來(lái)源：
北京市政府法制辦官網(wǎng)http://www.bjfzb.gov.cn/html/fzb/130/140/content/3709.html
【基本案情】
申請(qǐng)人：時(shí)某某、孫某某
被申請(qǐng)人：某區(qū)人民政府
申請(qǐng)人因不服被申請(qǐng)人不履行法定職責(zé)，向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。
申請(qǐng)人認(rèn)為，申請(qǐng)人向被申請(qǐng)人實(shí)名舉報(bào)中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)總部、財(cái)務(wù)部、營(yíng)房部撥款，指使武警某指揮學(xué)院2014年4月在未取得土地權(quán)屬證和施工許可證的情況下，在某市國(guó)土資源局某分局立案查處中未結(jié)案的地塊上擅自擴(kuò)建、改建、新建65000平米違法建筑的事實(shí)，要求被申請(qǐng)人依據(jù)《中華人民共和國(guó)人民武裝警察法》的規(guī)定辦理并書(shū)面答復(fù)申請(qǐng)人。但被申請(qǐng)人始終未向申請(qǐng)人作出答復(fù)。
被申請(qǐng)人認(rèn)為，被申請(qǐng)人于2015年11月收到申請(qǐng)人的實(shí)名舉報(bào)信，并于2015年11月26日將該信件轉(zhuǎn)到某區(qū)信訪辦公室辦理。依據(jù)《信訪條例》第四條、第二十二條的規(guī)定，某區(qū)信訪辦公室于2015年11月27日下午2：30分左右通過(guò)電話向信訪人時(shí)某某告知該信件中反映的問(wèn)題不屬該區(qū)行政管轄范圍，建議其向有權(quán)處理的機(jī)關(guān)進(jìn)行投訴。請(qǐng)求復(fù)議機(jī)關(guān)駁回申請(qǐng)人的行政復(fù)議申請(qǐng)。
行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民武裝警察法》第三十條的規(guī)定，公民、法人和其他組織對(duì)人民武裝警察的違法違紀(jì)行為，有權(quán)向縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門或者人民武裝警察部隊(duì)檢舉、控告；根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民武裝警察法》第三十一條的規(guī)定，被申請(qǐng)人具有依法接受并通報(bào)有關(guān)人民武裝警察違法違紀(jì)舉報(bào)事項(xiàng)的職責(zé)。本案中被申請(qǐng)人接到申請(qǐng)人舉報(bào)信件材料后，將該舉報(bào)事項(xiàng)轉(zhuǎn)交其信訪辦公室辦理。某區(qū)政府信訪辦公室電話告知申請(qǐng)人時(shí)某某依據(jù)《信訪條例》的規(guī)定，該事項(xiàng)不屬于被申請(qǐng)人管轄范圍。被申請(qǐng)人未依據(jù)《中華人民共和國(guó)人民武裝警察法》的相關(guān)規(guī)定將該舉報(bào)事項(xiàng)及時(shí)通報(bào)人民武裝警察部隊(duì)，亦未向申請(qǐng)人孫某某作出任何形式的回復(fù)，屬于行政不作為，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其履行法定職責(zé)。因此責(zé)令被申請(qǐng)人某區(qū)人民政府自接到復(fù)議決定書(shū)之日起60日內(nèi)履行法定職責(zé)，按照《中華人民共和國(guó)人民武裝警察法》的相關(guān)規(guī)定辦理申請(qǐng)人時(shí)某某、孫某某的舉報(bào)投訴事項(xiàng)，并將處理結(jié)果書(shū)面告知申請(qǐng)人。
【焦點(diǎn)問(wèn)題評(píng)析】
一、首先需要明確的幾個(gè)問(wèn)題
本案涉及行政不作為問(wèn)題。不作為案件近年來(lái)無(wú)論是在行政復(fù)議還是在行政訴訟中，都呈現(xiàn)出上升趨勢(shì)。這與近年來(lái)公民投訴舉報(bào)要求行政機(jī)關(guān)履職查處違法行為的數(shù)量增多有關(guān)，尤其土地、工商、質(zhì)監(jiān)等部門，由于職業(yè)打假人群體的存在，接到要求執(zhí)法機(jī)關(guān)履職的投訴舉報(bào)信件電話量很大，處理起來(lái)難度比較大。還有部分區(qū)縣政府開(kāi)始接到公民來(lái)信要求履行區(qū)政府履行依法行政職責(zé)。目前，一些部門制定了對(duì)公民投訴舉報(bào)如何處理的規(guī)定，更多部門則缺乏具體處理規(guī)定，一旦處理不當(dāng)，很容易引發(fā)后續(xù)舉報(bào)人以執(zhí)法機(jī)關(guān)不作為向復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟，要求執(zhí)法機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)。那么，什么是行政不作為？行政不作為的構(gòu)成條件包括哪些？復(fù)議機(jī)關(guān)與人民法院通常根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定行政不作為？這是我們分析本案首先需要明確的幾個(gè)問(wèn)題。
（一）行政不作為的內(nèi)涵及性質(zhì)。
行政不作為是指行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)沒(méi)有履行其應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé)。行政不作為是行政違法的一種形態(tài)，一般在違法意義上使用這個(gè)概念，這一點(diǎn)既體現(xiàn)在教科書(shū)中，也體現(xiàn)在相關(guān)立法中。1989年《行政訴訟法》沒(méi)有直接使用不作為這個(gè)概念，但是在條文中規(guī)定了不作為的具體表現(xiàn)形態(tài)，如受案范圍條款中的“申請(qǐng)行政許可，行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)不予答復(fù)”等。2000年最高人民法院在《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》中第27條規(guī)定了“起訴被告不作為的案件中”，第56條中規(guī)定了“起訴被告不作為理由不能成立的”，不作為案件作為行政訴訟案件的一種獨(dú)立類型，得到明確?！缎姓?fù)議法》也沒(méi)有直接規(guī)定行政不作為的概念，也是在受案范圍中有關(guān)于不作為的具體形態(tài)的規(guī)定，如“申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法履行的?！?nbsp;
（二）行政不作為的構(gòu)成要件。
行政不作為的構(gòu)成要件在學(xué)理上存在著較大的分歧，但是在行政案件的審理中，復(fù)議機(jī)關(guān)與人民法院對(duì)行政不作為的構(gòu)成要件的認(rèn)識(shí)還是比較明確的。《行政復(fù)議法》與《行政訴訟法》雖然沒(méi)有直接規(guī)定行政不作為，但是通過(guò)受案范圍、證據(jù)規(guī)則、裁判方式等相關(guān)條文明確了不作為案件的審理要點(diǎn)，這些審理要點(diǎn)成為行政不作為的構(gòu)成要件。行政不作為的構(gòu)成要件主要包括：（1）前提要件。指行政機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)有法定應(yīng)當(dāng)作為的義務(wù)。法定作為義務(wù)中的法的范圍有兩點(diǎn)需要注意：其一是包括法律、行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件所規(guī)定的法定義務(wù)。其二是指行為法上的具體作為義務(wù)，通常規(guī)定在行政管理法律中，如果僅有組織法上關(guān)于該類機(jī)關(guān)職責(zé)的概括性描述，不構(gòu)成法定作為義務(wù)的依據(jù)。（2）客觀要件。指行政機(jī)關(guān)沒(méi)有履行其應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé)，對(duì)依申請(qǐng)履職的情形，還需要公民、法人和其他組織已向行政機(jī)關(guān)提出了履職申請(qǐng)。行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)沒(méi)有實(shí)施任何行為，認(rèn)定其沒(méi)有履行法定職責(zé)，一般不存在爭(zhēng)議。行政機(jī)關(guān)實(shí)施了一定行為，是否仍構(gòu)成不作為往往容易引發(fā)爭(zhēng)議。對(duì)這個(gè)問(wèn)題的判斷涉及執(zhí)法機(jī)關(guān)裁量權(quán)行使的問(wèn)題，需要結(jié)合個(gè)案進(jìn)行判斷，但是如果法律對(duì)行政機(jī)關(guān)履職方式和履職要求有明確規(guī)定時(shí)，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有按照法定履職方式和履職要求履職的，即使實(shí)施了一定的行為，仍構(gòu)成不作為。（3）主觀要件。指行政機(jī)關(guān)有履行職責(zé)的能力和條件。如果行政機(jī)關(guān)因?yàn)榭陀^原因或者客觀條件不具備而未能履職的，不能認(rèn)定構(gòu)成不作為。行政機(jī)關(guān)履職沒(méi)有達(dá)到預(yù)定執(zhí)法效果的，屬于執(zhí)法效能不足的問(wèn)題，也不能認(rèn)定為不作為。
二、確定裁判要旨的理由
行政不作為在實(shí)踐中的表現(xiàn)形態(tài)十分復(fù)雜，一方面是因?yàn)樾姓芾砩婕暗姆蓪蛹?jí)多、數(shù)量大，行政機(jī)關(guān)是否具有法定職責(zé)的判斷因而有一定難度；另一方面是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)是否已履行法定職責(zé)的判斷易引發(fā)爭(zhēng)議。本案復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)定被申請(qǐng)人構(gòu)成行政不作為基于其沒(méi)有履行兩項(xiàng)法定職責(zé)，分別對(duì)應(yīng)前面兩個(gè)問(wèn)題：第一項(xiàng)是沒(méi)有履行《中華人民共和國(guó)人民武裝警察法》第三十一條規(guī)定的通報(bào)職責(zé)；第二項(xiàng)是僅由其信訪部門電話告知和建議申請(qǐng)人向有權(quán)處理機(jī)關(guān)投訴，未向申請(qǐng)人孫某某作出任何形式的回復(fù)。這兩個(gè)問(wèn)題都比較有典型意義，可以幫助我們豐富對(duì)行政不作為的判斷。
（一）被申請(qǐng)人雖沒(méi)有對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)進(jìn)行處理的職責(zé)，但是負(fù)有通報(bào)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)履行。
行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)包括兩類：一類是在法律授權(quán)范圍內(nèi)自己直接對(duì)外進(jìn)行行政管理的職責(zé)，本案申請(qǐng)人舉報(bào)的事項(xiàng)涉及對(duì)中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)總部、財(cái)務(wù)部、營(yíng)房部違法行為的處理，不屬于被申請(qǐng)人職責(zé)管轄范圍，被申請(qǐng)人認(rèn)為自己無(wú)權(quán)進(jìn)行處理是符合職責(zé)法定原則的。另一類是協(xié)助其他機(jī)關(guān)對(duì)外進(jìn)行管理的職責(zé)，后一類職責(zé)是基于行政整體性原則和有效管理公共事務(wù)的需要而產(chǎn)生的。為有效進(jìn)行管理，一方面需要對(duì)行政機(jī)關(guān)乃自不同國(guó)家機(jī)關(guān)之間進(jìn)行職責(zé)分工，各司其職，另一方面又需要機(jī)關(guān)之間形成合力，共同完成公共管理，前者通過(guò)實(shí)體法解決，后者則通過(guò)程序性合力機(jī)制實(shí)現(xiàn)。因而，行政機(jī)關(guān)對(duì)不屬于自己法定職責(zé)內(nèi)的事項(xiàng)，不能簡(jiǎn)單置之不理，需要根據(jù)相關(guān)立法的規(guī)定，移交、移送或通報(bào)給其他有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行處理，防止公共事務(wù)處于無(wú)機(jī)關(guān)處理的狀態(tài)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民武裝警察法》第三十一條的規(guī)定，本案被申請(qǐng)人在接到公民、法人或其他組織對(duì)人民武裝警察違法違紀(jì)行為的檢舉、控告，或者發(fā)現(xiàn)人民武裝警察在執(zhí)行任務(wù)中有違法違紀(jì)行為的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通報(bào)人民武裝警察部隊(duì)。被申請(qǐng)人接到申請(qǐng)人對(duì)中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)總部、財(cái)務(wù)部、營(yíng)房部違法行為的實(shí)名舉報(bào)材料后，沒(méi)有履行其向人民武裝警察部隊(duì)進(jìn)行通報(bào)的職責(zé)，屬于行政不作為中沒(méi)有履行法定職責(zé)的情形。
（二）被申請(qǐng)人未按照法定履職方式履職，盡管已由其信訪部門電話告知申請(qǐng)人相關(guān)事項(xiàng)，仍構(gòu)成行政不作為，應(yīng)當(dāng)按照立法要求正確履職。
申請(qǐng)人的舉報(bào)雖然以來(lái)信方式提出，但其內(nèi)容并非針對(duì)被舉報(bào)人職務(wù)行為提出信訪，而是要求被申請(qǐng)人履職查處被舉報(bào)人的違法行為。被舉報(bào)人屬于人民武裝警察部隊(duì)，《人民武裝警察法》對(duì)此種情形中被申請(qǐng)人的履職方式有明確的規(guī)定，被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)按照《人民武裝警察法》的規(guī)定將舉報(bào)事項(xiàng)通報(bào)給人民武裝警察部隊(duì)。但是，被申請(qǐng)人并未向人民武裝警察部門進(jìn)行通報(bào)，而是交由其信訪部門按照信訪事項(xiàng)予以處理，不符合履職的具體規(guī)定。因此，盡管被申請(qǐng)人針對(duì)申請(qǐng)人的舉報(bào)，已經(jīng)做出處理，但是由于其履職不符合履職的具體要求，視為沒(méi)有履行法定職責(zé)，構(gòu)成行政不作為。
（三）舉報(bào)事項(xiàng)的處理雖不屬于被申請(qǐng)人職責(zé)范圍，但根據(jù)依法行政和良好行政的基本要求，被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)對(duì)舉報(bào)人的請(qǐng)求予以積極回應(yīng)，做出書(shū)面答復(fù)。
目前很多立法僅僅概括性規(guī)定公民可以向執(zhí)法機(jī)關(guān)投訴舉報(bào)，要求執(zhí)法機(jī)關(guān)履職查處違法行為，但對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)如何處理公民投訴舉報(bào)缺乏具體規(guī)定。但是，這并不意味行政機(jī)關(guān)可以對(duì)公民舉報(bào)投訴不作任何回應(yīng)。立法授權(quán)公民向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行舉報(bào)，其目的在于通過(guò)公民的參與發(fā)現(xiàn)更多執(zhí)法線索，更好啟動(dòng)執(zhí)法程序，保障法律法規(guī)得到有效實(shí)施。根據(jù)法律授權(quán)公民舉報(bào)的立法目的，以及依法行政和良好行政的要求，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)公民的投訴舉報(bào)有所回應(yīng)，回應(yīng)的實(shí)體內(nèi)容可以根據(jù)具體情況確定，但是程序上行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有正式的書(shū)面回應(yīng)，一方面體現(xiàn)對(duì)舉報(bào)人的尊重，另一方面也證明對(duì)該舉報(bào)投訴已經(jīng)做出處理。本案申請(qǐng)人舉報(bào)的事項(xiàng)雖不屬于被申請(qǐng)人職權(quán)管轄范圍，但應(yīng)當(dāng)給予申請(qǐng)人正式的書(shū)面答復(fù)，僅由其信訪部門電話告知申請(qǐng)人，既不符合法律規(guī)定，也顯得隨意性較大。
【辦案體會(huì)】
透過(guò)本案涉及的幾個(gè)主要問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)在收到公民投訴舉報(bào)要求履職查處違法行為時(shí)，需要注意以下幾個(gè)方面的問(wèn)題，防止對(duì)投訴舉報(bào)處理不當(dāng)，構(gòu)成行政不作為：
（一）對(duì)舉報(bào)投訴事項(xiàng)不屬于本機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的，不能簡(jiǎn)單認(rèn)為不屬于本機(jī)關(guān)職權(quán)范圍，就不存在不履行法定職責(zé)的問(wèn)題。
行政機(jī)關(guān)的職責(zé)是多方面的，既要積極履行本機(jī)關(guān)所負(fù)有的對(duì)外進(jìn)行管理的法定職責(zé)，也要對(duì)不屬于本機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的事項(xiàng)，查明相關(guān)法律是否要求移送、移交、通報(bào)其他有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行處理，相關(guān)法律有規(guī)定的，就應(yīng)當(dāng)履行移送、移交、通報(bào)處理的職責(zé)。
（二）相關(guān)法律對(duì)如何履職有明確規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)按照法定履職方式履行職責(zé)，正確履職，避免對(duì)公民投訴舉報(bào)事項(xiàng)已經(jīng)做出處理，卻因?yàn)椴环下穆氁螅匀槐徽J(rèn)定為沒(méi)有履行法定職責(zé)。
特別要注意避免將履職舉報(bào)投訴交信訪部門作為信訪事項(xiàng)處理的作法。很多履職舉報(bào)投訴以來(lái)信的方式提出，但并非以來(lái)信方式提出的訴求都屬于信訪事項(xiàng)?！缎旁L條例》第二條關(guān)于信訪的定義十分寬泛，第十四條對(duì)信訪事項(xiàng)做了進(jìn)一步明確：信訪人對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職務(wù)行為反映情況，提出建議、意見(jiàn)，或者不服行政機(jī)關(guān)及其工作人員職務(wù)行為的，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出信訪事項(xiàng)。履職舉報(bào)投訴并不針對(duì)行政機(jī)關(guān)的職務(wù)行為提出，此時(shí)尚未有職務(wù)行為存在，僅因?yàn)橐詠?lái)信方式提出就納入信訪渠道處理過(guò)于簡(jiǎn)單。一些部門如工商、質(zhì)監(jiān)對(duì)處理公民履職投訴舉報(bào)就有明確的處理機(jī)制規(guī)定，并不納入信訪渠道處理，而是按照?qǐng)?zhí)法程序進(jìn)行處理。此外，根據(jù)十八大之后信訪法治化的調(diào)整思路，信訪事項(xiàng)實(shí)行分類處理，能夠通過(guò)法定途徑處理的信訪事項(xiàng)都納入其他法定途徑處理，其他法定途徑無(wú)法處理的，才納入信訪渠道進(jìn)行處理。信訪的治理思路是作為化解社會(huì)矛盾的兜底機(jī)制，不應(yīng)擴(kuò)大信訪的適用領(lǐng)域。
（三）不管本機(jī)關(guān)是否具有處理舉報(bào)投訴事項(xiàng)的法定職責(zé)，接到公民履職投訴舉報(bào)后都要對(duì)舉報(bào)人的投訴舉報(bào)進(jìn)行回應(yīng)，做出書(shū)面答復(fù)。
答復(fù)的內(nèi)容可以視情況而定，但是要做出書(shū)面答復(fù)，本案復(fù)議機(jī)關(guān)即因被申請(qǐng)人沒(méi)有對(duì)舉報(bào)人做出任何形式的答復(fù)而認(rèn)定其沒(méi)有履行法定職責(zé)，屬于行政不作為。此外，從國(guó)家立法發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，隨著《行政程序法》和《行政執(zhí)法程序條例》立法的推動(dòng)，對(duì)公民投訴舉報(bào)履職的處理程序?qū)⒃诮y(tǒng)一立法中規(guī)定，這一問(wèn)題將隨著國(guó)家立法的進(jìn)一步完善得到更好解決。
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