加大探索力度，持續(xù)釋放省直管縣體制試點(diǎn)紅利——關(guān)于安徽省廣德、宿松省直管縣體制試點(diǎn)工作調(diào)查與思考
2014年06月11日 09:15:51
來源： 求是理論網(wǎng) 作者： 周成岐
從2012年1月開始，安徽省將中央的統(tǒng)一部署與省里實(shí)際相結(jié)合，積極在廣德、宿松兩縣啟動(dòng)了省直管縣體制試點(diǎn)工作，計(jì)劃用三年左右時(shí)間基本完成?？傮w上看，安徽省開展省直管試點(diǎn)工作的目標(biāo)、思路和措施符合安徽實(shí)際，取得了顯著成效，為面上的改革提供了借鑒。
一、試點(diǎn)工作開展以來，省直管縣體制優(yōu)勢(shì)逐步顯現(xiàn)，試點(diǎn)縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展煥發(fā)出勃勃生機(jī)和活力。
一是縣域經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展。省直管體制試點(diǎn)賦予試點(diǎn)縣與設(shè)區(qū)市相同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，減少了行政層級(jí)，有效地激發(fā)了縣域發(fā)展的活力。2013年，廣德縣實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入26億元，是2011年的1.4倍；機(jī)械制造、信息電子等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值實(shí)現(xiàn)翻番，14家企業(yè)通過國家高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定，正在成為轉(zhuǎn)型發(fā)展的生力軍；宿松縣財(cái)政一般預(yù)算收入7.72億元,是2011年的1.5倍，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)均處在合理區(qū)間，多數(shù)指標(biāo)在全省同類縣中的排名快速前移，并穩(wěn)居安慶市第二方陣中的領(lǐng)先位次，追趕跨越步伐明顯加快。
二是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌加快推進(jìn)。省直管縣體制試點(diǎn)突破了長(zhǎng)期以來以縣城為中心發(fā)展的觀念，促進(jìn)了公共資源在城鄉(xiāng)之間的合理配置，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局。廣德縣整合涉農(nóng)項(xiàng)目資金,初步形成了以縣城為核心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地為中心、美好鄉(xiāng)村為節(jié)點(diǎn)的城鎮(zhèn)體系布局；宿松縣著力整合工業(yè)園區(qū)資源，構(gòu)建“兩城八鎮(zhèn)”新型城鎮(zhèn)體系，實(shí)現(xiàn)了由原來單一發(fā)展向產(chǎn)城一體、“三區(qū)融合”（老城區(qū)、新城區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)）的轉(zhuǎn)型發(fā)展。
三是公共服務(wù)不斷增強(qiáng)。省直管縣體制試點(diǎn)通過轉(zhuǎn)變職能、創(chuàng)新行政體制，有力地增強(qiáng)了試點(diǎn)縣政府公共服務(wù)和社會(huì)管理的能力，在解決民生問題上取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)等垂直管理機(jī)構(gòu)劃歸地方管理，試點(diǎn)縣社會(huì)管理和公共服務(wù)能力較大提高，特別是在交通、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、基礎(chǔ)教育和農(nóng)田水利設(shè)施改造等方面投入大、措施多，取得突破性進(jìn)展。如廣德縣率先在全省實(shí)施城鄉(xiāng)交通試點(diǎn)改革，推進(jìn)城鄉(xiāng)公交一體化運(yùn)行。
四是行政效能顯著提升。省直有關(guān)部門與試點(diǎn)縣建立常態(tài)化、便捷化工作機(jī)制，減少了層級(jí)，降低了成本，為試點(diǎn)縣發(fā)展帶來便利。在重大項(xiàng)目申報(bào)方面，一批成長(zhǎng)性好、牽動(dòng)性強(qiáng)的重大項(xiàng)目落戶試點(diǎn)縣。在信息傳遞方面，試點(diǎn)縣干部直接參加省里會(huì)議和培訓(xùn)工作，增加了信息量、拓寬了視野。同時(shí)，兩個(gè)試點(diǎn)縣也結(jié)合事權(quán)下放，進(jìn)一步深化行政審批制度改革，實(shí)現(xiàn)了審批提速、效能提升。
二、省直管縣是對(duì)市管縣體制的創(chuàng)新，是一項(xiàng)新事物，還存在一些需要進(jìn)一步完善的地方。
一是看法有待統(tǒng)一。省直管試點(diǎn)觸及到地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行政管理體制和行政區(qū)劃等方方面面，必然會(huì)帶來不同的思想認(rèn)識(shí)。如，由于長(zhǎng)期市管縣體制的慣性，市縣上下級(jí)“行政隸屬”思想根深蒂固，對(duì)省直管縣體制存有疑慮，特別是有的認(rèn)為省管縣體制不利于中心城市的培育壯大，不利于城市群的發(fā)展等；還有的擔(dān)心行政管理體制縱向上的“大手術(shù)”，涉及省轄市一大批干部的安置，政治上的震蕩會(huì)很大，等等。這些不同的思想認(rèn)識(shí)，已經(jīng)成為省直管縣試點(diǎn)工作深入推進(jìn)的觀念“瓶頸”。
二是放權(quán)有待全面配套。省直管試點(diǎn)主要體現(xiàn)為賦予試點(diǎn)縣政府與設(shè)區(qū)市相同的行政管理權(quán)，但權(quán)限下放不完整、不配套現(xiàn)象還一定程度存在，有的還比較突出。如，省、市有的部門放小不放大、放虛不放實(shí)情況還不同程度存在，有的部門放了權(quán)，但軟硬件不配套，等于沒有放權(quán)。值得注意的是，省直管運(yùn)行一段時(shí)間后，某些權(quán)項(xiàng)運(yùn)行開始出現(xiàn)“省里在弱化、市里在加強(qiáng)”傾向。
三是縱向關(guān)系有待順暢。省直管試點(diǎn)在省、市（地）、縣行政管理關(guān)系的新變化、新調(diào)整，試點(diǎn)縣如何處理好與省直部門、市直部門關(guān)系問題還難以把握，在遇到矛盾和沖突時(shí)，依然需按市管縣辦法解決。如省縣方面，省級(jí)政府直接對(duì)縣級(jí)政府，廳級(jí)部門直接對(duì)科級(jí)部門，行政層級(jí)間距較大，工作溝通障礙比較突出，試點(diǎn)縣有“夠不著”的心理負(fù)擔(dān)。實(shí)際上，試點(diǎn)縣處在兩種體制交叉管理之下，交叉重復(fù)管理帶來的行政成本上升。
四是試點(diǎn)縣干部管理體制有待完善。如，試點(diǎn)縣一般擁有40多名縣處級(jí)干部，與以往比較，他們?cè)谑幸患?jí)交流有所放緩，而與省直部門交流提拔通道還沒有打通，直管后干部出口顯然變窄了，一定程度上影響發(fā)展的積極性。按理說，直管縣干部隊(duì)伍建設(shè)，應(yīng)該空間更大，但目前還沒有顯示出來。
三、加大改革探索力度，統(tǒng)籌推動(dòng)試點(diǎn)工作向縱深發(fā)展。
一是進(jìn)一步推進(jìn)思想觀念的轉(zhuǎn)型。優(yōu)化行政層級(jí)、探索省直接管理縣改革，是當(dāng)前行政管理體制改革的一個(gè)重要方面、重要趨勢(shì)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來講，省直管縣試點(diǎn)改革可以視為優(yōu)化行政層級(jí)、實(shí)行市、縣同級(jí)和省管縣體制的過渡性體制。目前試點(diǎn)工作已到了事關(guān)成敗的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。實(shí)踐證明，順利推進(jìn)這項(xiàng)新的制度安排并取得預(yù)期的績(jī)效，仍然需要把轉(zhuǎn)變思想觀念放在首位。如，省直管試點(diǎn)與新型城鎮(zhèn)化并不是對(duì)立或者排斥的關(guān)系，新型城市化戰(zhàn)略是對(duì)城市發(fā)展模式必要的修正，在布局上更多兼顧中小城市,而省直管體制試點(diǎn)能有力促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，有助于發(fā)展縣級(jí)市和推進(jìn)縣域中心城鎮(zhèn)建設(shè)，從而完善區(qū)域城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)，兩者在內(nèi)容和目標(biāo)上完全一致，甚至可以說，省直管體制是實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的強(qiáng)大推手。
二是科學(xué)規(guī)劃省直管縣制度設(shè)計(jì)。省直管縣試點(diǎn)是對(duì)市管理縣體制的革命。從轉(zhuǎn)變政府職能的角度來理解，應(yīng)堅(jiān)持縱向和橫向聯(lián)動(dòng)的原則，注重從制度設(shè)計(jì)層面推進(jìn)地方行政管理體制改革，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好的發(fā)揮政府作用，致力建設(shè)服務(wù)型政府。其重點(diǎn)，一是合理劃分政府與市場(chǎng)的作用邊界，著力解決好政府過多規(guī)制和過分干預(yù)經(jīng)濟(jì)的問題。二是科學(xué)劃分省級(jí)政府與縣級(jí)政府的職能，努力破解政府邊界不清引發(fā)的管理體制不順暢等難題，以及加快探索省以下司法體制、垂直部門領(lǐng)導(dǎo)體制等領(lǐng)域的改革等。三是鼓勵(lì)支持試點(diǎn)縣創(chuàng)新體制機(jī)制，解決阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的因素，力求在改革上有新的探索和突破。如鼓勵(lì)支持試點(diǎn)縣整合機(jī)構(gòu)和職能，推行大部門制，完善運(yùn)行機(jī)制，提高工作效能，方便服務(wù)群眾，提高公共服務(wù)和社會(huì)管理能力。四是從實(shí)際出發(fā)進(jìn)一步合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)權(quán)限，明確其核心任務(wù)領(lǐng)域，進(jìn)一步解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能界定模糊、條塊關(guān)系不順、權(quán)責(zé)不對(duì)稱等問題，同時(shí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行合理的撤并整合，不斷增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展活力、公共管理和社會(huì)服務(wù)能力。
三是探索省直管縣的保障體制。省直管縣體制試點(diǎn)賦予試點(diǎn)縣的行政管理權(quán)和發(fā)展決策權(quán)落在實(shí)處，干部管理體制轉(zhuǎn)型是關(guān)鍵保障體制。近年來，江蘇、廣東、湖南、廣西先后試行縣委書記“高配”，保證了試點(diǎn)縣同省級(jí)層面的有效直接對(duì)接，使縣擁有的自主權(quán)真正落到實(shí)處。特別值得一提的是，河南省委、省政府決定從2014年1月1日起，對(duì)鞏義等10個(gè)縣(市)全面實(shí)行省直管縣體制，比較有效地理順了雙重管理體制帶來的關(guān)系不順難題。建議在這些探索的基礎(chǔ)上，從提高機(jī)構(gòu)規(guī)格和干部職級(jí)兩個(gè)層面入手，健全省直接管理試點(diǎn)縣干部的體制機(jī)制，包括調(diào)整試點(diǎn)縣黨委、人大、政協(xié)、法院檢察院和群團(tuán)組織的管理體制，從而實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)縣干部由市管到省管的全面轉(zhuǎn)變。 同時(shí)，把拓寬試點(diǎn)縣干部出口工作擺上重要位置，重點(diǎn)采取增量改革的方法，打通省縣干部交流渠道，選拔綜合素質(zhì)好的優(yōu)秀干部到試點(diǎn)縣任職，搞活干部隊(duì)伍，形成新的干部激勵(lì)機(jī)制。
四是深入研究擴(kuò)大省直管縣試點(diǎn)的條件。目前中央沒有出臺(tái)具體的省直管縣試點(diǎn)指導(dǎo)文件，只是提出了原則性要求，這表明中央給予地方探索的空間非常大。從試點(diǎn)情況看，擴(kuò)大省直管縣試點(diǎn)范圍，除了地理區(qū)位、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等因素要考慮外，還有三個(gè)方面的因素非常重要：一是看縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力。如果一個(gè)縣（市）在擴(kuò)權(quán)后，經(jīng)濟(jì)仍然不能得以發(fā)展，省直管縣的改革成效難以顯現(xiàn)，那就失去了省直管縣的意義。二是看市級(jí)經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)能力。如果市級(jí)實(shí)力較弱，縣級(jí)實(shí)力較強(qiáng)，省直管縣的發(fā)展成效就會(huì)好些；如果市級(jí)實(shí)力較強(qiáng)，有能力帶動(dòng)縣域發(fā)展，則市管縣對(duì)縣的發(fā)展效果更好。三是看行政區(qū)劃的配套調(diào)整。如果區(qū)劃調(diào)整符合國家行政區(qū)劃調(diào)整政策基本要求，就能促進(jìn)行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，形成設(shè)置合理、布局科學(xué)、服務(wù)高效的行政區(qū)劃體制。因此，從地方來說，擴(kuò)大省直管縣試點(diǎn)范圍，需要從實(shí)際出發(fā)，不能一概而論。一般來說，從省級(jí)講，轄縣大市同時(shí)還是農(nóng)業(yè)大市、人口大市的，市帶縣就如同“小馬拉大車”，其所轄縣則比較適宜實(shí)行省直管縣體制。
（作者單位：中共安徽省委政策研究室）
