城鎮(zhèn)化發(fā)展必須強調(diào)以人為本

我國當前階段城市化進程中出現(xiàn)種種問題，其中一個主要原因是片面強調(diào)土地的城鎮(zhèn)化，而忽視了人的城鎮(zhèn)化。

當前，我國處在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的關(guān)鍵時刻，城鎮(zhèn)化對于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)成功轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展有著重要意義。當前我國城鎮(zhèn)化率剛超過50%，如按戶籍人口計算僅35%左右，遠低于發(fā)達國家近80%的平均水平。今后一二十年中，如果我國城鎮(zhèn)化率不斷提高，每年將有相當數(shù)量的農(nóng)村富余勞動力和人口轉(zhuǎn)移到城市，這將帶來投資的大幅增長和消費的快速增加，并給城市發(fā)展提供多層次的人力資源。因此，城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的主要引擎。

從世界范圍看，城鎮(zhèn)化主要發(fā)生在工業(yè)革命以后。大規(guī)模集中生產(chǎn)的工廠制度，在經(jīng)濟發(fā)展中成為主導力量，使得人們需要集聚生活。而工廠的生產(chǎn)分工日益精細化，各種行業(yè)需要精密配合，使得集聚效應的優(yōu)勢越發(fā)明顯。工業(yè)化生產(chǎn)的各部門集聚在城市，形成了規(guī)模經(jīng)濟，提高了分工和專業(yè)化的效率，也加速推動了城市化進程。城市逐步成為人類社會的主導和樞紐。

同時，工業(yè)的迅猛發(fā)展，收入的快速增長，大大提高了人們的消費能力，促進了城市商業(yè)的繁榮，家政勞動的社會化迅速興起，服務業(yè)也得到迅速發(fā)展。工業(yè)化的推進形成了城市的繁榮，而城市的繁榮進一步提高了勞動生產(chǎn)率，催生了新的行業(yè)和生產(chǎn)部門，使得持續(xù)、協(xié)調(diào)的經(jīng)濟增長成為人類社會的主旋律。

中國的城市化曾走過一段曲折的道路。1949年以后，為了在短時間內(nèi)建立起較為完備的工業(yè)部門，我國建立了二元體制，以計劃和行政手段人為抑制城市化進程。改革開放后，市場機制的基本建立和工業(yè)化的加速，有力推動了我國城市化進程。但是，城市化的發(fā)展依然面臨重重體制阻力。首先，二元體制依然存在，地方政府通過行政手段人為抑制城市化進程，使2.2億農(nóng)民工不能順利成為城市居民。其次，我國城鄉(xiāng)的行政區(qū)劃體制和地方財政資源分配機制過于僵硬，不能適應迅速變化的城鄉(xiāng)經(jīng)濟形勢。再次，我國城市特別是大中型城市的管理水平也明顯落后于城市化進程，城市的發(fā)展往往重建設(shè)、輕管理，使得城市化的進程并沒有完全能夠提高居民的生活質(zhì)量。

我國當前階段城市化進程中出現(xiàn)種種問題，其中一個主要原因是片面強調(diào)土地的城鎮(zhèn)化，而忽視了人的城鎮(zhèn)化。要實現(xiàn)以城鎮(zhèn)化推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略目標，必須改革傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，更加強調(diào)以人為本。具體表現(xiàn)在以下方面：

城鎮(zhèn)化應當走多樣化、特色化的道路。我國地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平很不平衡，有些富裕縣的人均GDP高達4萬美元，有些貧困縣的人均GDP僅僅處于生存線400美元左右。城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略不應該搞一刀切，而應該根據(jù)各地區(qū)的具體經(jīng)濟發(fā)展狀況，因地制宜推進城鎮(zhèn)化。

在城鎮(zhèn)化發(fā)展模式上，應當從政府主導的城鎮(zhèn)化逐步過渡為市場主導、政府引導的城市化。政府主導的城鎮(zhèn)化在執(zhí)行中過于依賴行政力量，容易引起各種利益的沖突，嚴重的時候甚至可能影響社會和諧穩(wěn)定。這些年來，一些地方在城鎮(zhèn)化過程中強征土地強拆住宅，有點甚至釀成流血事件，而這類問題和矛盾，原本應當能夠通過市場化的公平高效的土地流轉(zhuǎn)制度來解決。

不應簡單把城鎮(zhèn)化作為拉動內(nèi)需、擺脫目前經(jīng)濟困境的短期政策措施。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略不應該只是一個增長和發(fā)展戰(zhàn)略，而應當是改革戰(zhàn)略。人為把人口聚集在城鎮(zhèn)，并不能自動拉動內(nèi)需。要使得城鎮(zhèn)化真正成為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和持續(xù)發(fā)展的新引擎，必須以城鎮(zhèn)化為支撐，實施系統(tǒng)的經(jīng)濟體制和社會保障制度的改革。

這些改革措施包括：盡快打破二元體制，積極穩(wěn)妥取消戶籍制度，促使城鄉(xiāng)居民的自由、合理流動；在全國范圍內(nèi)努力實現(xiàn)基礎(chǔ)教育均等化，落實流動兒童平等接受教育和參加升學考試的權(quán)利；進一步完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，促進農(nóng)村土地和宅基地確權(quán)和流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)民進城沒有后顧之憂；推進社會保障體制建設(shè)，盡快建立均等化、全覆蓋的社會保障體系，使農(nóng)村居民和農(nóng)村進城居民享受平等的社會保障服務。

還應當改革我國目前的行政區(qū)劃制度，因地制宜地靈活安排城鄉(xiāng)行政區(qū)劃，以人口密度和經(jīng)濟活躍程度為主要標準，使得城鄉(xiāng)行政區(qū)劃適應各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的需要；改革財稅體制，改變以行政級別作為主要依據(jù)分配財政資源的做法，使城市發(fā)展逐步擺脫對行政體制的依賴，適應經(jīng)濟發(fā)展的需要。（作者系北京大學光華管理學院教授）