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一行為違反數(shù)法條如何實施行政處罰
黃璞琳
一行為違反數(shù)法條如何處罰問題，在《行政處罰法》中主要體現(xiàn)為第24條，即“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”。但該條款僅是從禁止重復罰款角度予以規(guī)范，對一行為違反數(shù)法條時應如何實施行政處罰并未明確。討論此問題，應從以下問題入手：一是如何界定“同一個行政違法行為”？二是“一行為違反數(shù)法條”具體包括哪幾種情形？分別應如何適用法律實施行政處罰？
一、“同一個行政違法行為”的界定
“同一個行政違法行為”應當是指“法律上的一行為”，而不是指“自然上的一行為”。由于行政處罰與刑罰有一定的銜接性，不妨參照刑法理論中有關“一行為與數(shù)行為”的判定標準來分析此問題：凡只能充分滿足一個行政違法構成要件的行為，就是“一個行政違法行為”；能分別獨立、完整地充分滿足數(shù)個行政違法構成要件的行為，就應認定為“數(shù)個行政違法行為”。“法律上的一行為”，可能由一個“自然上的行為”構成，也可能由數(shù)個“自然上的行為”基于法律的規(guī)定或者社會一般觀念結合而成。但是，一個“自然上的行為”卻不可能同時構成數(shù)個“法律上的行為”。具體的某種行政違法行為的構成要件，要結合相關法條的具體規(guī)定來判斷。
例如，《無照經(jīng)營查處取締辦法》中的無照經(jīng)營，包含了“未依法取得營業(yè)執(zhí)照和（或）許可證、批準文件”的消極不作為，和“實施了相關經(jīng)營活動”的積極作為這兩個“自然上的行為”；而《商標法》第52條第㈢項所規(guī)定的“偽造他人注冊商標標識”行為，也要求同時具備“未經(jīng)商標注冊人許可”的消極不作為，和“制造與他人注冊商標標識相同的標識”的積極作為。就無證照印制假冒他人注冊商標標識行為而言，表面上看同時構成了“無照經(jīng)營”和“偽造他人注冊商標標識”，但構成這兩個違法行為所必須的積極作為要件卻是重合的，都是“印制與他人注冊商標標識相同的標識”，也就不能分別獨立、完整地充分滿足上述兩個違法行為構成要件。因此，無證照印制假冒他人注冊商標標識行為，只是一個違法行為，不過同時違反了數(shù)個法條。
二、“同一個行政違法行為”的分類
我們仍參照刑法理論來分析：
㈠、單純的一個行政違法行為，即只違反一個行政管理法條。由于行政管理的繁雜和執(zhí)法主體多樣，這種情形其實也不多。
㈡、實質上的一個行政違法行為。是指看起來是數(shù)個行政違法行為，但實質上僅是一個行政違法行為。包括：
1、持續(xù)性或繼續(xù)性違法。指出于一個概括的過錯，實施的行為及其引起的違法狀態(tài)在一定的時間、空間上處于持續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)，沒有間斷，法律對其評價為一個行政違法行為。如某人從A地到B地超載駕駛。持續(xù)性違法，可能僅違反一個法條，也可能違反數(shù)法條。
2、法條競合違法。指一行為同時違反數(shù)個法條，數(shù)法條對該行為規(guī)定了不同的法律后果，或者規(guī)定了不同的行政執(zhí)法主體，而且數(shù)法條之間在調整對象上存在必然的交叉、包含乃至重疊的包容關系。法條包容關系分兩種：一是完全包容，即數(shù)法條在調整對象上具有包含乃至重疊的重合關系，簡稱法條重合；二是部分包容，即數(shù)法條在調整對象上具有交叉關系，也稱法條交叉。
3、想象競合違法。指一行為同時違反數(shù)法條，但數(shù)法條之間不存在必然的包容關系。法條之間是否存在必然的包容關系，是想象競合與法條競合的區(qū)別關鍵。例如，《無照經(jīng)營查處取締辦法》有關無照經(jīng)營的規(guī)定，與《商標法》有關侵犯注冊商標專用權的規(guī)定，法條本身之間并無必然的包容關系。因此，無證照印制假冒他人注冊商標標識行為，是“無照經(jīng)營”與“商標侵權”的想象競合而非法條競合。
㈢、數(shù)行為而法定為一個行政違法行為。指本來符合數(shù)個行政違法行為構成要件，但法律將其規(guī)定為一個行政違法行為。目前主要表現(xiàn)為“常業(yè)違法”。如，《治安管理處罰法》第43條第一款對“毆打他人或者故意傷害他人身體”設定了處罰，第二款第㈢項又對“多次毆打、傷害他人”設定了更重的處罰。“多次毆打、傷害他人”就屬于常業(yè)違法。常業(yè)違法一般存在法條競合的問題。
㈣、數(shù)行為而在處理上作為一個行政違法行為。主要包括：
1、連續(xù)違法。指行為人基于一個概括的過錯，連續(xù)實施性質相同的數(shù)個違法行為。連續(xù)違法在時間上有間斷。在刑法上，連續(xù)犯按一罪處斷。根據(jù)我國《行政處罰法》第29條的規(guī)定，違法行為有連續(xù)狀態(tài)的，（行政處罰追究時效）從行為終了之日起計算。因此，對連續(xù)違法，我國也是按一個行政違法行為從重處理的。此種立法體例，國外也有。如，德國《違反秩序罰法》就規(guī)定：“數(shù)次觸犯（科處罰金之）同一法律時，僅得處一罰金。”
2、牽連違法。指以實施一個違法行為為目的，但其手段行為或結果行為又分別構成其他行政違法行為。其特征，一是實施了數(shù)個行為，且數(shù)個行為分別構成了不同的行政違法行為；二是數(shù)個行為之間具有目的行為與手段（方法）行為或目的行為與結果行為的牽連關系。如為了銷售不合格產品而假冒他人注冊商標，就屬于牽連違法。對于牽連違法，一般是按一個行政違法行為處理，但國家有特別規(guī)定的從其規(guī)定。例如，競買人為了串通拍賣賄賂拍賣公司，串通拍賣與賄賂行為之間存在牽連關系，但根據(jù)《關于禁止商業(yè)賄賂行為的暫行規(guī)定》第十一條，對賄賂行為與串通拍賣行為應一并處罰。
3、吸收違法。指基于一個概括的過錯，實施了數(shù)個分別構成了不同行政違法的行為，由于數(shù)行為之間存在特定的依附與被依附的關系，實踐中按一個行政違法行為處理的情形。特定的依附與被依附關系，指根據(jù)一般觀念和法條內容，數(shù)行為之間由于基本性質相同或有密切聯(lián)系而存在的附隨關系。包括其中一個或某些行為是另一個行為的必經(jīng)階段或必要部分，或者其中一個行為是其他行為的當然結果。
三、一行為違反數(shù)法條的處罰原則
如前所述，一行為違反數(shù)法條主要表現(xiàn)為法條競合、想象競合、牽連違法和吸收違法。在刑罰領域，對想象競合犯、牽連犯和吸收犯，一般是從一重斷處。對于法條競合犯，法條本身對適用法律有明確規(guī)定的從其規(guī)定；法條交叉時由于很難區(qū)分誰是特別規(guī)定誰是一般規(guī)定，應根據(jù)犯罪行為最為顯著的特征和重法優(yōu)于輕法的原則從一斷處；其他情況下，以特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定原則為主。
與行政處罰相比，刑罰的裁決機關單一，種類相對較少，刑法條文也更協(xié)調統(tǒng)一，從一斷處就足以達到刑事制裁的目的。而行政處罰的執(zhí)法主體、監(jiān)管角度和對象、處罰種類、制裁目的以及法條內容，都非常復雜；不同法條的調整對象、不同行政主體的監(jiān)管任務、不同行政處罰的制裁目的，其側重點也不同。對一行為違反數(shù)法條實施行政處罰時，如果也絕對地采取從一斷處原則，就可能使違法者逃脫應受的處罰，妨礙不同行政執(zhí)法主體間、不同行政處罰種類之間制裁功能的全面實現(xiàn)。
仍以無證照印制假冒他人注冊商標標識為例，無論是單獨依《印刷業(yè)管理條例》無照經(jīng)營，還是依《商標法》商標侵權定性處罰，都不能全面評價該行為的違法之處。若僅依商標侵權查處，只能責令停止侵權行為，沒收侵權商品和專用工具，并處罰款，而《印刷業(yè)管理條例》所設定的“取締無證照印刷經(jīng)營活動”和“沒收違法所得”處罰就會落空，反之亦然。
其實，《行政處罰法》第24條立法精神是禁止對同一個違法行為給予兩次以上相同種類的行政處罰，并未排除在遵守該立法精神的前提下適用數(shù)個法條對同一個違法行為實施行政處罰。德國《違反秩序罰法》第19條規(guī)定：“同一行為觸犯科處罰金之數(shù)法律，或數(shù)次觸犯同一法律時，僅得處一罰金。觸犯數(shù)法律時，依罰金最高之法律處罰之。但其他法律有從罰之規(guī)定者，仍得宜告之。”我國臺灣地區(qū)《行政罰法》為了避免裁處機關認定及執(zhí)行上的困難，甚至不管數(shù)法條間是否存在特別規(guī)定與一般規(guī)定的關系，一律依法定罰金額最高的法條處罰，其他法條另有沒入等其他處罰種類時還得一并處罰。
對一行為違反數(shù)法條且數(shù)機關均有管轄權的，我國臺灣地區(qū)《行政罰法》第31條規(guī)定，同種處罰由法定幅度最高的主管機關管轄，法定幅度相同的由處理在先的機關管轄。我國內陸目前對此問題規(guī)定不夠祥盡，實踐中一般是同種處罰由在先處理的機關管轄，發(fā)生爭議的由共同的上一級機關指定。
筆者認為，對一行為違反數(shù)法條實施行政處罰時，除法條本身對如何適用法律有明確規(guī)定時從其規(guī)定外，應以“分別適用但同種處罰不重復”原則為主：即分別適用該行為所違反的所有法條，指出其違法性并實施行政處罰，但同種處罰不得重復作出，若數(shù)法條由同一個機關主管的，同種處罰適用法定幅度最重的法條；若數(shù)機關均有管轄權的，同種處罰由在先處理的機關依法作出，發(fā)生爭議的由共同的上一級機關指定。
當然，在法條競合情況下，除法條本身對如何適用法條有明確規(guī)定時從其規(guī)定外，目前仍以“特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定從一斷處”的原則為主：法條交叉的，很難區(qū)分誰是特別規(guī)定誰是一般規(guī)定，應實行“分別適用但同種處罰不重復”原則；法條重合且行政執(zhí)法主體相同的，按立法法規(guī)定的上位法優(yōu)于下位法、后法優(yōu)于前法以及特別法優(yōu)于一般法等規(guī)則，從一斷處；法條重合但規(guī)定了不同的行政執(zhí)法主體，且相關行政執(zhí)法主體都有管轄權的，實行“分別適用但同種處罰不重復”原則。
另外，一行為違反的數(shù)法條均由同一個機關主管的，該機關對該行為只能同時適用相關法條作出一次處罰且同種處罰不重復，不能分別作出數(shù)次處罰，否則有違依法行政的誠實守信原則和依賴保護原則。確有必要改變原處罰的，應依法撤銷原處罰再重新處罰，且不得因當事人申辯而加重處罰。
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