十八屆三中全會公報指出，設(shè)立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略，確保國家安全。美國哈佛大學(xué)肯尼迪學(xué)院訪問學(xué)者陳征為本期三中全會看金融系列策劃撰寫了本文。本文的主要內(nèi)容包括：
1 杜魯門時期國家安全委員會不太受重視，僅是一個協(xié)商的平臺而不是決策機構(gòu)。
2 艾森豪威爾時期國家安全委員會獲得了正式?jīng)Q策機構(gòu)的地位，其權(quán)力也達到頂峰。
3 從肯尼迪總統(tǒng)開始，由于其他非正式?jīng)Q策機制的存在，國家安全委員會的重要性慢慢降低，但是國安會核心成員的地位在不斷提高，他們的個人權(quán)力將達到一個新的高度。
曾任里根時期國家安全顧問的麥克法蘭認為，“設(shè)立國家安全委員會是內(nèi)閣無法達成總統(tǒng)在四年任期內(nèi)必須完成政治任務(wù)的結(jié)果?！边@一評價切中要害地指出了美國官僚機構(gòu)的不足和國家安全委員會超越內(nèi)閣的地位。美國國家安全委員會是平衡和協(xié)調(diào)官僚機構(gòu)各種政治勢力的產(chǎn)物，沒有這樣一個協(xié)調(diào)機構(gòu)美國總統(tǒng)就無法成功地完成他的歷史使命。
中國有句俗話，叫“三歲看大，七歲看老”。從歷史制度主義的角度來看，我們需通過追尋事件發(fā)生的歷史軌跡來找出過去對現(xiàn)在的重要影響。而制度變遷均的過程中也會遭遇類似于物理學(xué)中的慣性，即一旦進入某一路徑（無論是“好”還是“壞”）就可能對這種路徑產(chǎn)生依賴。因此，對美國國安會早期是如何運作的，對國安會如何作為一種協(xié)商和決策制度確立下進行研究就非常必要。
對于杜魯門總統(tǒng)而言，國家安全委員會是他對軍方和國會妥協(xié)的產(chǎn)物。他對這樣一個機構(gòu)并不是很信任。他認為這個機構(gòu)是“為了限制總統(tǒng)，把他和高級閣僚牢牢捆在一起"因此他對于國家安全委員會的態(tài)度也是若即若離、可有可無的。杜魯門總統(tǒng)在1947年9月召開國家安全委員會全體會議后不久，就讓國務(wù)卿代理國安會主席一職。
成立初期的國家安全委員會可以說一沒有人，二沒有錢。其專職人員只有執(zhí)行秘書及其助手，其他工作人員由3個軍事部門和國務(wù)院選派。而其財政預(yù)算也僅有區(qū)區(qū)20萬美元。此時的國家安全委員會雖然已經(jīng)成立，但是還沒有能力履行后來國家安全委員會所承擔(dān)的多項職能。杜魯門總統(tǒng)更多地把起草政策文件的工作分配給國務(wù)卿和國防部長，而總統(tǒng)政令的執(zhí)行者也往往是國務(wù)院。
如果不是朝鮮戰(zhàn)爭，國家安全委員會可能還會繼續(xù)坐冷板凳。朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)后，杜魯門總統(tǒng)開始頻繁出席國家安全委員會全體會議。杜魯門時期的國家安全委員會在協(xié)調(diào)各部門意見方面，還是卓有成效的。關(guān)于美國冷戰(zhàn)戰(zhàn)略的最重要文獻NSC－68文件，是在這個時期出臺的。杜魯門總統(tǒng)將國家安全委員會看成是一個意見交流的平臺，他很少在國家安全委員會會議上做決策。他在開完會后會自己獨立地作出決定。并且會指派相關(guān)單位來執(zhí)行他的決定，一般是6個月后向他匯報進度。
用國務(wù)卿艾奇遜的話來說，杜魯門總統(tǒng)對于國家安全委員會的成長做出過兩大貢獻：1）法律的概念，杜魯門總統(tǒng)讓所有的利益攸關(guān)方在同一時間一同現(xiàn)身法庭，每一方都擁有述說和傾聽的權(quán)力；2）法律的實踐，經(jīng)國安會討論過的決策會盡快付諸文字。
艾森豪威爾總統(tǒng)是第一個對國家安全委員會這一決策機制善加利用的總統(tǒng)。他將國家安全委員會從一個協(xié)調(diào)機構(gòu)變成一個具有執(zhí)行和指揮職能的機構(gòu)，也是第一個正式啟用國家安全顧問的總統(tǒng)。（當時的名字叫總統(tǒng)國家安全事務(wù)特別助理）
作為共和黨的候選人，艾森豪威爾將軍在競選時就尖銳指出杜魯門的國家安全委員會毫無生氣，并且承諾一旦當選就將對國安會進行改組。在他順利當選后對國安會做的一項意義深遠的調(diào)整是將國安會工作人員的身份進行轉(zhuǎn)變，他們不再是各個部門在國家安全委員會的代表，而是屬于國安會，是總統(tǒng)的顧問。此外，他還設(shè)立了總統(tǒng)國家安全事務(wù)特別助理幫助他召集國安會、設(shè)定議程、協(xié)調(diào)外交事務(wù)，以總統(tǒng)私人助理的身份參與決策過程。這一改變意義深遠，國安會從一個協(xié)調(diào)機構(gòu)正式變成了決策機構(gòu)，各部門利益的代表變成了總統(tǒng)的智囊團。而國家安全顧問也從此躍上歷史舞臺，成就了美國外交史上熠熠生輝的群星。許多知名的學(xué)者和外交官如基辛格、布熱津斯基、斯考特羅夫特、賴斯等就是從這里開始其顯赫政治生涯并且對世界產(chǎn)生巨大影響。
艾森豪威爾總統(tǒng)是職業(yè)軍人出身，非常重視程序與機制。他主政時期的決策機制是非常清晰和有條不紊的，被稱為“政策山”（Policy Hill）。其主要運作方式是：在政策山的底部，政府各有關(guān)部門，如國防部、國務(wù)院，就某些問題起草文件、提出政策建議并進行討論；政策山的中部是總統(tǒng)國家安全事務(wù)特別助理卡特勒領(lǐng)導(dǎo)的計劃委員會。計劃委員會將各個部門提交上來的政策方案進行審查和再加工，盡可能消除政府各部門間的分歧。政策山的頂端是國家安全委員會。國家安全委員會全體會議審議計劃委員會提交的各種政策建議，經(jīng)過一番討論研究后，從各部門的對策中選擇最好的方案。討論結(jié)果以《國家安全委員會行動》（NSC Actions）的形式呈遞給總統(tǒng)，總統(tǒng)批準后一項決策就形成了。
如果說國家安全委員會是決策的頂端，那么艾森豪威爾總統(tǒng)就是“政策之巔”。艾森豪威爾總統(tǒng)召開國家安全委員會全體會議的次數(shù)幾乎是杜魯門的三倍，而且90％以上的會議是由他本人親自主持的。
與計劃委員會相對應(yīng)的還有一個專門負責(zé)政策執(zhí)行的部門。艾森豪威爾時期成立了行動協(xié)調(diào)委員會（Operations Coordinating Board），從各部門抽調(diào)熟悉地區(qū)事務(wù)的專家，組成幾十個部際小組，負責(zé)對國家安全委員會下發(fā)的每份文件的執(zhí)行和計劃制定工作進行協(xié)調(diào)。行動協(xié)調(diào)委員會只能對政策的執(zhí)行提出建議，而不能真正掌握執(zhí)行權(quán)。
至此，國安會的基本功能已經(jīng)基本確定，那就是：計劃、協(xié)調(diào)、協(xié)商與執(zhí)行?？上В桨劳柨偨y(tǒng)執(zhí)政后期，國家安全委員會機構(gòu)膨脹，效率低下，決策過程過于遲緩，執(zhí)行委員會無法推動政策等毛病都暴露出來。很多時候，一項提議能否通過的關(guān)鍵不在于是否符合國家利益，或者有多少人支持它，而在于有多少人頑固地否定它。
總而言之，艾森豪威爾總統(tǒng)是對國家安全委員會非常信任的一位總統(tǒng)，也是真正想通過國安會這樣的正式?jīng)Q策機構(gòu)處理外交與國家安全事務(wù)的總統(tǒng)。他曾經(jīng)對國安會做過非常細致的規(guī)劃，不過在實踐操作中，國安會還是暴露出了問題。如何解決“眾口難調(diào)”的問題，如何協(xié)調(diào)各個部門的觀點、建議和利益，如何選擇最優(yōu)的政策建議，如何高效地做出決策，國安會體制本身已經(jīng)無法完全滿足總統(tǒng)的需要。下一屆總統(tǒng)會提出他自己的解決方案。
肯尼迪總統(tǒng)不喜歡“文牘主義”和復(fù)雜的機構(gòu)設(shè)置，他需要的是一個精干的團隊。為了盡量使管理機構(gòu)扁平化，他廢除了白宮班子的金字塔式結(jié)構(gòu)，撤銷了國家安全委員會中計劃委員會和行動協(xié)調(diào)委員會這兩個打上艾森豪威爾烙印的機構(gòu)，廢除了幾十個部際委員會，改變了前任的“政策山”的決策模式。他對于國安會的定位是“既加強又簡化國安會的職能”
肯尼迪總統(tǒng)對國安會做的一個重大調(diào)整是將國安會工作人員和國安會剝離。艾森豪威爾總統(tǒng)解決了國安會人員的歸屬問題，這些工作人員來自各個部委和軍隊、情報系統(tǒng)，他們的個人命運前途還要由原來單位說了算的。在這樣的情況下，他們對于國安會沒有歸屬感，只能成為原單位利益的代表。艾森豪威爾總統(tǒng)通過轉(zhuǎn)變他們的身份，解決了這個問題。
肯尼迪比艾森豪威爾走得更遠，他直接重用國安會的工作人員，將他們納入總統(tǒng)麾下，直接為總統(tǒng)而不是國家安全委員會工作。因為國家安全委員會有自己的預(yù)算，所以肯尼迪總統(tǒng)實際上是在拿著國家安全委員會的工資擴充白宮雇員。
肯尼迪總統(tǒng)對于國安會的最大貢獻是開創(chuàng)了國家安全顧問問政的先例。艾森豪威爾時期的國家安全顧問主要負責(zé)協(xié)調(diào)工作，他們只要負責(zé)做好“誠實的經(jīng)紀人”（Honest Broker），管理好政令上行下達的過程就好。但是肯尼迪總統(tǒng)啟用的國家安全顧問是哈佛大學(xué)政府系主任麥克喬治·邦迪。他成為了國安會當之無愧的大總管，促進了跨部門制定計劃的工作，設(shè)立了情況分析室（situation room），并且為總統(tǒng)提供政策建議，參與決策過程。在他的管理下，國安會班子第一次直接為總統(tǒng)制定計劃并監(jiān)督各項政策的執(zhí)行情況。在他任內(nèi)，國務(wù)院的影響力開始下降。從此，國家安全顧問作為對于美國外交政策最有影響力的人物之一登上歷史舞臺。
肯尼迪總統(tǒng)對于國安會制度做出的另外一個重要調(diào)整是是將其成員中最核心的幾位（國家安全顧問、國務(wù)卿、國防部長）納入到自己的親信小圈子。從此以后，國家安全委員會不再是決策的中心，但是國安會中的重要人物與總統(tǒng)仍然定期碰頭，在非正式的早餐會或者午餐會上討論政策，并私底下達成共識。許多真正重要的決策并不是國安會上形成的，而是通過非正式的決策機制形成的。
從肯尼迪往后算，林登﹒約翰遜總統(tǒng)有周二午餐會、卡特有與國務(wù)卿萬斯、國家安全顧問布熱津斯基和國防部長布朗的早餐會（VBB, Vance-Brzezinski-Brown），里根有國家安全規(guī)劃小組，老布什有“八人團隊”和早餐會。幾乎每屆美國總統(tǒng)在重用國家安全委員會的同時還會啟用自己的非正式?jīng)Q策機構(gòu)。正式?jīng)Q策機制－國家安全委員會與非正式?jīng)Q策機制就像孿生子一般同時出現(xiàn)。
本文作者：陳征，為北京外國語大學(xué)英語學(xué)院在讀博士、美國哈佛大學(xué)肯尼迪學(xué)院訪問學(xué)者。本文部分引自其未公開發(fā)表的博士論文《美國國家安全顧問在外交決策中的作用》，轉(zhuǎn)載請注明出處。
聯(lián)系作者：chenchristy@hotmail.com
聯(lián)系客服
