綠維導(dǎo)讀
田園綜合體作為休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游的創(chuàng)新業(yè)態(tài)，是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革的一種新模式和新路徑。田園綜合體的綜合開發(fā)與建設(shè)用地密不可分，也是很多建設(shè)者們的關(guān)注焦點(diǎn)，可以說，解決土地問題是建設(shè)田園綜合體成功的關(guān)鍵。
01、田園綜合體的國家政策闡述
2017年2月，田園綜合體作為鄉(xiāng)村新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的亮點(diǎn)措施被寫進(jìn)中央1號文件，支持有條件的鄉(xiāng)村建設(shè)以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和受益，集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)于一體的田園綜合體，通過農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付等渠道開展試點(diǎn)示范工作。財(cái)政部、國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室相繼下發(fā)三個(gè)開展田園綜合體試點(diǎn)工作的文件，指導(dǎo)全國開展田園綜合體建設(shè)。
2017年5月，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于田園綜合體建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，明確重點(diǎn)建設(shè)內(nèi)容、立項(xiàng)條件及扶持政策，確定18個(gè)省份開展田園綜合體建設(shè)試點(diǎn)，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展階段性需要，遵循農(nóng)村發(fā)展規(guī)律和市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，圍繞農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增綠，支持有條件的鄉(xiāng)村加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)支撐、公共服務(wù)、環(huán)境風(fēng)貌建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)生活生態(tài)“三生同步”、一二三產(chǎn)業(yè)“三產(chǎn)融合”、農(nóng)業(yè)文化旅游“三位一體”，積極探索推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展的新模式、新業(yè)態(tài)、新路徑。
02、田園綜合體的用地政策及拿地途徑
田園綜合體作為休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游的創(chuàng)新業(yè)態(tài)，是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革的一種新模式和新路徑。田園綜合體的綜合開發(fā)與建設(shè)用地密不可分，也是很多建設(shè)者們的關(guān)注焦點(diǎn)，可以說，解決土地問題是建設(shè)田園綜合體成功的關(guān)鍵。
（一）集體建設(shè)用地的有償獲得與合作開發(fā)
2017年一號文件指出——支持有條件的鄉(xiāng)村建設(shè)以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和受益,集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)于一體的田園綜合體,通過農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付等渠道開展試點(diǎn)示范。
1、通過村莊整治、宅基地整理建設(shè)用地→開發(fā)主體可認(rèn)股、聯(lián)營
2017年一號文件中提到，允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營等方式,重點(diǎn)支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。
根據(jù)發(fā)改綜合〔2018〕1465號的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以依法使用自有建設(shè)用地自辦或以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等方式與其他單位和個(gè)人共同參與鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
2、通過年度新增建設(shè)用地指標(biāo)→開發(fā)主體積極爭取/獲取新指標(biāo)
中央一號文件專門強(qiáng)調(diào)提出，探索建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障機(jī)制。優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，合理安排農(nóng)業(yè)農(nóng)村各業(yè)用地。完善新增建設(shè)用地保障機(jī)制，將年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)確定一定比例用于支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。
3、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市→開發(fā)主體通過有償獲得集體建設(shè)用的使用權(quán)（15個(gè)改革試點(diǎn)）
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，包括工礦倉儲用地、商服用地、旅游用地等。2015年“三塊地”進(jìn)入試點(diǎn)階段，提出在堅(jiān)持農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)不變的情況下，賦予其通過出讓、租賃、入股等方式，使得使用權(quán)通過有償方式實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移的行為能力，從而與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。中華人民共和國境內(nèi)外的公司、企業(yè)、其他組織和自然人，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，均可依照規(guī)定取得集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，進(jìn)行開發(fā)、利用、經(jīng)營（商品住宅以外）。
對于具備開發(fā)建設(shè)所需基礎(chǔ)設(shè)施等基本條件的用地，可就地直接入市；對于零星、分散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，可根據(jù)城鎮(zhèn)建設(shè)用地與集體建設(shè)用地增減掛鉤政策，先復(fù)墾后再異地調(diào)整入市。入市后的土地可以用作工礦倉儲、商服、旅游等經(jīng)營性用途。
4、農(nóng)村集體土地建設(shè)用地——開發(fā)主體通過特定轉(zhuǎn)讓獲得集體建設(shè)用地
《土地管理法》第六十三條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。
說明符合特定條件（破產(chǎn)、兼并等情形）的集體建設(shè)用地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)移，也就是轉(zhuǎn)讓，就可以不辦理征用手續(xù)而允許流動辦理變更登記手續(xù)。
5、嘗試未利用地——充分利用四荒地的建設(shè)條件申報(bào)建設(shè)用地
近幾年一系列政策的支持，使得四荒地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）成為市場爭取利用的對象。《關(guān)于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能大力促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》鼓勵利用“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)?！蛾P(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》支持使用未利用地、廢棄地、邊遠(yuǎn)海島等土地建設(shè)旅游項(xiàng)目。
國家建設(shè)項(xiàng)目使用集體未利用地的，應(yīng)當(dāng)辦理土地征收審批手續(xù)后依法供地；不需要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，不需要用地計(jì)劃指標(biāo)，不繳納新增費(fèi)和耕地開墾費(fèi)。但需要向規(guī)劃和土地管理（省主要負(fù)責(zé)）部門申請報(bào)批。
6、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用→開發(fā)主體通過與集體興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來獲得建設(shè)用地指標(biāo)
《土地管理法》第四十三條中明確規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地（包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地）；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。
7、產(chǎn)業(yè)用地指引——開發(fā)主體通過休閑功能開發(fā)獲取部分建設(shè)用地
自然資源部2019年版《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》明確了產(chǎn)業(yè)用地政策的適用情形和具體政策依據(jù)。根據(jù)國務(wù)院及相關(guān)部門政策規(guī)定，符合下列情形的產(chǎn)業(yè)用地，可以使用集體建設(shè)用地：
在充分保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)下，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以出租、入股、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，改造建設(shè)民宿民俗、創(chuàng)意辦公、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等農(nóng)業(yè)農(nóng)村體驗(yàn)活動場所、改造建設(shè)鄉(xiāng)村旅游接待和活動場所。
土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的自駕車旅居車營地，其公共停車場、各功能區(qū)之間的連接道路、商業(yè)服務(wù)區(qū)、車輛設(shè)備維修及醫(yī)療服務(wù)保障區(qū)、廢棄物收納與處理區(qū)等功能區(qū)可與農(nóng)村公益事業(yè)合并實(shí)施，依法使用集體建設(shè)用地。
（二）農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)經(jīng)營使用
1、結(jié)合農(nóng)用地土地整治（整理、復(fù)墾等）安排用地——開發(fā)主體可直接獲得用地調(diào)整
項(xiàng)目范圍內(nèi)田、水、路、林、村等的綜合整治和統(tǒng)一安排，必然涉及到用地的重新布局、安排和產(chǎn)權(quán)調(diào)整，土地整治規(guī)劃方案中包含整治后的土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整和各類項(xiàng)目用地調(diào)整（地類調(diào)整和供地安排）。土地整治實(shí)施規(guī)劃批準(zhǔn)后，可直接為項(xiàng)目區(qū)內(nèi)原用地單位辦理整治后的用地手續(xù)，不再辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，也不占用土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)。安排原用地者用地后的剩余部分，應(yīng)當(dāng)依法辦理供地手續(xù)。
2、土地確權(quán)結(jié)構(gòu)下后，通過創(chuàng)新農(nóng)民經(jīng)營權(quán)入股形式——開發(fā)主體通過認(rèn)股、流轉(zhuǎn)獲取經(jīng)營權(quán)
2018年12月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等六部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》。文件提出明確土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的重點(diǎn)任務(wù)，包括創(chuàng)新土地經(jīng)營權(quán)入股的實(shí)現(xiàn)形式、完善土地股份組織運(yùn)行機(jī)制、探索土地經(jīng)營權(quán)入股風(fēng)險(xiǎn)防范措施。土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，是深化農(nóng)村土地制度改革的一項(xiàng)重要舉措，也是促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的重要途徑。
2016年10月，中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，明確農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分置格局，指出承包農(nóng)戶有權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、互換、出租（轉(zhuǎn)包）、入股或其他方式流轉(zhuǎn)承包地并獲得收益，有權(quán)依法依規(guī)就承包土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押、自愿有償退出承包地。
3、土地經(jīng)營權(quán)放活——開發(fā)主體通過經(jīng)營流轉(zhuǎn)獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地
（集體所有，農(nóng)戶承包，經(jīng)營放活）農(nóng)村土地的集體所有權(quán)歸集體所有，由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。
在“三權(quán)分置”框架下，農(nóng)戶享有的承包經(jīng)營權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中又派生出經(jīng)營權(quán)。發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。承包經(jīng)營土地的農(nóng)民有按照承包合同約定合理利用土地的義務(wù)。
4、通過設(shè)施農(nóng)用地政策——開發(fā)主體獲得附屬設(shè)施、配套設(shè)施用地
根據(jù)《國土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》(國土資發(fā){2010}155號)之規(guī)定，設(shè)施農(nóng)用地是指農(nóng)業(yè)項(xiàng)目區(qū)域直接用于經(jīng)營性養(yǎng)殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設(shè)施用地及其相應(yīng)附屬設(shè)施用地，農(nóng)村宅基地以外的晾曬場等農(nóng)業(yè)設(shè)施用地。具體分為生產(chǎn)設(shè)施用地和附屬設(shè)施用地。
設(shè)施農(nóng)用地直接用于或者服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其性質(zhì)不同于農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目用地，按農(nóng)用地管理。興建農(nóng)業(yè)設(shè)施的，經(jīng)營者應(yīng)擬定設(shè)施建設(shè)方案，并與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂用地協(xié)議。涉及土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的，應(yīng)先行依法簽訂土地流轉(zhuǎn)合同。
興建農(nóng)業(yè)設(shè)施占用農(nóng)用地的，不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，其中，生產(chǎn)設(shè)施占用耕地的，生產(chǎn)結(jié)束后由經(jīng)營者負(fù)責(zé)復(fù)耕，不計(jì)入耕地減少考核；附屬設(shè)施占用耕地的，由經(jīng)營者按照“占一補(bǔ)一”要求負(fù)責(zé)補(bǔ)充占用的耕地。
農(nóng)業(yè)設(shè)施的建設(shè)與用地?zé)o需向規(guī)劃部門申請頒發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證，也不用辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。由經(jīng)營者提出申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申報(bào)，縣級政府審核同意。
注意！設(shè)施農(nóng)用地不包括以下用地：以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光項(xiàng)目以及各類農(nóng)業(yè)園區(qū)，涉及建設(shè)永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、中高檔展銷等的用地。
03、田園綜合體用地要堅(jiān)持4個(gè)不允許
基本農(nóng)田——五不準(zhǔn)
不準(zhǔn)非農(nóng)建設(shè)占用基本農(nóng)田；不準(zhǔn)以退耕還林為名違反土地利用總體規(guī)劃，減少基本農(nóng)田面積；不準(zhǔn)占用基本農(nóng)田進(jìn)行植樹造林、發(fā)展林果業(yè)；不準(zhǔn)在基本農(nóng)田內(nèi)挖塘養(yǎng)魚和進(jìn)行畜禽飼養(yǎng)，以及其他嚴(yán)重破壞耕作層的生產(chǎn)經(jīng)營活動；不準(zhǔn)占用基本農(nóng)田進(jìn)行綠色通道和綠化隔離帶建設(shè)。
集體農(nóng)用地——不準(zhǔn)用于非農(nóng)建設(shè)
農(nóng)業(yè)用地未經(jīng)依法辦理農(nóng)轉(zhuǎn)審批手續(xù)而轉(zhuǎn)讓和出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)是不允許的（法律規(guī)定的除外）。
集體建設(shè)用地——不得超越土地利用規(guī)劃
休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)必須要明確當(dāng)?shù)赝恋匾?guī)劃中其園區(qū)所占土地的用途，符合規(guī)劃使用條件的要積極爭取土地建設(shè)使用指標(biāo)，以滿足田園綜合體對建設(shè)用地的要求。
集體建設(shè)用地——嚴(yán)禁違法違規(guī)開發(fā)房地產(chǎn)或建私人莊園會所
2017年1號文件明確提出，嚴(yán)禁違法違規(guī)開發(fā)房地產(chǎn)或建私人莊園會所，注意保護(hù)農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利。
綠維文旅是城鄉(xiāng)規(guī)劃、旅游規(guī)劃“雙甲級”規(guī)劃設(shè)計(jì)院，專注于旅游引導(dǎo)的幸福產(chǎn)業(yè)·特色小鎮(zhèn)·鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域規(guī)劃設(shè)計(jì)，以"創(chuàng)意經(jīng)典·落地運(yùn)營"為理念，可為田園綜合體、文化、旅游、大健康、體育、農(nóng)業(yè)、教育、房地產(chǎn)等區(qū)域綜合開發(fā)運(yùn)營及項(xiàng)目落地建設(shè)提供規(guī)劃設(shè)計(jì)服務(wù) 。
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