化管理和政府服務(wù)熱線促使村委會(huì)組織深度嵌套在政府官僚科層體系，村級(jí)治理邏輯發(fā)生從自治向行政轉(zhuǎn)變，村民自治被消解。雖然技術(shù)治理體制有利于強(qiáng)化國(guó)家對(duì)基層權(quán)力的監(jiān)控能力，促使村干部的治理行為沿著以國(guó)家法律、行政法規(guī)為基礎(chǔ)的規(guī)范化方向發(fā)展，防止基層權(quán)力損害村民利益事件的發(fā)生，起到了規(guī)范村級(jí)治理的效果，但其同時(shí)也帶來了政府責(zé)任無限化以及基層治理能力弱化的治理困境。在農(nóng)村社會(huì)仍需要依靠村民自治方式進(jìn)行治理的情況下，須對(duì)現(xiàn)代技術(shù)治理體制向農(nóng)村的推廣和運(yùn)用有所警惕，防止出現(xiàn)村民自治體系的瓦解。
在村民自治制度被確立為中國(guó)農(nóng)村基本治理制度以來，村級(jí)治理迅速上升為政學(xué)兩界關(guān)注的熱點(diǎn)話題，并分化出兩種取向的研究:一種是民主價(jià)值取向;另一種是治理取向。民主價(jià)值取向下的研究給予村民自治制度在推進(jìn)民主權(quán)利增長(zhǎng)方面的極高期待。人們不再是“盯住上層”，而是“眼睛往下”，開始關(guān)注國(guó)家之外的社會(huì)領(lǐng)域[1]，將村民自治制度看成國(guó)家與社會(huì)分權(quán)的一種表現(xiàn)[2]，認(rèn)為村民自治制度為中國(guó)從形式到實(shí)質(zhì)的民主之路邁出了第一步[3]，其“四民主”內(nèi)容中的民主選舉尤其被視為對(duì)村民民主意識(shí)訓(xùn)練的重要環(huán)節(jié)[4]。總而言之，鄉(xiāng)村民主政治是全社會(huì)民主政治的有機(jī)組成部分，村民自治是中國(guó)民主政治的起點(diǎn)[5]。民主價(jià)值取向的研究構(gòu)成20世紀(jì)90年代村民自治研究的主流[6]。
治理取向下的村民自治研究最早由賀雪峰等人發(fā)起，他們認(rèn)為判斷村民自治合理性的依據(jù)是它能否通過村民自治制度的構(gòu)建來解決中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期和農(nóng)村特殊背景下所出現(xiàn)的一系列實(shí)際問題[7]。治理取向下的村民自治研究秉承的是功能主義傳統(tǒng)。村民自治制度作為一種民主化的村級(jí)治理制度，其中心詞在于“治理”而非“民主”，民主只是通向治理的一種手段[8]。黎炳盛[9]著重考察了村民自治制度在中國(guó)農(nóng)村公共品供給中的效用，認(rèn)為其是應(yīng)對(duì)農(nóng)村非集體化經(jīng)濟(jì)改革后農(nóng)村公共品供給出現(xiàn)無效困境的重要舉措。有學(xué)者更是試圖跳出村民自治的思維框架，試圖發(fā)掘以村民自治制度為基礎(chǔ)的“鄉(xiāng)政村治”模式[10]與中國(guó)傳統(tǒng)治理體制的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，認(rèn)為這承接了中國(guó)歷史上的“雙軌政治”思想和鄉(xiāng)紳治理模式[11]，并將其治理特征概括為半正式行政[12]或半正式治理[13]，具體表現(xiàn)為村莊治理主體主要是依托地方性知識(shí)和傳統(tǒng)治理資源來開展治理活動(dòng)。
然而，以村民自治制度為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村治理格局卻受到了各方要素的沖擊。比如村莊村務(wù)的處理空間不斷為上級(jí)政府過多的政務(wù)所擠壓[14]，村民自治權(quán)力受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力的過度干涉，以及鄉(xiāng)村之間的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系為行政化鄉(xiāng)村關(guān)系所替代[15]，等等。從當(dāng)前的研究來看，學(xué)者普遍看到了村級(jí)組織官僚化改造，以及村干部公職化對(duì)村民自治實(shí)踐及治理效果的影響[16,17]，但卻忽視了目前向農(nóng)村社會(huì)大力引入的各類新型技術(shù)治理手段對(duì)村民自治制度實(shí)踐的重要影響。這些技術(shù)治理手段深刻改變了村級(jí)治理的基本性質(zhì)，使其“自治”屬性被剝離，村級(jí)治理朝行政化的方向發(fā)展，村民自治開始出現(xiàn)異化。
渠敬東等[18]的研究曾指出改革開放前后，中國(guó)國(guó)家治理經(jīng)歷了從總體性支配到技術(shù)性治理的轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)在以治理手段標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化為基礎(chǔ)的科層行政理性思維的擴(kuò)散。隨著通信、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代技術(shù)的發(fā)展，這些技術(shù)也逐步為國(guó)家官僚行政體系所吸收，成為進(jìn)一步促進(jìn)行政工作人員標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和程序化行政的重要手段。就基層治理而言，這些現(xiàn)代技術(shù)最早是被廣泛運(yùn)用于城市基層治理。以這些現(xiàn)代技術(shù)為依托，城市地區(qū)發(fā)展出相應(yīng)的治理體制，比較有代表性的是網(wǎng)格化管理體制和政府服務(wù)熱線體制。
近幾年來，以現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)、通信技術(shù)為依托的網(wǎng)格化管理和政府服務(wù)熱線在部分農(nóng)村試點(diǎn)，并大有向全國(guó)農(nóng)村推廣的態(tài)勢(shì)，推動(dòng)著村莊治理體制改革，重塑著村級(jí)治理。網(wǎng)格化管理和政務(wù)服務(wù)熱線作為一種技術(shù)治理體制，它們分別是農(nóng)村常規(guī)治理領(lǐng)域和農(nóng)民權(quán)利表達(dá)領(lǐng)域中的重要制度創(chuàng)新。在實(shí)際的運(yùn)作中，它們與村莊傳統(tǒng)的村組自治體制發(fā)生碰撞，遵從的是村級(jí)治理行政化的邏輯，自治被消解。本文將主要結(jié)合網(wǎng)格化管理體制，并輔以12345政府服務(wù)熱線體制來剖析技術(shù)治理與村民自治之間的關(guān)聯(lián)，并就技術(shù)治理對(duì)村級(jí)治理的影響進(jìn)行反思。
依托現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)和通信技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)格化管理體制和12345政府服務(wù)熱線已經(jīng)成為一種代表性的技術(shù)治理體制。中國(guó)的網(wǎng)格化管理最早發(fā)端于2004年北京市的東城區(qū)，其創(chuàng)建了“萬米單元網(wǎng)格管理法”和“城市部件管理法”。直到近幾年，網(wǎng)格化管理才作為農(nóng)村治理體制創(chuàng)新的重要舉措被引入農(nóng)村。在很多學(xué)者看來，網(wǎng)格化管理內(nèi)涵的“橫向到邊、縱向到底”以及“無縫隙管理”特征體現(xiàn)了精細(xì)化治理理念，有效地消除了治理盲區(qū)[19]。從筆者的調(diào)研情況來看，廣東東莞、浙江諸暨、上海、江蘇溧水以及中西部地區(qū)的部分農(nóng)村已經(jīng)啟動(dòng)網(wǎng)格化管理體制，或正在推動(dòng)網(wǎng)格化管理體制建設(shè)，網(wǎng)格化管理逐漸成為村莊治理體制的重要構(gòu)成部分。雖然不同地方在網(wǎng)格化管理體制建設(shè)的具體做法和側(cè)重點(diǎn)有所差異，但是整體思路和內(nèi)在邏輯上卻呈現(xiàn)出高度的一致性?？傮w來看，網(wǎng)格化管理體制的建設(shè)主要包括網(wǎng)格單元?jiǎng)澐?、網(wǎng)格管理隊(duì)伍建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)建設(shè)。
第一，網(wǎng)格單元?jiǎng)澐?。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)，主要形成縱向的三級(jí)網(wǎng)格體系。鎮(zhèn)域?qū)用鏋橐患?jí)網(wǎng)格，村級(jí)層面為二級(jí)網(wǎng)格，村域范圍內(nèi)再設(shè)三級(jí)網(wǎng)格。從村級(jí)治理層面來看，三級(jí)網(wǎng)格是網(wǎng)格化管理的基本單元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)多遵循規(guī)模適度、便于管理、無縫覆蓋等原則將村莊劃分成若干網(wǎng)格。一般情況下，三級(jí)網(wǎng)格體系基本與鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村—村民小組的區(qū)域范圍重合。此外，從性質(zhì)上看，網(wǎng)格還可區(qū)分為專業(yè)網(wǎng)格和綜合網(wǎng)格。專業(yè)網(wǎng)格對(duì)應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各職能部門的專門化需求，且以職能部門為單位進(jìn)行管理，比如綜治網(wǎng)格、計(jì)生網(wǎng)格等。綜合網(wǎng)格主要是指一個(gè)獨(dú)立的網(wǎng)格整合了多種專門化的治理需求，整體性地回應(yīng)網(wǎng)格內(nèi)的各項(xiàng)治理需求。當(dāng)前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)啟動(dòng)的“一張網(wǎng)”工程建設(shè)其實(shí)就是將所有專業(yè)網(wǎng)格納入一張網(wǎng)格系統(tǒng)，使各專業(yè)網(wǎng)格的轄區(qū)范圍重合。
第二，網(wǎng)格管理隊(duì)伍建設(shè)。網(wǎng)格管理隊(duì)伍由專職網(wǎng)格員和兼職網(wǎng)格員組成。專職網(wǎng)格員在有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)又被稱為網(wǎng)格信息員，主要負(fù)責(zé)其所在網(wǎng)格所轄范圍內(nèi)的問題發(fā)現(xiàn)、問題上報(bào)等工作，其每日的巡查時(shí)間及工作量都有明確要求。專職網(wǎng)格員多是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)出資從村民中聘請(qǐng)，并接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的直接管理和考核。為了激發(fā)專職網(wǎng)格員的工作積極性，促使其及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定了相應(yīng)的量化考核體系，比較常見的是對(duì)每名專職網(wǎng)格員每月上報(bào)信息的最低數(shù)量進(jìn)行規(guī)定，且對(duì)超出規(guī)定信息量的部分以及根據(jù)所發(fā)現(xiàn)事件的重要程度給予獎(jiǎng)勵(lì)。兼職網(wǎng)格員多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門、事業(yè)單位的工作人員以及村兩委干部擔(dān)任，負(fù)責(zé)網(wǎng)格事務(wù)的處理，他們通常也是各個(gè)網(wǎng)格的責(zé)任人。大多情況下，村書記是二級(jí)網(wǎng)格的網(wǎng)格長(zhǎng)，其他村兩委干部則為三級(jí)網(wǎng)格的網(wǎng)格長(zhǎng)。之所以稱之為兼職網(wǎng)格員，原因就在于除處理由專職網(wǎng)格員匯報(bào)的問題之外，他們主要還是做常規(guī)性工作。其中，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門、事業(yè)單位的工作人員下沉至網(wǎng)格，實(shí)則是為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理資源的整合，以應(yīng)對(duì)村域范圍內(nèi)村級(jí)治理資源無法處理的治理難題。
第三，網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)建設(shè)。鎮(zhèn)村兩級(jí)都需要建立信息化平臺(tái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般設(shè)綜合信息指揮室，村級(jí)則設(shè)置互聯(lián)網(wǎng)終端，以隨時(shí)查看專職網(wǎng)格員的信息上報(bào)情況。網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中需要有翔實(shí)完備的信息數(shù)據(jù)庫，將農(nóng)村部件進(jìn)行精細(xì)化編碼，以對(duì)村莊內(nèi)的大大小小事務(wù)進(jìn)行分類。翔實(shí)完備的信息數(shù)據(jù)庫是網(wǎng)格化管理能夠得到切實(shí)運(yùn)行的技術(shù)基礎(chǔ)。
網(wǎng)格化管理體制有一套完整的流程化事務(wù)處理機(jī)制，包括信息發(fā)現(xiàn)、上報(bào)、派單、處置、反饋以及考評(píng)等環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)的信息都在綜合信息平臺(tái)中存檔，以保證管理過程的可循跡性[20]。每名專職網(wǎng)格員都配備一部專用手機(jī)，將發(fā)現(xiàn)的其所在網(wǎng)格轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的各類安全隱患、突發(fā)事件、環(huán)境衛(wèi)生及社情民意等方面的信息上傳至網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會(huì)可通過網(wǎng)絡(luò)終端查看專職網(wǎng)格員上報(bào)的信息，系統(tǒng)會(huì)根據(jù)上報(bào)信息的類型派單至相應(yīng)的責(zé)任部門或村委會(huì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合信息平臺(tái)可隨時(shí)查看事務(wù)的辦理進(jìn)度，并督促相應(yīng)的責(zé)任主體限期解決。一般來說，村域范圍內(nèi)的事務(wù)按照屬地原則派單，由村干部進(jìn)行處理。事情的具體處理采取三級(jí)聯(lián)動(dòng)、分級(jí)處理機(jī)制，即交給村委會(huì)的事情，若村委會(huì)解決不了，則可經(jīng)由系統(tǒng)上報(bào)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決不了，可進(jìn)一步上報(bào)至區(qū)縣進(jìn)行處理。事務(wù)最終的處理情況都會(huì)納入村干部及相應(yīng)部門的考核范疇。
12345政府服務(wù)熱線體制是技術(shù)治理手段在人們權(quán)利表達(dá)領(lǐng)域的運(yùn)用，是權(quán)利救濟(jì)的渠道，且廣見于城市。直到近幾年，12345政府服務(wù)熱線體制才逐步向農(nóng)村推廣。比如南京市于2011年開始向當(dāng)?shù)剞r(nóng)村推廣12345政府服務(wù)熱線。政府服務(wù)熱線多屬市級(jí)平臺(tái)，其與網(wǎng)格化管理體制一樣，都主要依托現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)和通信技術(shù)來實(shí)現(xiàn)市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村等各級(jí)的信息聯(lián)通。群眾通過撥打12345政府服務(wù)熱線電話反映的訴求直接由市級(jí)平臺(tái)統(tǒng)一受理，接線員根據(jù)訴求的內(nèi)容、性質(zhì)和屬地情況派單至相應(yīng)的區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門或其他單位，以及村委會(huì)。市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村各級(jí)都有設(shè)置相應(yīng)的對(duì)接部門并配備熱線終端，負(fù)責(zé)服務(wù)熱線的工作人員有專門的手機(jī)與熱線終端相連，以隨時(shí)接收從上級(jí)服務(wù)熱線部門發(fā)來的工單信息。
從村級(jí)層面來看，村民反映至市級(jí)12345政府服務(wù)熱線平臺(tái)的訴求，市級(jí)接線人員可根據(jù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中既有的信息知識(shí)庫當(dāng)場(chǎng)解答，不能解答的訴求會(huì)在系統(tǒng)中生成工單。屬于村級(jí)層面以及可由村級(jí)層面解決的訴求工單直接由接線員通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)派發(fā)至村委會(huì)的網(wǎng)絡(luò)終端上，交給村干部限期辦理，并要求村干部及時(shí)將工單的處理情況在系統(tǒng)上進(jìn)行回復(fù)。收到回復(fù)后，市級(jí)服務(wù)熱線平臺(tái)會(huì)對(duì)訴求人進(jìn)行電話回訪，詢問他們對(duì)其訴求處理結(jié)果的滿意度。訴求人的滿意度構(gòu)成了政府對(duì)村級(jí)層面12345政府熱線工作的重要考核內(nèi)容。
網(wǎng)格化管理體制與政府服務(wù)熱線體制具有技術(shù)治理體制的一般特征，它們都是政府介入村莊事務(wù)的技術(shù)工具，借助現(xiàn)代信息技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)政府的直接在場(chǎng)，其本質(zhì)是政府官僚科層體系向村莊的延伸。
第一，網(wǎng)格化管理體制與政府服務(wù)熱線體制這兩種技術(shù)治理體制都是在政府官僚科層體系中發(fā)生作用的，服務(wù)于政府行政意志向下級(jí)各層級(jí)的傳遞以及上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督。網(wǎng)格化管理體制中村級(jí)網(wǎng)格的設(shè)置，相當(dāng)于在村莊中新增了一個(gè)科層層級(jí)。這是因?yàn)?，作為村莊治理事務(wù)信息發(fā)現(xiàn)者的專職網(wǎng)格員都是由政府出資聘用，且接受政府的管理和考核，因此，專職網(wǎng)格員實(shí)際上是政府的技術(shù)官僚，其工作是對(duì)政府負(fù)責(zé)。
第二，網(wǎng)格化管理體制與政府服務(wù)熱線體制都運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、規(guī)范化的行政工作機(jī)制。網(wǎng)格化管理體制與政府服務(wù)熱線體制都有一套完整的事務(wù)處理流程，并將事務(wù)處理流程進(jìn)行分解。網(wǎng)格化管理體制包括信息發(fā)現(xiàn)、上報(bào)、派單、處置、反饋以及考評(píng)等環(huán)節(jié)，政府服務(wù)熱線體制則包括村民訴求表達(dá)、生成工單、工單派發(fā)、工單處理、工單處理結(jié)果反饋以及考評(píng)等環(huán)節(jié)。二者所囊括的每個(gè)環(huán)節(jié)都將信息留存，以實(shí)現(xiàn)辦事留痕。
這種帶有突出政府官僚科層制特征的技術(shù)治理體制在村莊范圍內(nèi)必然會(huì)與傳統(tǒng)的村民自治體制發(fā)生碰撞。據(jù)相關(guān)法律、制度的規(guī)定，村委會(huì)是按照“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”原則施行“自我教育、自我管理、自我服務(wù)”的群眾自治性組織。但是，政府意志主導(dǎo)的技術(shù)治理體制卻在極大程度上對(duì)村民自治體制形成吸納甚至替代。這主要體現(xiàn)在政府借助目標(biāo)管理責(zé)任制等考核機(jī)制將村組干部，特別是將村干部吸納至技術(shù)治理體制。網(wǎng)格化管理體制中，村干部以兼職網(wǎng)格員和網(wǎng)格長(zhǎng)的身份參與網(wǎng)格化管理，政府賦予了其解決村莊網(wǎng)格內(nèi)具體事務(wù)的責(zé)任主體地位。小組長(zhǎng)也往往被填充到網(wǎng)格化管理隊(duì)伍。通常情況下，專職網(wǎng)格員只負(fù)責(zé)問題的發(fā)現(xiàn)，問題的處理還需要依靠掌握一定治理資源的治理主體，村干部便承擔(dān)了問題的處理者角色。政府服務(wù)熱線體制中，村干部同樣是作為這一技術(shù)治理體制最末端的一環(huán)存在，具有及時(shí)處理村民向12345政府服務(wù)熱線平臺(tái)反映訴求的職責(zé)。由此可見，村委會(huì)組織已經(jīng)嵌入政府官僚科層體系，村級(jí)治理邏輯也從原來的自治轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓?，“自治”被消解?/p>
在自治型村級(jí)治理模式下，村莊內(nèi)部產(chǎn)生的事務(wù)首先要經(jīng)過以村級(jí)組織為核心的治理主體的自主解決過程。只有在村域范圍內(nèi)無法解決時(shí)，村內(nèi)事務(wù)才會(huì)溢出村莊并進(jìn)入政府行政治理系統(tǒng)，成為政府事務(wù)，也就是說，自治型村級(jí)治理模式下，村務(wù)向政務(wù)的轉(zhuǎn)化是以村莊自治的能力限度為前提的。然而，以政府為主體的技術(shù)治理手段向村莊社會(huì)的滲透則直接改變了村級(jí)治理的邏輯。在沒有經(jīng)過村民自治過程篩選的情況下，村莊事務(wù)就進(jìn)入了政府行政治理系統(tǒng)。在網(wǎng)格化管理體制的運(yùn)作中，村莊事務(wù)一經(jīng)專職網(wǎng)格員發(fā)現(xiàn)就通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)直接進(jìn)入行政治理軌道，進(jìn)而成為政府意志，變?yōu)檎?wù)。
農(nóng)村基層治理中，政府服務(wù)熱線體制的使用實(shí)現(xiàn)了國(guó)家與農(nóng)民的直接對(duì)接，之前農(nóng)民借助國(guó)家在基層社會(huì)代理人機(jī)制形成的與國(guó)家之間的間接性關(guān)系被打破。農(nóng)民的任何訴求都可通過政府服務(wù)熱線電話直達(dá)市級(jí)政府服務(wù)熱線平臺(tái)，市級(jí)政府服務(wù)熱線平臺(tái)作為市委、市政府下設(shè)的工作部門是國(guó)家權(quán)威的具體代表。由此可見，農(nóng)民的訴求直接跨越村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)縣等多重治理和管理層級(jí)，國(guó)家權(quán)威在地方的最高代表成為農(nóng)民訴求的第一回應(yīng)主體。這帶來的一個(gè)結(jié)果就是農(nóng)民在村域內(nèi)產(chǎn)生的，以及可在村域范圍內(nèi)通過村委會(huì)自治組織得以解決的訴求實(shí)現(xiàn)了向國(guó)家意志的轉(zhuǎn)換，村務(wù)不加任何篩選地成為政務(wù)。村務(wù)的政務(wù)化是村級(jí)治理行政化的一個(gè)重要表現(xiàn)。
技術(shù)治理體制對(duì)村民自治體制的吸納使得村委會(huì)實(shí)質(zhì)上成為政府官僚科層體制的一環(huán)。當(dāng)村務(wù)未經(jīng)村民自治過程而轉(zhuǎn)為政務(wù)時(shí)，村干部對(duì)事務(wù)的處理也主要沿著行政化的邏輯展開。
第一，政府行政壓力構(gòu)成了村干部處理村莊治理事務(wù)的主要?jiǎng)恿?。不論是網(wǎng)格化管理體制，還是政府服務(wù)熱線體制，只要村莊事務(wù)進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)就實(shí)現(xiàn)了向政府行政意志的轉(zhuǎn)換，并以行政指令的方式下派給村干部。也就是說，村干部對(duì)村莊治理事務(wù)的處理主要來自政府的行政壓力，而非村民直接向其反映的村莊社會(huì)壓力，村莊事務(wù)超出村民自治的范疇。此外，政府通過把網(wǎng)格化管理及政府服務(wù)熱線納入村干部考核體系來進(jìn)一步強(qiáng)化行政壓力對(duì)村干部的約束作用。以溧水區(qū)的政府服務(wù)熱線為例。以筆者調(diào)研的南京市溧水區(qū)的政府服務(wù)熱線為例，該區(qū)Z村和W村所在鎮(zhèn)對(duì)村莊工作的千分制考核中，12345工單處理就屬于(考核分200分)中心工作任務(wù)的一部分，占分為30分，要求村干部對(duì)工單的按時(shí)辦結(jié)率達(dá)到100%、答復(fù)率達(dá)到100%以及滿意率達(dá)到80%。
第二，村干部對(duì)村莊治理事務(wù)處理流程的規(guī)范化。通過量化的考核指標(biāo)體系以及現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)和通信技術(shù)，政府對(duì)村干部處理從網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中下派事務(wù)的方法提出了嚴(yán)格要求。村干部需要采取文字、圖片、錄像等方式記錄他們的整個(gè)處理過程。在這種情況下，村干部必須嚴(yán)格按照既有的行政規(guī)則、規(guī)范、制度來行為，盡量避免與既有規(guī)定可能存在沖突的私人性治理資源和村莊傳統(tǒng)鄉(xiāng)土治理資源的卷入。這既是政府的規(guī)定，同時(shí)也是對(duì)村干部進(jìn)行行政免責(zé)的重要舉措。村干部的自主裁量空間被極度壓縮。由此可見，技術(shù)治理體制是一種切事化的事務(wù)處理體制，村莊社會(huì)治理成為可量化考核、可追溯責(zé)任的科學(xué)過程[21]。
一般來說，基層代理人的自利性往往使其有偏離國(guó)家意志和農(nóng)民利益的傾向，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理的有效性，必須解決基層代理人的監(jiān)督問題。改革開放以來，村民自治制度中的“四民主”內(nèi)容明確規(guī)定了村民在監(jiān)督村干部行為中的重要地位。這意味著在自治型村級(jí)治理模式下，對(duì)村干部主要采取社會(huì)監(jiān)督的方式，以政府體制力量為支撐的行政監(jiān)督只作為輔助。技術(shù)治理體制在村級(jí)治理中的運(yùn)用則使國(guó)家成為監(jiān)督村干部行為的直接主體，其可通過網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)隨時(shí)掌握村干部的行為動(dòng)態(tài)并作出相應(yīng)的反應(yīng)，二者處于高度的信息透明狀態(tài)。由此，技術(shù)治理體制強(qiáng)化了政府行政系統(tǒng)對(duì)村干部行為的監(jiān)督效力。
以網(wǎng)格化管理和政府服務(wù)熱線為代表的技術(shù)治理體制遵循政府“自上而下”的權(quán)力運(yùn)行路徑和行政化治理的思維方式。整個(gè)技術(shù)治理過程的完成主要依靠政府體制資源，借助現(xiàn)代信息技術(shù)手段，村莊社會(huì)進(jìn)入國(guó)家治理體系。在村莊一級(jí)并未建立正式行政組織的情況下，技術(shù)治理的運(yùn)行客觀上存在把作為群眾性自治組織的村委會(huì)吸納至政府官僚科層體系的需求，進(jìn)而造成村委會(huì)性質(zhì)的改變。
對(duì)村干部而言，技術(shù)治理體制構(gòu)造了一個(gè)緊縮性的行政治理環(huán)境。國(guó)家意志向最基層的村干部傳導(dǎo)，需要以村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間形成制度化的行政關(guān)系為前提，或者說需要有能夠?yàn)檎苯涌刂频慕M織形式作支撐。只有如此，體現(xiàn)國(guó)家意志的技術(shù)治理體制才能得到有效貫徹。由此可見，技術(shù)治理體制所蘊(yùn)含的行政化鄉(xiāng)村關(guān)系的需求與既有的“鄉(xiāng)政村治”治理架構(gòu)下村干部以兼業(yè)、不脫產(chǎn)，以及主要運(yùn)用鄉(xiāng)土社會(huì)資源自主開展村莊治理活動(dòng)的自治型治理之間存在天然的沖突。從這個(gè)角度來說，對(duì)以村級(jí)組織為核心的整個(gè)村莊管理體系、運(yùn)轉(zhuǎn)體系等進(jìn)行全方位改革在一定程度上也是技術(shù)治理手段在村莊不斷發(fā)展和擴(kuò)張的產(chǎn)物。最直接的做法是將村級(jí)組織正規(guī)化，建設(shè)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)的制度化激勵(lì)體系，以形成村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的體制性利益依附關(guān)系。這種體制性利益依附關(guān)系的形成是上級(jí)政府的行政意志順利傳遞至村干部并為其所執(zhí)行的前提條件。同樣，只有如此，技術(shù)治理體制的運(yùn)作過程也才不會(huì)在村干部這一環(huán)受阻。這也說明，村級(jí)組織從實(shí)質(zhì)上和形式上都已經(jīng)成為政府官僚科層組織在村莊中的延伸而明顯官僚化了。
大集體時(shí)期，國(guó)家借助其對(duì)農(nóng)村各類物質(zhì)資源的掌握以及人民公社體制建設(shè)這一總體性支配方式來實(shí)現(xiàn)權(quán)力向村莊的滲透，幾乎所有村民都被高度整合進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的宏觀目標(biāo)。人民公社體制解體后，國(guó)家權(quán)力從村莊撤出，村莊以村民自治制度為基礎(chǔ)實(shí)行自主管理和秩序的自主維系。近幾年來，隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，國(guó)家權(quán)力又開始利用電腦、網(wǎng)絡(luò)、通信等科技手段來實(shí)施技術(shù)治理以“重返鄉(xiāng)村”[22]?？偨Y(jié)來說，政府在村莊治理中對(duì)各類技術(shù)治理手段的運(yùn)用極大強(qiáng)化了村級(jí)治理的行政化面向:一是，技術(shù)治理手段打破了“鄉(xiāng)政村治”的治理責(zé)任邊界。村民自治制度下國(guó)家行政權(quán)力只到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村委會(huì)只是指導(dǎo)關(guān)系。技術(shù)治理則突破了這一邊界，國(guó)家權(quán)力可直接對(duì)接到每個(gè)具體村民。二是，技術(shù)治理成為村級(jí)組織官僚科層化的助推力量，即能夠?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府采取制度化方式控制的官僚科層化的村級(jí)組織是技術(shù)治理能夠得以切實(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)的組織基礎(chǔ)。在村級(jí)組織官僚科層化改革滯后于技術(shù)治理的農(nóng)村，技術(shù)治理體制在一定程度上成為推動(dòng)村級(jí)組織官僚科層化的重要力量。這意味著官僚科層化的村級(jí)組織是技術(shù)治理的配套組織，否則技術(shù)治理將陷入形式化的空轉(zhuǎn)。而在村級(jí)組織官僚科層化先于技術(shù)治理的農(nóng)村，技術(shù)治理則進(jìn)一步增強(qiáng)了政府對(duì)村級(jí)組織的行政動(dòng)員和監(jiān)督能力，村級(jí)組織的自主治理空間將被進(jìn)一步壓縮，村級(jí)治理的行政化色彩也愈加濃厚。正如李友梅指出的那樣，高度技術(shù)化的治理權(quán)力運(yùn)作其實(shí)是不斷強(qiáng)化了行政的縱向秩序整合系統(tǒng)，借助高度技術(shù)化的機(jī)制建設(shè)，行政的縱向秩序整合系統(tǒng)會(huì)在財(cái)力支持、機(jī)構(gòu)設(shè)置、政策保障乃至工作思維等方面形成一套自我強(qiáng)化機(jī)制[23]。
技術(shù)治理在農(nóng)村基層社會(huì)的迅速興起從一定程度上說是現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)及通信技術(shù)快速發(fā)展并為政府推動(dòng)的產(chǎn)物，其也愈來愈成為形塑村級(jí)治理形態(tài)的重要變量，深刻改變著村級(jí)治理的實(shí)踐邏輯。具體而言，以網(wǎng)格化管理體制和12345政府服務(wù)熱線體制為代表的技術(shù)治理體制的運(yùn)用促使村委會(huì)組織深度嵌套在政府官僚科層體系，其通過村務(wù)向政務(wù)轉(zhuǎn)化機(jī)制的構(gòu)建以及村干部治理行為行政化的方式，村級(jí)治理邏輯從原來的自治轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓?，村?jí)治理高度行政化，村民自治制度有名無實(shí)。此外，技術(shù)治理體制還成為村級(jí)組織官僚化改革的助推力量，并從形式和實(shí)質(zhì)上改變著“鄉(xiāng)政村治”這一基本治理格局，進(jìn)一步強(qiáng)化了村級(jí)治理的行政化面向。
雖然技術(shù)治理體制有利于強(qiáng)化國(guó)家對(duì)基層權(quán)力的監(jiān)控能力，能夠促使村干部的治理行為沿著以國(guó)家法律、行政法規(guī)為基礎(chǔ)的規(guī)范化方向發(fā)展，防止基層權(quán)力損害村民利益事件的發(fā)生，但其同樣帶來了一些不良治理后果。表現(xiàn)之一即為政府責(zé)任的無限擴(kuò)大，村務(wù)向政務(wù)的轉(zhuǎn)化意味著很多屬于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)被吸納進(jìn)政府行政供給的框架，政府成為最終的責(zé)任主體。然而，值得提出的是，政府往往不是處理村民自治范圍內(nèi)事務(wù)的最優(yōu)主體，進(jìn)而可能造成村內(nèi)矛盾溢出，轉(zhuǎn)化為村民與政府之間的矛盾，造成矛盾的擴(kuò)大化。
技術(shù)治理體制所遵從的村級(jí)治理行政化的治理邏輯秉持的是主要以成文的法律、法規(guī)以及各項(xiàng)制度為準(zhǔn)則的規(guī)則治理，其所依循的規(guī)則具有普適性，是去地方性的。而“真正要實(shí)行規(guī)則化的治理，一個(gè)非常重要的前提條件就是規(guī)則治理的對(duì)象本身要有一定程度的規(guī)則性”[24]。但是，以地緣和血緣為基礎(chǔ)的農(nóng)村社會(huì)具有不規(guī)范化和非程式化特征[25]，村莊事務(wù)高度嵌入村民間的具體關(guān)系，與村莊的歷史和傳統(tǒng)存在整體和系統(tǒng)性關(guān)聯(lián)，表現(xiàn)出極強(qiáng)的個(gè)體性和特殊性，而很難模塊化。村干部往往需要采取具體問題具體分析的方式來進(jìn)行處理。從這個(gè)角度來說，村干部需要熟練掌握地方性知識(shí)，熟知村民之間的關(guān)系淵源和狀態(tài)，這樣才能有的放矢，找到解決問題的方案。因此，村莊事務(wù)通常不是事務(wù)本身，而是事務(wù)背后的人和關(guān)系。這意味著技術(shù)治理體制下的規(guī)則化治理邏輯與村莊社會(huì)之間的不規(guī)則性之間存在一定的張力。
此外，國(guó)家力量和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理性觀念向農(nóng)村的滲透進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)村社會(huì)的不規(guī)則性。一方面，以小農(nóng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的村莊社會(huì)仍具有保守性，其對(duì)市場(chǎng)和國(guó)家的依賴相對(duì)較弱，以至于村莊社會(huì)的傳統(tǒng)性面向得到了一定程度的保存;另一方面，國(guó)家和市場(chǎng)等現(xiàn)代性力量仍然在不斷侵蝕村莊社會(huì)的傳統(tǒng)基礎(chǔ)，只是這一侵蝕過程較為緩慢，還不足以對(duì)村莊傳統(tǒng)秩序進(jìn)行替代。于是，村莊社會(huì)同時(shí)為傳統(tǒng)力量和現(xiàn)代力量所形塑，由此形成傳統(tǒng)規(guī)范和現(xiàn)代規(guī)則融合并存的局面。這帶來的一個(gè)重要后果是村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)的碎片化以及村莊社會(huì)不規(guī)則程度的增加。村莊社會(huì)的不規(guī)則性與技術(shù)治理體制下規(guī)則化治理方式之間的錯(cuò)位極有可能引發(fā)治理失效。
上述分析說明，很多村莊事務(wù)的處理仍需要村莊主體(村民)的廣泛參與，并且需要遵從村莊社會(huì)內(nèi)部的治理邏輯，靈活運(yùn)用多種治理資源，激發(fā)村莊社會(huì)的自主治理機(jī)制，以應(yīng)對(duì)村莊社會(huì)不規(guī)則事務(wù)的處理。而這些都可以在村民自治的治理框架中實(shí)現(xiàn)。由此可見，依托現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)和通信技術(shù)發(fā)展起來的，以網(wǎng)格化管理體制和12345政府服務(wù)熱線體制為代表的現(xiàn)代技術(shù)治理體制向農(nóng)村的引入，并不必然帶來農(nóng)村基層治理能力的提高和基層治理現(xiàn)代化。在農(nóng)村社會(huì)仍然需要依靠村民自治的方式來進(jìn)行治理的情況下，需要對(duì)現(xiàn)代技術(shù)治理體制向農(nóng)村的推廣和運(yùn)用有所警惕，防止出現(xiàn)消解村民自治的后果。
作者簡(jiǎn)介： 杜姣，女，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師，博士。;
基金： 國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村治理中的精英流失及其應(yīng)對(duì)機(jī)制構(gòu)建研究”(19CSH007);
來源:南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2020年03期
聯(lián)系客服
