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筆者在辦理民辦學(xué)校清算業(yè)務(wù)中發(fā)現(xiàn)，針對(duì)民辦學(xué)校及民辦學(xué)校之外的非企業(yè)法人破產(chǎn)缺乏具體可操作性，究其原因，長期以來我國破產(chǎn)立法和司法實(shí)踐都是以企業(yè)法人為主導(dǎo)，以非企業(yè)法人為例外。本文將以民辦學(xué)校破產(chǎn)為視角，闡述《民法典》中非營利法人破產(chǎn)制度與《企業(yè)破產(chǎn)法》銜接存在的障礙、問題及其解決的個(gè)人觀點(diǎn)。

一、我國破產(chǎn)法調(diào)整范圍歷史演變

(一) 1986年我國頒布《民法通則》四十一條中首次使用了企業(yè)法人的概念，包括全民所有制企業(yè)、集體所有制企業(yè)、中外合資經(jīng)營企業(yè)、中外合作經(jīng)營企業(yè)、外資企業(yè)。那時(shí)我國還沒有公司法。1988年《企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》第二條規(guī)定：“本法適用于全民所有制企業(yè)?！?也只有國有企業(yè)才能進(jìn)入破產(chǎn)程序。

(二) 1991年頒布的《民事訴訟法》的第十九章，專門設(shè)立了“企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序”，將我國破產(chǎn)程序的適用范圍擴(kuò)展到“企業(yè)法人”。也就是非國有企業(yè)也有機(jī)會(huì)通過破產(chǎn)程序清償債務(wù)。

(三) 2006年頒布現(xiàn)行的《企業(yè)破產(chǎn)法》，從名稱就可以看出它適用的對(duì)象為企業(yè)法人，但該法第一百三十五條規(guī)定：“其他法律規(guī)定企業(yè)法人以外的組織的清算，屬于破產(chǎn)清算的，參照使用本法規(guī)定的程序?！边@里為非企業(yè)法人以外的組織進(jìn)入破產(chǎn)程序預(yù)留了一個(gè)口子，但做了嚴(yán)格的限制在法律規(guī)定的前提下，這里的法律是指全國人大及其常委會(huì)制定的法律，不包括國務(wù)院及各部委的規(guī)章。

(四) 2017頒布的《民法總則》首次將法人分為了營利法人、非營利法人、特別法人三種類型，與之前區(qū)分為企業(yè)法人和非企業(yè)法人不同，民法典的區(qū)分更加精準(zhǔn)，筆者辦理的民辦非企業(yè)法人清算業(yè)務(wù)即屬于非營利法人。根據(jù)《民法典》一般規(guī)定（第七十三條）規(guī)定“法人被宣告破產(chǎn)的，依法進(jìn)行破產(chǎn)清算并完成法人注銷登記時(shí)?！币簿褪钦f，從民法典的規(guī)定和理論上來講，所有法人都可以進(jìn)入破產(chǎn)程序，這就包括非營利性法人和特別法人。 

(五) 2020年全國人大高票通過了《民法典》，基本沿用《民法總則》中關(guān)于法人的相關(guān)規(guī)定。

從以上我國破產(chǎn)立法調(diào)整范圍的歷史演變來看，經(jīng)歷從國有企業(yè)破產(chǎn)—企業(yè)法人破產(chǎn)—企業(yè)和非企業(yè)法人破產(chǎn)—法人破產(chǎn)的過程，總體來說，我國破產(chǎn)法調(diào)整的范圍呈逐漸擴(kuò)大的趨勢(shì)。

隨著《民法典》實(shí)施，其對(duì)法人破產(chǎn)制度的規(guī)定，以及我國目前正在試點(diǎn)個(gè)人破產(chǎn)制度，未來不僅會(huì)有非營利法人破產(chǎn)，還會(huì)有社會(huì)團(tuán)體法人破產(chǎn)以及個(gè)人破產(chǎn)，屆時(shí)我個(gè)人建議將現(xiàn)在的《企業(yè)破產(chǎn)法》名稱修改為《破產(chǎn)法》比較合適。

二、非營利法人破產(chǎn)司法實(shí)踐

在過去很長一段時(shí)間以來，最高法院是不支持非營利法人進(jìn)入破產(chǎn)程序，2002年，最高法院《關(guān)于農(nóng)村合作基金會(huì)是否具備破產(chǎn)主體資格的復(fù)函》法民二〔2002〕第27號(hào)，“本院認(rèn)為，農(nóng)村合作基金會(huì)是設(shè)置在社區(qū)內(nèi)不以營利為目的的資金互助組織，經(jīng)依法核準(zhǔn)登記，即取得社會(huì)團(tuán)體法人資格。鑒于現(xiàn)有法律、法規(guī)尚無將農(nóng)村合作基金會(huì)登記為企業(yè)法人的規(guī)定，因此農(nóng)村合作基金會(huì)不能以資不抵債的企業(yè)法人向人民法院申請(qǐng)破產(chǎn)?！?/p>

2003年9月1日實(shí)施的《民辦教育促進(jìn)法》，其中第五十八條第二款規(guī)定：“因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)而被終止的，由人民法院組織清算”。首次以法律的規(guī)定，明確了非營利法人可以進(jìn)行破產(chǎn)清算。到了七年之后的2010年，《最高人民法院關(guān)于對(duì)因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)被終止的民辦學(xué)校如何組織清算問題的批復(fù)》法釋(2010)第20號(hào)作出批復(fù)“依照《民辦教育促進(jìn)法》第九條批準(zhǔn)設(shè)立的民辦學(xué)校因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)被終止，當(dāng)事人依照《民辦教育促進(jìn)法》向人民法院申請(qǐng)清算的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。人民法院組織民辦學(xué)校破產(chǎn)清算的，參照適用《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定的程序，并依照《民辦教育促進(jìn)法》第五十九條規(guī)定的順序清償。”從最高院的批復(fù)來看， 允許民辦非企業(yè)法人在適用特殊清償順序的前提下，進(jìn)入破產(chǎn)程序。

三、《民辦教育促進(jìn)法》與《企業(yè)破產(chǎn)法》清償規(guī)則的不同，帶給我們的思考

(一) 清償順序、范圍不同

1. 職工的工資及應(yīng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用清償順序不同。根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》第一百一十三條規(guī)定：“破產(chǎn)人所欠職工的工資、所欠的應(yīng)當(dāng)劃入職工個(gè)人賬戶的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用列為第一清償順序?！倍睹褶k教育促進(jìn)法》第五十九條則將受教育者學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)和其他費(fèi)用放在第一清償順序，將應(yīng)發(fā)教職工的工資及應(yīng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用列為第二順序清償，對(duì)于工資、社保費(fèi)用之外的醫(yī)療、傷殘、解除勞動(dòng)合同的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金按照何種順序清償，沒有給出明確意見。

2. 受教育者學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)和其他費(fèi)用性質(zhì)，未作明確的界定。按照《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定，這部分債權(quán)屬于合同之債，應(yīng)歸入普通債權(quán)清償；而依據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》的規(guī)定，這部分債權(quán)具有優(yōu)先權(quán)，優(yōu)于職工債權(quán)和稅收債權(quán)清償，那么這種優(yōu)先權(quán)的性質(zhì)是什么？如果與特定擔(dān)保物權(quán)優(yōu)先受償權(quán)同時(shí)存在的情形下，清償順序誰先誰后？它與物權(quán)法、擔(dān)保法中創(chuàng)設(shè)的優(yōu)先權(quán)是否相沖突？

筆者認(rèn)為，在非營利法人清償順序的法律適用問題上，以《民辦教育促進(jìn)法》為例，它是一部為促進(jìn)民辦教育而制定的專門法律，立法目的是維護(hù)受教育者的合法權(quán)益，根據(jù)特別法優(yōu)于普通法的原理，應(yīng)首先按照特別法的規(guī)定清償，在清償完畢后再按照《企業(yè)破產(chǎn)法》順序清償，但應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行特別法清償順序和項(xiàng)目，否則，會(huì)與《企業(yè)破產(chǎn)法》公平受償?shù)牧⒎ㄗ谥枷噙`背。

(二) 欠繳稅款如何處理？

按照《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，沒有清償稅收債權(quán)這項(xiàng)規(guī)定。如果按照《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定，稅收債權(quán)則屬于第二順序清償，放在普通債權(quán)之前，這就產(chǎn)生了稅收債權(quán)要不要清償、如何清償?shù)膯栴}。

筆者認(rèn)為，非營利法人的功能具有維護(hù)社會(huì)公共利益的屬性，具有公益性、非營利性特征。作為國家收入來源的稅收，同樣具有社會(huì)公共利益的屬性，把稅收債權(quán)放在普通債權(quán)之后清償，最大限度的維護(hù)普通債權(quán)人的利益，正是非營利法人公益性的最好體現(xiàn)。

(三) 出資人收益誰來行使？

根據(jù)《民法典》第八十七條：“為公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設(shè)立人或者會(huì)員分配所取得利潤的法人，為非營利法人”。那么在非營利法人破產(chǎn)過程中，誰來代表出資人參與破產(chǎn)案件審理，行使訴訟權(quán)利，履行訴訟義務(wù)？

筆者認(rèn)為，我國的“十二五規(guī)劃綱要”首次專章闡述社會(huì)組織，明確了“統(tǒng)一登記，各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級(jí)負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管”的社會(huì)組織管理體制，目前承擔(dān)非營利法登記的主管部門是各級(jí)民政部門，且民政部門承擔(dān)社會(huì)公共福利事務(wù)的管理職能，由其代表出資人參與非營利法人參與破產(chǎn)活動(dòng)，行使權(quán)利和履行義務(wù)是職責(zé)所在。

四、總 結(jié)

從2017年《民法總則》出臺(tái)至今公布案例來看，為何僅有少量的非營利法人-民辦學(xué)校的破產(chǎn)重整案例，主要因?yàn)槠渌菭I利法人破產(chǎn)缺乏法律依據(jù)與《企業(yè)破產(chǎn)法》第一百三十五條規(guī)定相銜接。即使《民辦教育促進(jìn)法》的規(guī)定與《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定相銜接，也缺乏具體的可操作性規(guī)定。當(dāng)務(wù)之急是抓緊修訂《企業(yè)破產(chǎn)法》，增加關(guān)于非營利法人破產(chǎn)的規(guī)定，與《民法典》規(guī)定相銜接；或制定專門的適用非營利法人破產(chǎn)方面的法律，否則，《民法典》中非營利法人很難以破產(chǎn)的方式退出市場(chǎng)。