1、農(nóng)民：“與其土地被國家征收獲得較少補償，不如自己開發(fā)多賺租金。”
“如果征地辦廠，即使一畝給上幾萬元補償，不到10年就用完了。租地既不失地，又不用種地，每年還能領(lǐng)國家的糧食直補。”國家土地督察北京局的一項問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，73%的農(nóng)民愿意或比較愿意以“以租代征”形式出讓土地。
2、地方政府：“‘以租代征’有諸多‘好處’，何樂而不為？”
“以租代征”用地項目的落地，往往與當?shù)卣哪S、縱容甚至直接參與分不開。“以租代征”可以規(guī)避建設(shè)用地審批的高昂成本，加快項目上馬進展的速度，又可以脫逃法定的稅費和免除占用耕地而必須履行的占補平衡義務(wù)。地方政府不必為征地補償費用和被征地農(nóng)民安置、長遠生計等問題困擾，更關(guān)鍵的是，可以突破建設(shè)用地指標的限制。
3、用地企業(yè)：征地成本高、報批程序繁瑣、周期長，不如簽個租地協(xié)議，直接用地省時省事又省錢。
（三）“以租代征”危害的具體表現(xiàn)
“以租代征”表面上成全了部分地方政府、企業(yè)和農(nóng)民的“三贏”，實際上埋下了嚴重影響國家宏觀調(diào)控、威脅國家法治和社會長治久安的種子。
1、農(nóng)民合法權(quán)益保障成問題。擅自占用農(nóng)用地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)屬于非法行為，決定了租賃農(nóng)民集體土地的合同的違法性，當然得不到法律的保護。這些違法建設(shè)項目一旦被查，土地無論如何處置，農(nóng)民都將成為違法的“幫兇”和以身試法的犧牲品。
2、國家糧食安全和宏觀調(diào)控嚴重受影響。大量“以租代征”事實的發(fā)生，農(nóng)村集體建設(shè)用地數(shù)量劇增，耕地甚至基本農(nóng)田大量流失，國家無法切實控制住新增建設(shè)用地供給，長此以往國家糧食安全將受到威脅，耕地紅線將被突破。
二、探究“以租代征”存在的原因
（一）直接原因與我國目前實行的土地征用補償制度有關(guān)
1、農(nóng)民對于土地權(quán)利的喪失
現(xiàn)有征地制度是以農(nóng)民土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移為其核心特征的。當集體土地被征收成為國有土地，進入工業(yè)化、城市化范圍之內(nèi)的時候，農(nóng)民喪失了對于土地的所有權(quán)。相反，以租代征意味著農(nóng)民并未喪失對于那些進入工業(yè)化、城市化范圍的土地的所有權(quán)，工商企業(yè)所獲得的只是有限時間內(nèi)的使用權(quán)。
2、農(nóng)民的土地利益受損
土地補償標準太低。土地補償按《土地管理法》第47條的規(guī)定：按照前3年平均畝產(chǎn)年產(chǎn)值計算，最高不超過30倍?？墒窃趯嶋H執(zhí)行中，因30倍需要經(jīng)過省級人民政府批準，所以一般都很難達到，多數(shù)都在15—25倍之間，按照一般耕地計算，農(nóng)民被征用一畝地，實際得到補償一般在2-3萬(不含城市郊區(qū))左右。2009年12月31日我省公布《關(guān)于公布安徽省征地補償標準的通知》（皖政〔2009〕132號），上調(diào)征地補償標準，但幅度仍不是很大。
再者，征地制度給予農(nóng)民的補償多數(shù)是一次性的，農(nóng)民在一次性獲得這筆補償后，就喪失了對土地的一切權(quán)利，成為失地農(nóng)民，生活水平下降。相反，以租代征讓農(nóng)民有權(quán)永久性分享土地收益，而且，隨著土地增值，這種收益也理應(yīng)水漲船高。
3、征地程序不完善
在征地程序方面，農(nóng)民缺位，不能充分表達自己的意愿，也是“以租代征”行為蔓延的因素。本來，我國的征地補償有著嚴格的民主議定程序，農(nóng)民應(yīng)有參與權(quán)?？墒窃趯嶋H工作中，農(nóng)民的意愿往往難以表達，無形中增大了農(nóng)民與征地部門的對立情緒。而“以租代征”最大的優(yōu)勢在于，農(nóng)民能直接與占地單位討價還價，確保了農(nóng)民對土地使用權(quán)的權(quán)利不喪失，所以農(nóng)民寧可被“長期租賃”也不愿意征用。
（二）深層次根源與我國農(nóng)村現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)制度的弊端有關(guān)
根據(jù)我國的憲法及有關(guān)法律規(guī)定，我國的土地所有權(quán)分為國有與集體兩種所有制。國有土地使用權(quán)可以按照市場經(jīng)濟的規(guī)則進入流轉(zhuǎn)渠道，如可以設(shè)定擔保物權(quán)、進行交易等等。但作為農(nóng)村集體土地的使用權(quán)，土地除了作為自然的可利用資源之外，還承擔著維護社會公平、保障農(nóng)民生活等其他的作用，雖然按照現(xiàn)行的法律可以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租，但由于其不能出讓、設(shè)定擔保物權(quán)，集體土地仍然不能實行商品化以按照市場規(guī)律進行合理的配置。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，國有、集體土地的兩種權(quán)益的差別應(yīng)逐步地予以消除。
三、解決“以租代征”問題的對策探討
為了確保中國耕地“18億畝紅線”，采取階段性突擊行動查處“以租代征”，自然有其政治合理性。但“運動式執(zhí)法”并不能從根本上解決當前中國的土地亂象，筆者認為，要徹底解決以租代征問題必須運用法律和政策兩種手段，一是改革我國土地征收制度，二是加強我國集體土地租用的法律制度建設(shè)，規(guī)范農(nóng)村土地租用行為。
（一）完善土地征收制度，保護農(nóng)民土地權(quán)益
1、嚴格限定土地征收范圍，土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。我國《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定，“國家為了公共利益的需要”，可以征用農(nóng)村集體所有的土地。其它非公益性用地，不能依靠征收農(nóng)地，而應(yīng)當主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場來解決。
2、打破國有土地對建設(shè)用地供應(yīng)的壟斷，使集體土地使用權(quán)直接進入土地一級市場自由流轉(zhuǎn)和增值。在市場經(jīng)濟下，政府的主要職能只能是宏觀調(diào)控，對于土地征收，政府的主要精力應(yīng)該集中在土地規(guī)劃、信息服務(wù)和執(zhí)法監(jiān)督上，應(yīng)允許按照土地利用規(guī)劃為建設(shè)用地的集體土地的使用權(quán)直接進入土地的一級市場。農(nóng)民可以通過以土地承包經(jīng)營權(quán)入股或通過出租土地承包經(jīng)營權(quán)等方式，直接分享土地流轉(zhuǎn)所帶來的收益。
3、提高對農(nóng)民的補償，加強對失地農(nóng)民的社會保障。我國的土地征收補償應(yīng)該借鑒世界上通行的做法，采用市場機制，將征地價格與市場價格掛鉤，按被征收土地的市場價格對失去土地的農(nóng)民進行補償，即將土地征收和使用過程中的增值收益在國家、集體和農(nóng)民之間進行合理分配，保證農(nóng)民取得足夠的土地增值收益，國家取得必要的增值稅收。對失地農(nóng)民要依法納入社會保障體系，確保他們不因征地而生活水平降低，促進社會穩(wěn)定，實現(xiàn)國家、集體、個人利益共同保護。
4、規(guī)范引導土地出租的市場行為。當前，基層政府和工商企業(yè)用地為“逃避土地計劃調(diào)控，規(guī)避土地收益稅費政策的調(diào)控”，繞過土地審批程序，直接與農(nóng)民進行私下交易，以較低的成本，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，這本身并不是土地使用權(quán)出租的錯，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，土地使用權(quán)出租的市場交易將會越來越多。要解決在征地過程中存在的突出問題，不是要取消土地使用權(quán)的出租，而是要進一步規(guī)范、引導土地出租的市場行為，加大對土地出租市場的執(zhí)法監(jiān)督管理，加大對非法出租土地行為的打擊。
（二）加強我國集體土地租用的法律制度建設(shè)
1、現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)對農(nóng)村集體土地租用的規(guī)定
從現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)定來看，基本上是禁止農(nóng)村土地出租或租賃。
《土地管理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”可見，農(nóng)村土地可以出租用于農(nóng)業(yè)建設(shè)，不能出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，農(nóng)村土地出租是有條件限制的，而非絕對不能。
近年來，國務(wù)院與國土資源部頒發(fā)了一些法規(guī)：2006年8月《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，通知指出：“農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，納入年度土地利用計劃，并依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。禁止通過“以租代征”等方式使用農(nóng)民集體所有農(nóng)用地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，擅自擴大建設(shè)用地規(guī)模。農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須符合規(guī)劃并嚴格限定在依法取得的建設(shè)用地范圍內(nèi)。未依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，國家機關(guān)工作人員批準通過“以租代征”等方式占地建設(shè)的，屬非法批地行為；單位和個人擅自通過“以租代征”等方式占地建設(shè)的，屬非法占地行為，要依法追究有關(guān)人員的法律責任。”
在實際經(jīng)濟活動中，農(nóng)村土地隨著經(jīng)濟的發(fā)展，流轉(zhuǎn)是必然的，而農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)主要有轉(zhuǎn)包形式，法律禁止農(nóng)村土地買賣、出租、轉(zhuǎn)讓、抵押，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)非常有限，近年來農(nóng)村土地出租現(xiàn)象盡管國家三令五申禁止，但結(jié)果是禁而不止。
對于以租代征違法使用土地者，現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定不足以懲戒，違法付出的成本太低，利潤巨大。因此，我們應(yīng)當規(guī)范農(nóng)村土地的租用或租賃，制定相應(yīng)的法律法規(guī)，使違法者得到應(yīng)有的嚴厲懲罰，從而使農(nóng)村土地得到保護。
2、對農(nóng)村集體土地租用法律制度建設(shè)的建議
將租用農(nóng)村集體土地與征用農(nóng)村集體土地一樣，規(guī)范其租用條件、主體、客體、用途、租用合同、租賃登記、租金標準、租用期限、復耕經(jīng)費的提取與積累、違法責任等方面的內(nèi)容。有關(guān)規(guī)定可以在《民法》、《合同法》、《土地管理法》中進行具體規(guī)定，也可以就農(nóng)村集體土地租賃制定單行法律法規(guī)。
（1）對租用土地的條件，《土地管理法》第63條明確規(guī)定農(nóng)村集體土地只能轉(zhuǎn)讓、出租給農(nóng)業(yè)建設(shè)，非農(nóng)業(yè)建設(shè)不能租用土地。“農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，納入年度土地利用計劃，并依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。”法律法規(guī)的規(guī)定都非常明確，建設(shè)用地必須辦理審批手續(xù)，不得直接租用農(nóng)民集體土地。
（2）對租用主體的規(guī)定，按《合同法》的基本原則，土地租賃合同應(yīng)是民事合同，主體地位平等，主體適格，因此，如果土地出租，出租人只能是農(nóng)民集體或土地所有者農(nóng)民們，不能是地方政府，也不能是村委會，承租人根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，可以是政府、企業(yè)、個人或其它組織。
（3）土地出租的客體。農(nóng)村集體土地出租的客體明確規(guī)定是土地使用權(quán)，而非土地所有權(quán)，所有權(quán)仍是農(nóng)民的。這與土地征收不同，征收的是土地所有權(quán)，具有不可逆轉(zhuǎn)性，土地出租可以逆轉(zhuǎn)。
（4）土地租用用途的限制。土地租用由于所有權(quán)是屬于農(nóng)民的，因此，對租用土地的用途法律法規(guī)應(yīng)有限制性的規(guī)定，基本原則是不得破壞土地的耕種要求，如不得開采、取土、建有環(huán)境污染的企業(yè)、商品房開發(fā)等，租賃到期通過復墾必須達到耕種的要求。
（5）土地租用合同內(nèi)容的格式條款。由于農(nóng)民本身的法律知識欠缺，他們在簽合同時，要使合同條款全面完善有一定的難度，國土地資源部可以制作租用農(nóng)村集體土地合同樣本，解決因條款的欠缺而造成的土地糾紛。
（6）土地租用審批登記的規(guī)定，農(nóng)村集體土地要制定一套可操作性強的審批程序。目前農(nóng)村集體土地出租沒有實行登記，土地租用應(yīng)在原土地登記機關(guān)辦理租用登記手續(xù)，參照《土地登記辦法》第二十八條規(guī)定：“依法向政府土地管理部門承租國有土地的，承租人應(yīng)當在簽訂租賃合同之日起三十日內(nèi)，持土地租賃合同和其它有關(guān)證明文件申請承租國有土地使用權(quán)登記。”由于該條只規(guī)定國有土地租賃要求登記，同樣，農(nóng)民集體土地租用也按照這個規(guī)定登記。
（7）土地租用的租金標準，這個問題是土地租用的核心問題。土地征收與征用有補償標準，而土地租用應(yīng)當有國家制定的指導性標準。為了防止土地租用暴利的產(chǎn)生和出租者的寄生生活產(chǎn)生，必須進行土地價值評估，建立一套評估體系，根據(jù)租用者租地時間的長短和用途確定租金標準，用于農(nóng)業(yè)且時間較長的，租金可以適當?shù)鸵恍?，用于工業(yè)等非農(nóng)業(yè)的，租金可高一些。
（8）土地租用期限的限定。租地的期限不能參照國有土地的使用年限40年、50年、70年，而應(yīng)當根據(jù)《合同法》的規(guī)定，租用最長期限為20年或10年，期滿后，根據(jù)需要和實際情況，再續(xù)簽合同。這有利于保護土地和農(nóng)民的權(quán)益。
（9）土地租用復耕費用的提取與積累。土地租用可能用于農(nóng)業(yè)建設(shè)，也可能用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，對用于農(nóng)業(yè)建設(shè)而從未改變用途的，復耕費用的提取可少一些，而用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的復耕費用的提取根據(jù)其對土地耕種破壞的程度，應(yīng)加大經(jīng)費的提取數(shù)量，經(jīng)費的提取必須每年進行，?？顚Ｓ谩?/p>
（10）對土地租用違法責任的規(guī)定。對違法租用土地者，應(yīng)當嚴懲，而對違法出租土地者，不管是地方政府還是農(nóng)民個人都應(yīng)當嚴懲不貸，都應(yīng)當付出高昂的成本。
近年來，我國在部分省市開展了農(nóng)村集體土地制度改革的試點工作，取得了可喜的成績，獲得了寶貴的經(jīng)驗。2005年10月在廣東省全省范圍內(nèi)實施的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定，“允許集體建設(shè)非農(nóng)用地不必經(jīng)過政府征用而可通過招拍掛等方式進行出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。”，而且《辦法》使集體土地所有權(quán)與國家土地所有權(quán)實現(xiàn)了同地、同價、同權(quán)，為今后地方建設(shè)用地短缺提供了一條參考路徑。2007年7月農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式在重慶出現(xiàn)新突破，重慶市工商局出臺新政，允許該市農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)直接入股，支持作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的重慶探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新模式
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