民族事務(wù)法治化應(yīng)重點(diǎn)解決的幾個(gè)問題
[ 來源：中國民族報(bào) | 發(fā)布日期：2013-12-06 ]
在協(xié)調(diào)和處理民族關(guān)系時(shí)，將民族事務(wù)納入法治軌道，堅(jiān)持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾，是貫徹黨的民族政策，保障少數(shù)民族合法權(quán)益，鞏固和發(fā)展平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系的關(guān)鍵。
將各政權(quán)機(jī)關(guān)及公務(wù)人員和社會(huì)主體的行為納入法治軌道，促使其認(rèn)可和接受憲法和法律，養(yǎng)成嚴(yán)格遵循法律要求參與社會(huì)公共事務(wù)的行為習(xí)慣，是實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)法治化治理的要義和關(guān)鍵。
黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）明確指出，“堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度”，“貫徹黨的民族政策，保障少數(shù)民族合法權(quán)益，鞏固和發(fā)展平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系”，是“加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)”的重要任務(wù)?！稕Q定》同時(shí)指出，應(yīng)“緊緊圍繞堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一深化政治體制改革，加快推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”。因此，在協(xié)調(diào)和處理民族關(guān)系時(shí)，將民族事務(wù)納入法治軌道，堅(jiān)持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾，是貫徹黨的民族政策，保障少數(shù)民族合法權(quán)益，鞏固和發(fā)展平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系的關(guān)鍵。
那么，在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)怎樣推進(jìn)民族事務(wù)治理的法治化呢？《決定》指出，“建設(shè)法治中國，必須堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)?！币虼?，將各政權(quán)機(jī)關(guān)及公務(wù)人員和社會(huì)主體的行為納入法治軌道，促使其認(rèn)可和接受憲法和法律，養(yǎng)成嚴(yán)格遵循法律要求參與社會(huì)公共事務(wù)的行為習(xí)慣，是實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)法治化治理的要義和關(guān)鍵。民族事務(wù)能否實(shí)現(xiàn)法治化治理，需要滿足兩個(gè)根本條件：一是適應(yīng)于民族事務(wù)治理需要的法律制度是否建立，各政權(quán)機(jī)關(guān)及公務(wù)人員和社會(huì)主體的相關(guān)行為是否被納入法律控制范疇；二是適應(yīng)于法治要求、保障已經(jīng)制定的法律在現(xiàn)實(shí)生活中得到有效實(shí)施的法律實(shí)施機(jī)制是否建立。
自新中國成立尤其是改革開放以來，在中央和地方政權(quán)機(jī)關(guān)的共同推動(dòng)下，我國制定了較為完備的中國特色的民族法律法規(guī)體系，建立了較為完備的法律實(shí)施機(jī)制，社會(huì)主體已經(jīng)具備了一定的法律意識(shí)和法律能力，為通過法律手段調(diào)整民族關(guān)系、管理民族事務(wù)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但實(shí)踐中，民族事務(wù)治理能否有效地實(shí)現(xiàn)法治化，還取決于以下幾個(gè)方面：1.立法機(jī)關(guān)能否適應(yīng)于社會(huì)發(fā)展需要對(duì)法律制度進(jìn)行適時(shí)修改和完善。2.在有法可依的前提下，行政機(jī)關(guān)能否將管理和服務(wù)行為限定在法律許可的范圍之內(nèi)，嚴(yán)格按照法定職權(quán)和程序要求開展行政執(zhí)法活動(dòng)，確保執(zhí)法公平。3.在各類訴訟和調(diào)解活動(dòng)中，司法機(jī)關(guān)能否嚴(yán)格按照法定職權(quán)和程序要求開展司法活動(dòng)，確保司法公正。4.社會(huì)主體能否嚴(yán)格按照法定權(quán)利和義務(wù)要求參與社會(huì)公共生活，在發(fā)生糾紛和矛盾時(shí)能否選擇合法路徑和方法維護(hù)自身權(quán)益，人民調(diào)解組織和其他民間糾紛解決機(jī)制的主導(dǎo)者和參與者能否將糾紛解決限定在憲法和法律的基本原則和精神的約束之下。
及時(shí)修改完善法律法規(guī)，加強(qiáng)責(zé)任機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)民族地區(qū)依法行政
是否“有法可依”，是民族地區(qū)政府能否做到依法行政的根本前提。因此，《決定》強(qiáng)調(diào)應(yīng)充分“發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的根本政治制度作用”，“完善中國特色社會(huì)主義法律體系”。從當(dāng)下的民族法律法規(guī)體系的建設(shè)情況來看，雖然在中央層面已經(jīng)形成了較為完備的制度體系，在地方層面也制定了相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，為民族地區(qū)依法行政提供了法律依據(jù)，但從民族法律法規(guī)體系的具體內(nèi)容來看，仍然存在以下問題需要進(jìn)一步修正和完善。
一是中央和地方享有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)應(yīng)按照法定職權(quán)和程序，對(duì)民族法律法規(guī)體系中界定民族自治地方政府權(quán)力的規(guī)則進(jìn)行修改和完善。中央國家機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)解決由于法律規(guī)定不明確或者不同的規(guī)范性法律文件之間存在沖突致使民族自治地方政府難以行使權(quán)力的問題。省級(jí)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)解決好相關(guān)法律、行政法規(guī)和規(guī)章在地方層面的實(shí)施細(xì)則和辦法的修改和完善問題，民族自治地方人大應(yīng)重點(diǎn)解決好自治條例和單行條例的制定、修改和完善問題。只有解決好這三個(gè)層次的法律供給，才能在根本上解決民族自治地方政府依法行政的根本前提。
二是中央立法機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)民族自治地方政府怠于行使權(quán)力而應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任的制度建設(shè)，以為依法行政提供有效的制度保障。雖然從整體性法律的角度講，對(duì)民族自治地方政府怠于行使自治權(quán)的法律責(zé)任可以依據(jù)刑法和行政法等相關(guān)法的規(guī)定進(jìn)行追究，但因缺乏與自治權(quán)有關(guān)的明確而系統(tǒng)的規(guī)定，必然增加法律實(shí)施的困難，導(dǎo)致實(shí)踐中對(duì)濫用或者怠于行使自治權(quán)的行為缺乏有效約束?！秶鴦?wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第31、32條雖然涉及了這方面的問題，但主要是對(duì)民族自治地方的上級(jí)政府的法律責(zé)任的規(guī)定。因此，仍有必要對(duì)這些方面的法律責(zé)任予以專門規(guī)定。
三是各級(jí)享有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)保障人大及其常委會(huì)、公民和社會(huì)組織有效監(jiān)督政府權(quán)力行使方面的制度建設(shè)。我國憲法和地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法規(guī)定，各級(jí)人民政府和政府部門要自覺接受人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，但迄今為止，地方層面并未建立起有效的監(jiān)督機(jī)制。因此，應(yīng)完善對(duì)事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局、人民群眾切身利益和社會(huì)普遍關(guān)心的熱點(diǎn)問題的專題報(bào)告和監(jiān)督制度。同時(shí)，憲法雖然規(guī)定了公民和社會(huì)組織有批評(píng)和監(jiān)督政府的權(quán)利，但迄今為止并未建立起有效的批評(píng)和監(jiān)督機(jī)制。因此，應(yīng)當(dāng)拓寬公民和社會(huì)組織的監(jiān)督渠道和方式，依法保障人民群眾監(jiān)督政府的權(quán)利。只有如此，才能在根本上解決依法行政的動(dòng)力和約束機(jī)制。否則，依法行政只能流于形式。
加強(qiáng)自治機(jī)關(guān)的自治意識(shí)和能力培養(yǎng)，強(qiáng)化上級(jí)國家機(jī)關(guān)的責(zé)任意識(shí)，保障自治權(quán)有效行使
為解決民族自治地方由于自然地理環(huán)境、歷史發(fā)展水平和民族構(gòu)成等多種因素導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展的落后狀態(tài)對(duì)民眾生存與發(fā)展的制約問題，《憲法》和《民族區(qū)域自治法》不僅賦予了民族自治地方的自治機(jī)關(guān)廣泛的自治權(quán)，而且明確規(guī)定中央或上級(jí)國家機(jī)關(guān)應(yīng)該承擔(dān)的幫助職責(zé)。
通過這些制度的實(shí)施，雖然有力地促進(jìn)了民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，群眾的生活水平也有了質(zhì)的飛躍，為妥善處理民族關(guān)系問題，實(shí)現(xiàn)各民族共同繁榮發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)，但與其預(yù)設(shè)目標(biāo)仍有明顯差距，民族自治地方仍然存在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、環(huán)境污染嚴(yán)重、人口綜合素質(zhì)較低、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、經(jīng)濟(jì)總量較小、政府財(cái)政收不抵支、建設(shè)資金嚴(yán)重不足、人均收入水平較低、貧困問題突出等諸多問題。
要在根本上解決這些問題，雖然離不開中央和上級(jí)政府的支持，但更離不開民族自治地方內(nèi)在發(fā)展能力的塑造。因?yàn)橥獠恐С衷诙唐趦?nèi)雖然可能對(duì)改善民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r有著明顯效果，但要獲得長期的可持續(xù)的發(fā)展，必須通過內(nèi)在因素的作用將外部支持內(nèi)部化才能實(shí)現(xiàn)。在資源狀況、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、市場環(huán)境等因素既定的情況下，要提升區(qū)域創(chuàng)新與發(fā)展能力，關(guān)鍵在于民族自治地方的自治機(jī)關(guān)能夠充分而有效地行使公共權(quán)力，履行政府職責(zé)，合理配置資源，為市場主體營造良好的發(fā)展空間。為促進(jìn)和保障自治機(jī)關(guān)充分有效地行使其自治權(quán)，當(dāng)下應(yīng)重點(diǎn)解決好以下問題： 一是完善民主協(xié)商決策機(jī)制，妥善處理民族自治地方內(nèi)部的民族關(guān)系；二是增強(qiáng)民族自治地方自治機(jī)關(guān)的自治意識(shí)和自治能力，保障自治權(quán)的積極行使；三是強(qiáng)化上級(jí)國家機(jī)關(guān)的責(zé)任意識(shí)，保障自治權(quán)的有效行使。
合理利用本土資源，妥善處理習(xí)慣法與國家法的沖突，有效化解矛盾
由于自然地理環(huán)境和傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式的影響，歷史上形成的少數(shù)民族習(xí)慣法對(duì)當(dāng)下少數(shù)民族的生產(chǎn)生活仍有重大影響。這些分布在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、宗教等領(lǐng)域的習(xí)慣法規(guī)則，構(gòu)成了特定民族的成員參與社會(huì)生活的基本準(zhǔn)則，是特定民族規(guī)范其成員的社會(huì)交往活動(dòng)、解決成員之間的矛盾和糾紛、維護(hù)秩序穩(wěn)定和社會(huì)安定、促進(jìn)民族發(fā)展的根本手段。而且，由于這些行為規(guī)則是一個(gè)民族在其形成、發(fā)展和演進(jìn)過程中積淀下來的知識(shí)系統(tǒng)，不僅有一個(gè)比較完整的規(guī)則體系，而且有一套解決社會(huì)糾紛、保障規(guī)則運(yùn)行的實(shí)施機(jī)制，具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性、權(quán)威性和有效性，是其存在和發(fā)展不可或缺的重要基礎(chǔ)?！稕Q定》指出，全面深化改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“系統(tǒng)治理”、“依法治理”、“綜合治理”相結(jié)合，“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”，“改進(jìn)社會(huì)治理方式”，“實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。因此，在裁斷社會(huì)糾紛、化解社會(huì)矛盾時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮少數(shù)民族傳統(tǒng)糾紛解決機(jī)制的功能和作用，以增強(qiáng)糾紛裁斷的有效性，減少社會(huì)治理成本。但在重視少數(shù)民族習(xí)慣法及其實(shí)施機(jī)制在社會(huì)治理中的積極功能的同時(shí)，要克服習(xí)慣法萬能的傾向，對(duì)這一機(jī)制的消極功能應(yīng)給予足夠重視。
首先，由于民族地區(qū)仍然是多民族雜居區(qū)，不同民族在歷史發(fā)展進(jìn)程中不僅形成了各具特色的傳統(tǒng)文化，而且在傳統(tǒng)文化的影響下形成了各具特色的習(xí)慣法以及相應(yīng)的規(guī)則實(shí)施機(jī)制。因此，應(yīng)當(dāng)高度重視不同民族習(xí)慣法之間的差異和矛盾問題。“如果各民族在價(jià)值理念與行為規(guī)則方面的共性因素與國家法具有同一性，就應(yīng)以國家法為主導(dǎo)推進(jìn)規(guī)則的統(tǒng)一。反之，則應(yīng)區(qū)分價(jià)值理念相同、行為規(guī)則相同或者二者都存在差異等不同情形，通過行使法律變通權(quán)創(chuàng)制各民族都能夠接受的統(tǒng)一的行為規(guī)則體系?！?/font>
其次，由于客觀的外在因素的變化和影響，某一特定少數(shù)民族群體的成員對(duì)該群體的習(xí)慣法的態(tài)度，往往會(huì)經(jīng)歷一個(gè)從“認(rèn)同與接受”到“不認(rèn)同與不接受”的轉(zhuǎn)變過程，并分化為認(rèn)同傳統(tǒng)習(xí)慣法的群體和不認(rèn)同傳統(tǒng)習(xí)慣法的群體，使得曾經(jīng)正當(dāng)而有效的習(xí)慣法由于缺乏民眾的認(rèn)同而失去普遍約束力。因此，應(yīng)當(dāng)高度重視一個(gè)少數(shù)民族內(nèi)部不同成員之間對(duì)本民族的習(xí)慣法及其實(shí)施機(jī)制所存在的認(rèn)同與拒斥等問題。在認(rèn)同習(xí)慣法的成員與不認(rèn)同習(xí)慣法的成員之間發(fā)生糾紛時(shí)，依據(jù)該群體的習(xí)慣法規(guī)則及其實(shí)施機(jī)制是無法對(duì)糾紛進(jìn)行有效裁斷的，需要國家法及其實(shí)施機(jī)制介入這些領(lǐng)域，才能有效化解該領(lǐng)域的糾紛。
再次，在特定少數(shù)民族成員對(duì)本民族的習(xí)慣法及其實(shí)施機(jī)制仍然存在整體性認(rèn)同的情形下，應(yīng)在對(duì)其正當(dāng)性與合理性進(jìn)行甄別的基礎(chǔ)上，區(qū)分不同的情形，采取不同的處理方案。對(duì)與當(dāng)代法律理念和人文精神相悖、有較大社會(huì)危害性的行為和行為規(guī)范，在立法中應(yīng)予以禁止；對(duì)與當(dāng)代法律理念和人文精神相符，具有代表性的優(yōu)秀文化觀念、風(fēng)俗習(xí)慣，在立法中應(yīng)予以提倡；對(duì)與現(xiàn)行法律的具體規(guī)定有抵觸，但不違背憲法和法律的基本原則的文化觀念、風(fēng)俗習(xí)慣，應(yīng)尊重民族特點(diǎn)，在立法中予以確認(rèn)；對(duì)一些與社會(huì)文明不相容的習(xí)俗，如果在民間仍有影響力，并未喪失存在條件的，應(yīng)在不違背憲法原則的前提下，做適當(dāng)變通。
加強(qiáng)公民意識(shí)和國家認(rèn)同教育，依法處理突發(fā)事件，構(gòu)建和諧民族關(guān)系
從微觀和現(xiàn)實(shí)性的角度講，民族關(guān)系的好壞，大都是通過具有不同民族身份的公民關(guān)系的好壞表現(xiàn)出來并由其決定的。而公民身份既是連接和溝通具有不同民族身份的個(gè)體的橋梁和紐帶，也是對(duì)國家制定的民族政策進(jìn)行正當(dāng)性與合理性評(píng)價(jià)的邏輯起點(diǎn)。因此，加強(qiáng)公民意識(shí)教育，強(qiáng)化不同民族成員的公民認(rèn)同和國家認(rèn)同，對(duì)妥善處理具有不同民族身份的個(gè)體之間的關(guān)系和群體性的民族關(guān)系具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
而能否依法處理在民族地區(qū)發(fā)生的重大事件，對(duì)生活在該地區(qū)的各民族成員的法律意識(shí)、公民意識(shí)和國家認(rèn)同感的形成有著重大影響。在多民族背景下，規(guī)范和調(diào)整不同民族成員交往行為的規(guī)則只能是國家法律。為加強(qiáng)各民族成員的法律意識(shí)、公民意識(shí)和國家認(rèn)同感，妥善處理具有不同民族身份的公民之間的交往關(guān)系，在處理民族地區(qū)的一些突發(fā)事件時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格遵循憲法和法律的基本原則。只有如此，才能使得具有不同民族身份的公民超越差異性的習(xí)慣法的約束，樹立憲法和法律至上的觀念，維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，為平等團(tuán)結(jié)互助和諧的民族關(guān)系的構(gòu)建提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。
在處理突發(fā)事件的過程中，當(dāng)為協(xié)調(diào)某一民族的習(xí)慣法與國家法的關(guān)系而對(duì)國家法進(jìn)行變通時(shí)，應(yīng)防止對(duì)其他民族成員可能帶來的不利影響，乃至擴(kuò)大不同民族之間在行為規(guī)則方面的差異，助長特權(quán)思想的形成。實(shí)踐中已經(jīng)存在這方面的問題，典型的例證是刑事法實(shí)踐中對(duì)“兩少一寬”刑事政策的理解和執(zhí)行的偏差，引起同類案件因民族身份不同而處理不同的現(xiàn)象。從法理上講，如果只有對(duì)國家法進(jìn)行變通才能合理而有效地裁斷案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人的民族身份作為判斷依據(jù)，選擇和確定相應(yīng)的法律規(guī)則裁斷案件。當(dāng)涉案當(dāng)事人具有相同民族身份時(shí)，應(yīng)以該民族的習(xí)慣法作為案件裁斷的依據(jù)。當(dāng)涉案當(dāng)事人具有不同民族身份時(shí)，除非他們的習(xí)慣法具有同一性，否則就應(yīng)依據(jù)中央立法機(jī)關(guān)制定的法律或者民族自治地方為變通法律制定的自治法規(guī)對(duì)案件進(jìn)行裁斷。
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