西北大學(xué)生態(tài)毒理研究所 渭南何新民
美國糧食安全保障機制。目前美國耕地面積世界第一，合計373萬平方公里；相當(dāng)于美國3億人擁有56億畝耕地，而我國14億人擁有18億畝耕地。美國是法治和市場經(jīng)濟高度發(fā)達國家，對糧食安全宏觀調(diào)控主要是在利用較為全面的預(yù)警信息指引的基礎(chǔ)上，通過法制手段和市場調(diào)節(jié)來實現(xiàn)的。在《1996年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善與改革法》實施以前，政府為了保證糧食安全，通過從農(nóng)場主直接購買糧食進行儲備。但近年來，政府糧食儲備量逐漸減少，而農(nóng)場主的自有儲備則不斷增加。美國聯(lián)邦政府同時還運用信貸杠桿等經(jīng)濟手段對糧食市場實行間接調(diào)控。農(nóng)場主（包括一些投機商）進行糧食儲備要參加儲糧計劃，參加儲糧計劃的農(nóng)場主必須執(zhí)行政府的糧食種植計劃，對儲備的糧食在３年內(nèi)必須保證質(zhì)量，根據(jù)預(yù)警信息，當(dāng)市場糧價平穩(wěn)的時候，農(nóng)場主不得拋售儲備糧，只有糧價劇漲時，農(nóng)場主方可出售儲備糧，以避免壓價傾銷，從而保護農(nóng)民利益，當(dāng)市場價大大高于農(nóng)場主拋售價時，政府即運用所掌握的儲備糧投放市場，控制糧價穩(wěn)定，從而保證糧食的安全供應(yīng)。2002年5月13日美國新《農(nóng)業(yè)法》經(jīng)時任總統(tǒng)布什簽署后正式出臺，根據(jù)該法，未來10年內(nèi)，美國聯(lián)邦政府用于農(nóng)業(yè)的補貼將高達1900億美元，比舊法規(guī)定的補貼增加了80%，從而保障了美國農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，并大大提高了其產(chǎn)品在世界市場的競爭力。雖然這項嚴重阻礙全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的政策遭到了國際社會的猛烈批評和強烈反對，但從某種角度來說，它卻大大穩(wěn)定了世界糧食的市場供應(yīng)。 美國糧食安全保障機制就是通過法制建設(shè)和市場機制，以政府儲備和民間儲備相結(jié)合，建立起系統(tǒng)生產(chǎn)-儲備-信息引導(dǎo)（預(yù)測預(yù)警）-投放等一套有效機制，從而保證糧食生產(chǎn)者利益，并從中保障了糧食供應(yīng)穩(wěn)定和安全。
加拿大糧食安全保障機制。加拿大糧食管理及安全政策是通過法律和法規(guī)來落實的。加拿大糧食管理最主要的法規(guī)有兩部，即《加拿大谷物法》和《加拿大小麥局法》。運用法律手段，建立糧食貿(mào)易所需的硬件（基礎(chǔ)設(shè)施）和軟件（相關(guān)規(guī)定），并根據(jù)期貨市場相關(guān)預(yù)警信息，對生產(chǎn)和儲備采取必要的調(diào)控，調(diào)節(jié)市場的供求關(guān)系。加拿大對谷物公司經(jīng)營谷物和谷倉都有嚴格的審批條件?！都幽么蠊任锓ā芬?guī)定，經(jīng)營谷倉申請人必須有一定儲備條件，并提供經(jīng)營審計的財務(wù)證明，即申請人必須有一定財力，還要以保證書、保險或其他方式提供足夠的擔(dān)保，谷倉儲存的谷物都必須全額保險等，以保證糧食的穩(wěn)定投放，從而保障其國家的糧食生產(chǎn)經(jīng)營者的利益和糧食充足供應(yīng)。
澳大利亞糧食安全保障機制。澳大利亞糧食市場發(fā)達，交易秩序井然，主要得益于健全的法律體系。一般情況下，政府不采用行政手段干預(yù)經(jīng)濟，主要采用法律手段。政府在糧食生產(chǎn)、加工、儲運和銷售等各個方面都制定了相應(yīng)的法律，而且都有很強的可操作性。糧食市場相關(guān)主體都必須嚴格按法律規(guī)定辦事。澳大利亞糧食市場的經(jīng)營主體主要由農(nóng)民合作經(jīng)營組織、政府糧食經(jīng)營機構(gòu)和其他經(jīng)營實體３大類構(gòu)成。農(nóng)民合作經(jīng)營組織包括各州的糧食儲運公司、種子聯(lián)合公司等；政府糧食經(jīng)營機構(gòu)包括小麥局、大麥局等；其他經(jīng)營實體是除以上兩類外的各種從事糧食加工、流通的企業(yè)。從1989年開始，澳大利亞對糧食流通體制進行了改革，政府的小麥經(jīng)營機構(gòu)開始逐步走向合作制，使澳大利亞糧食市場逐步由政府主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髦浦鲗?dǎo)型。澳大利亞的糧食流通實行商流和物流分立。商流由小麥局等糧食流通商承擔(dān)，根據(jù)國家法律、政策及市場供求關(guān)系的變化，具體負責(zé)開展小麥等糧食的國內(nèi)外貿(mào)易活動，具有糧食經(jīng)營權(quán)。近年來，小麥局還向糧食加工業(yè)延伸和開展多元化經(jīng)營方向發(fā)展，包括在國內(nèi)投資興辦糧食加工廠。物流則由糧食儲運公司承擔(dān)，具體負責(zé)糧食的收購、檢驗、裝卸、儲存和運輸業(yè)務(wù)，但沒有糧食經(jīng)營權(quán)。糧食儲運公司都是按合作制原則組成的，為非贏利性組織，其宗旨是以最低的費用為糧食生產(chǎn)者提供最好的糧食收購、儲存和運輸?shù)确?wù)。澳大利亞的糧食倉儲體系由農(nóng)村收購倉庫、地區(qū)終點倉庫和港口終點倉庫組成。 ?
歐盟糧食安全保障機制。歐盟糧食儲備主要實行國家采購，即按照“干預(yù)價格”收購農(nóng)民糧食，“干預(yù)價格”是歐盟為保證農(nóng)民收入不受過大影響而采取的一種保護措施，其實施規(guī)則是通過對各國糧食生產(chǎn)、庫存、需求狀況等預(yù)警信息，以及國際糧食生產(chǎn)形勢和價格走勢等因素的綜合考慮而制定的，如在法國，當(dāng)收購機構(gòu)(主要是農(nóng)業(yè)合作社)不能在市場上賣掉糧食時，法國糧管局(ONIC)作為政府管理機構(gòu)就必須買下它們的糧食，以作公共儲存或“臨時儲備”?；蛘哒f，當(dāng)市場糧價低于“干預(yù)價格”時，農(nóng)民可以按“干預(yù)價格”把糧食交給歐盟設(shè)在法國的“干預(yù)中心”作為臨時儲備，從而得到價格補貼。但法國糧管局不擁有糧倉，為完成其公共儲存使命，它向擁有空糧庫的收購機構(gòu)或?qū)I(yè)倉儲公司租用儲存容量（即購買倉儲服務(wù)）；也有同私人企業(yè)簽訂收購合同，商談儲存期間的費用補貼標準。歐盟農(nóng)業(yè)補貼委員會對“臨時儲備”給予必要的儲費和利息補貼。補貼方式是由歐盟給法國糧管局，再由糧管局補貼到儲糧企業(yè)。此外，歐盟一些國家通過對種糧的農(nóng)戶和私商儲存按月加價，鼓勵其在合理期間內(nèi)自儲糧食，避免收獲季節(jié)糧食過于集中上市而影響市場糧價，促使糧食均衡上市，從而保障糧食供給安全。
日本糧食安全保障機制。為了保證國內(nèi)糧食安全，日本政府通過控制著專項儲備大米，調(diào)控糧食市場穩(wěn)定供應(yīng)。日本農(nóng)民根據(jù)國內(nèi)生產(chǎn)的年成豐歉，并參考東京谷物交易所的糧食價格的變動，以及國際組織如聯(lián)合國糧農(nóng)組織的預(yù)警系統(tǒng)等有關(guān)預(yù)警信息，決定其生產(chǎn)的結(jié)構(gòu)及糧食的拋售，政府則通過其掌控的儲備體系對市場盈缺進行調(diào)整，從而抑制糧價的暴漲暴跌，保障國內(nèi)的糧食安全。為了有效調(diào)節(jié)國內(nèi)市場，保證糧食供應(yīng)正常運行，政府確定了儲備運作方針，其中包括儲備數(shù)量、計劃上市數(shù)量及政府收購數(shù)量。全國大米集貨團體是日本農(nóng)林水產(chǎn)大臣指定的主要負責(zé)全國計劃大米收購和儲運的法人。它由兩部分組成：一是全國農(nóng)業(yè)協(xié)同組合聯(lián)合會(“農(nóng)協(xié)”)，二是全國主食收購協(xié)同組合聯(lián)合會（“全集聯(lián)”）?！稗r(nóng)協(xié)”和“全集聯(lián)”都是民間團體。全國大洲集貨團體依據(jù)農(nóng)林水產(chǎn)大臣批準的大米流通計劃，通過下設(shè)的兩級集貨商，將分散在全國的大米收集起來，通過政府糧食事務(wù)所檢驗后，按品種、質(zhì)量、計劃數(shù)量等區(qū)分為“政府米”和“自主流通米”，再分別交售給政府和大米批發(fā)商，其余的米可由農(nóng)民自由銷售。目前大米流通形成了自主流通米（主要由農(nóng)協(xié)銷售）、政府米（儲備）、計劃外流通米（農(nóng)戶自由銷售）并行的流通格局。由于日本大米價格較高，難以出口，為降低政府米儲備數(shù)量，以減少財政補貼，日本政府把一部分超過儲備規(guī)模的大米用于國際援助。日本是世界上對糧食實行高額補貼的國家，除對政府米儲備費用據(jù)實進行補貼外，對生產(chǎn)者在年度末未能賣出的糧食也給予部分儲存費用補貼。日本在1942年制定了《糧食管理法》及其實施細則等配套法規(guī)，后又多次修訂，對規(guī)范糧食生產(chǎn)和流通活動發(fā)揮了重要作用。為適應(yīng)WTO有關(guān)規(guī)則，日本又于1995年制定了《新糧食法》?！缎录Z食法》的主要內(nèi)容有：改變過去大米購銷、價格由政府統(tǒng)一管理的模式，使流通中的自主流通米占主導(dǎo)地位，充分發(fā)揮市場機制作用；減少政府財政補貼，由市場形成價格；放寬大米經(jīng)營限制，由許可制改為登記制；流通渠道多元化，加大市場化和自由化程度。2003年，日本又通過了《糧食法修改案》，對大米生產(chǎn)政策進行了調(diào)整，將在2008年徹底廢除現(xiàn)行的大米生產(chǎn)政策。這些法律的出臺和實施，為穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、規(guī)范糧食交易、建立糧食儲備以及運行糧食預(yù)警機制和建立糧食安全體系等起到了非常重要的作用。
印度糧食安全保障機制。經(jīng)歷了20世紀60年代較大規(guī)模的饑荒后，印度政府提高了糧食安全意識，逐步建立了相關(guān)的糧食安全保障機制。該機制通過對播種面積、儲備、氣候、采購與受災(zāi)情況等征兆進行分析，并通過對期貨市場的反應(yīng)，建立了一定基礎(chǔ)的警兆預(yù)報體系，同時制定了“緩沖庫存”和“經(jīng)營庫存”兩種制度，保證糧食的穩(wěn)定供給。但印度目前還沒有較理想的方法來預(yù)測未來糧食供給的警情警報，因而，印度的糧食預(yù)警機制尚不盡完善。
20世紀50年代，印度政府建立了糧食分配系統(tǒng)（PublicDistributionSystem，PDS），其目的是保證生產(chǎn)者在出售其產(chǎn)品時能獲得政府的補貼，而消費者尤其是貧困居民可以在全國范圍內(nèi)以其能接受的價格購得必需的糧食。目前，PDS擁有44萬個糧食零售點，對1.6億個家庭銷售價值超過150億盧比的糧食。印度政府還從本國的具體情況出發(fā)，堅持PDS系統(tǒng)而不采用發(fā)達國家盛行的食品優(yōu)惠券制度，從而避免了很可能由于食品優(yōu)惠券使用不當(dāng)，或只增加對補貼較多的食品的需求而引起整個糧價的上漲。但是PDS系統(tǒng)在幾十年的實踐過程中也發(fā)現(xiàn)很多問題，如忽略偏遠地區(qū)農(nóng)村貧民，過多的偏向城市貧民，以及缺乏透明度和可計量措施，從而不可避免地產(chǎn)生腐敗等。有鑒于此，印度政府于1997年7月1日起對PDS進行改革，使其目標更為明確，稱為有目標的公共分配系統(tǒng)（TargetedPublicDistributionSystem，TPDS），并在全國范圍內(nèi)同時啟用。TPDS系統(tǒng)建立了更加嚴格的鑒定貧困居民的措施和規(guī)定，加強了對優(yōu)惠措施執(zhí)行的監(jiān)督和監(jiān)管。印度政府經(jīng)過多年努力，雖然保障了糧食供給安全，但其代價也是很高昂的，政府不得不承擔(dān)巨額的糧食儲備費用和消費補貼。1995-1996糧食年度，政府對印度糧食公司的財政補貼總額高達533億盧比，2001-2002年度達到1672.4億盧比。據(jù)世界銀行專家估算，如果利用進口補充，實現(xiàn)同樣的小麥進口目標，只需其財政補貼的1/3左右。因此，最近印度政府決定根據(jù)市場變化，采用經(jīng)濟手段改革糧食庫存管理制度，允許印度糧食公司進入國際期貨市場，減少財政動用和補貼。隨著糧食安全觀念的變化，印度目前正向加強預(yù)警預(yù)測、強化預(yù)警機制建設(shè)、壓縮緩沖庫存、利用期貨保障等方面轉(zhuǎn)變。
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