養(yǎng)老保險(xiǎn)，如今似乎正在成為或者已經(jīng)成為中國(guó)政府和中國(guó)社會(huì)的一大沉重負(fù)擔(dān)。因?yàn)榇隧?xiàng)制度與自己的切身利益密切相關(guān)，很多人，無(wú)論是專(zhuān)業(yè)人士還是非專(zhuān)業(yè)人士，都會(huì)對(duì)此情不自禁地發(fā)表自己的意見(jiàn)。同時(shí)，由于互聯(lián)網(wǎng)提供了“發(fā)聲”的便利，更使各種不同的意見(jiàn)紛沓而至并呈現(xiàn)出“百花齊放”的態(tài)勢(shì)。
應(yīng)該承認(rèn)，改革開(kāi)放以來(lái)，對(duì)于社會(huì)保障制度，尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，政府可以說(shuō)是頗花了一番心思，有時(shí)用“殫思竭慮”來(lái)形容亦不過(guò)分。但是，就改革的效果而言，似乎總是差強(qiáng)人意。所以，我們是否可以把“腦洞”再開(kāi)大一些：改革不盡人意是否預(yù)示著，可能有一些“先天性”的“遺傳因素”在起反作用并不斷制造負(fù)面效應(yīng)。
平心而論，縱觀當(dāng)今世界，幾乎所有的國(guó)家，包括發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，本世紀(jì)以來(lái)，以社會(huì)保險(xiǎn)制度為核心的社會(huì)保障制度，尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度似乎運(yùn)行起來(lái)都不那么順暢。所以，“腦洞大開(kāi)”的方向是否可以指向社會(huì)保險(xiǎn)制度本身的運(yùn)行機(jī)制。
1．社會(huì)保護(hù)歷史演進(jìn)的客觀規(guī)律
最近以來(lái)，專(zhuān)門(mén)對(duì)國(guó)際勞工組織提出的一個(gè)新概念——社會(huì)保護(hù)進(jìn)行了研究。對(duì)于這個(gè)新概念，國(guó)際勞工組織作了這樣的解釋?zhuān)荷鐣?huì)保護(hù)經(jīng)常被理解為比“社會(huì)保障”具有更廣義的特征（特別是它還包括家庭成員之間以及本地社區(qū)成員之間相互提供的保護(hù)），但它也同樣被人們狹義地使用（被狹義理解為，僅對(duì)最貧困、最弱勢(shì)或者是被社會(huì)排斥的群體所采取的措施）。1
世界銀行則認(rèn)為：“僅僅在遭遇風(fēng)險(xiǎn)時(shí)向低收入者提供臨時(shí)性的救助和津貼是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)該對(duì)人力資本投資（如對(duì)教育和醫(yī)療衛(wèi)生投資）的主張進(jìn)行公共干預(yù)，幫助個(gè)人、家庭和社區(qū)更好地管理風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)受到社會(huì)剝奪的低收入者提供支持，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)?！?
綜上所述，社會(huì)保護(hù)這個(gè)新概念，非常開(kāi)放，幾乎把有史以來(lái)所有的人類(lèi)社會(huì)自我保護(hù)的方式都囊括在內(nèi)，其外延幾乎與社會(huì)政策基本一致，甚至擴(kuò)張到了傳統(tǒng)上公認(rèn)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。研究發(fā)現(xiàn)：在人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展過(guò)程中，社會(huì)保護(hù)方式或手段的歷史演進(jìn)顯示出一些有趣的現(xiàn)象：
其一，社會(huì)保護(hù)一直是跟著生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變而隨之發(fā)生變化，人類(lèi)社會(huì)一開(kāi)始就有家庭、家族和部落的自我保護(hù)；到了傳統(tǒng)社會(huì)，便又發(fā)展出鄰里互助以及宗教的或世俗的慈善事業(yè)；再到工業(yè)社會(huì)，出現(xiàn)了作為國(guó)家制度的社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)津貼，還有社會(huì)服務(wù)。
其二，雖然社會(huì)保護(hù)的方式和手段越來(lái)越多，越來(lái)越豐富。但在整個(gè)歷史進(jìn)程中，從未因新的保護(hù)手段的出現(xiàn)而將舊的保護(hù)手段徹底淘汰了。按上述國(guó)際組織的定義，反倒是從最早的家庭保護(hù)到現(xiàn)代的社會(huì)保障，統(tǒng)統(tǒng)被網(wǎng)羅進(jìn)來(lái)并且構(gòu)成了一個(gè)社會(huì)保護(hù)的大家庭，所有曾經(jīng)的保護(hù)手段現(xiàn)在都在一起和平共處，并且互相以長(zhǎng)補(bǔ)短、相輔相成。
社會(huì)保護(hù)的歷史演進(jìn)還有一個(gè)規(guī)律：生產(chǎn)力通常會(huì)率先發(fā)展，繼而帶動(dòng)生產(chǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)變，然后再促使社會(huì)保護(hù)機(jī)制的變革。如果我們把社會(huì)保護(hù)的發(fā)展分為“傳統(tǒng)社會(huì)的社會(huì)保護(hù)”、“工業(yè)社會(huì)的社會(huì)保護(hù)”和“后工業(yè)社會(huì)的社會(huì)保護(hù)”三個(gè)階段，每個(gè)階段的社會(huì)保護(hù)都會(huì)有一個(gè)從保守到變革再到重建的緩慢的漸變過(guò)程。
在每一個(gè)階段的前半期，基本上會(huì)繼續(xù)沿用上一個(gè)階段的社會(huì)保護(hù)機(jī)制，但是這必然與發(fā)展變化了生產(chǎn)力和生產(chǎn)方式逐漸產(chǎn)生矛盾，最終積重難返。到了這一階段的后半期，為適應(yīng)社會(huì)的需要，就會(huì)逐漸演化出一種與發(fā)展變化了的生產(chǎn)力和生產(chǎn)方式相適應(yīng)的新的社會(huì)保護(hù)機(jī)制。
聊了半天抽象的理論，繞了一個(gè)大圈子，現(xiàn)在言歸正傳，回答我們一開(kāi)始提出的問(wèn)題，為什么本世紀(jì)以來(lái)世界各國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的實(shí)施都不順暢？這是因?yàn)椋荷鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入以全球化、信息化為特點(diǎn)的后工業(yè)社會(huì)，但我們?nèi)匀贿€在沿用工業(yè)社會(huì)的社會(huì)保護(hù)方式和手段——以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的社會(huì)保障制度。
2．社會(huì)保險(xiǎn)制度其實(shí)屬于工業(yè)化時(shí)代
阿爾溫·托夫勒在《第三次浪潮》3 中提出了工業(yè)社會(huì)的6大原則或特征，這就是：標(biāo)準(zhǔn)化、專(zhuān)業(yè)化、同步化、集中化、好大狂和集權(quán)化。強(qiáng)調(diào)“預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)”的以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的社會(huì)保障制度，與工業(yè)社會(huì)這些原則或特征是完全相適應(yīng)的。因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以勞動(dòng)密集型為主，因而有可能提供充分的就業(yè)崗位，當(dāng)個(gè)人有工作能力并因此有可能獲得穩(wěn)定的工薪收入時(shí)，以此為前提，國(guó)家就有條件進(jìn)行干預(yù)，強(qiáng)制性地將勞動(dòng)者的一部分工薪收入截留并幫他們儲(chǔ)存起來(lái)，以備在未來(lái)遭遇社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的不時(shí)之需。
托夫勒在《第三次浪潮》一書(shū)中在我們提供了一些數(shù)據(jù)：在上個(gè)世紀(jì)60年代，美國(guó)50家最大的工業(yè)公司，平均各擁有8萬(wàn)名職工。通用汽車(chē)公司一家就雇用了59.5萬(wàn)人，美國(guó)電話(huà)電報(bào)公司雇用了73.6萬(wàn)名男女職工。在法國(guó)，占公司總數(shù)的比例為0.0025%的大公司，卻雇用了全國(guó)勞動(dòng)力的38%。在那個(gè)年代，“大公司（企業(yè)）”與“用人多的公司（企業(yè)）”基本上是同義詞，而這二者又可以與“利潤(rùn)高的公司（企業(yè)）”等同起來(lái)。因此我們可以說(shuō)，那是一個(gè)以勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主的時(shí)代。因?yàn)閯趧?dòng)密集型產(chǎn)業(yè)可以吸收大量的勞動(dòng)力，于是，在60年代早期，OECD國(guó)家的平均失業(yè)率居然只有1.7%。
然而，在全球化、信息化的第三次浪潮的沖擊下，工業(yè)社會(huì)賴(lài)以生存的基本原則被破壞了。信息化和高科技的發(fā)展，使勞動(dòng)生產(chǎn)率成千上萬(wàn)倍地增長(zhǎng)，企業(yè)的利潤(rùn)與雇用的工人人數(shù)可能變成負(fù)相關(guān)關(guān)系。同時(shí)，由于全球化，發(fā)達(dá)國(guó)家的資本出走使失業(yè)率不斷攀高。2014年OECD國(guó)家的失業(yè)率為7.4%，而歐盟的失業(yè)率為10.0%，歐元區(qū)為11.5%。青年失業(yè)率更是可怕，歐盟是22.9%，歐元區(qū)為23.5%。沒(méi)有穩(wěn)定的工作，沒(méi)有穩(wěn)定的工薪收入，社會(huì)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性繳費(fèi)就出了問(wèn)題，尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度處境分外尷尬。
養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有否生命力有賴(lài)于兩個(gè)前提：一是參加保險(xiǎn)的人最好越來(lái)越多，二是積累的保險(xiǎn)基金可用于投資以保值增值。但是，當(dāng)今世界的大趨勢(shì)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度非常不利：一是老齡化進(jìn)程加速，參加保險(xiǎn)的人不可能越來(lái)越多，只會(huì)越來(lái)越少；二是世界金融風(fēng)暴和經(jīng)濟(jì)危機(jī)還在繼續(xù)，投資風(fēng)險(xiǎn)極大。在這種情況下，為維持養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行，在一般情況下只“扮演最后出臺(tái)角色”的政府，現(xiàn)在都只好走上前臺(tái)。從目前的情況看，絕大多數(shù)國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都離不開(kāi)政府財(cái)政的支持。甚至可以這樣說(shuō)，如果除卻政府財(cái)政的支持，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的結(jié)果可能極像一場(chǎng)“龐氏騙局”。
3．社會(huì)保護(hù)的信模式可能是“可選擇”
以上所述，都是放眼全球的視角，中國(guó)有沒(méi)有可能例外呢？在中國(guó)，凡不盡人意的事物，常被推及體制問(wèn)題。但是，現(xiàn)在世界上很多問(wèn)題，其實(shí)是超體制，超國(guó)界，超意識(shí)形態(tài)的。養(yǎng)老保險(xiǎn)在中國(guó)，遇到的問(wèn)題應(yīng)該與世界各國(guó)也大致相同：
中國(guó)的人口老齡化進(jìn)程正在加速，現(xiàn)在恐怕沒(méi)有人會(huì)相信養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)會(huì)越來(lái)越多。當(dāng)然，在2013年26894萬(wàn)農(nóng)民工中，參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的只有4895萬(wàn)人，比重為18%，似乎發(fā)展的空間還很大。但是，這些大多屬非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工及其“小微企業(yè)”的雇主有沒(méi)有繳費(fèi)能力是很值得懷疑的。
保險(xiǎn)與社會(huì)保險(xiǎn)的性質(zhì)是不同的，但在中國(guó)這長(zhǎng)長(zhǎng)被混淆。保險(xiǎn)承保的是一個(gè)具體的金額，只要精算不是太離譜，按合同約定兌現(xiàn)保險(xiǎn)標(biāo)的應(yīng)該是沒(méi)有問(wèn)題的。但承保的金額是否夠養(yǎng)老之用，保險(xiǎn)公司則不負(fù)責(zé)任。社會(huì)保險(xiǎn)是國(guó)家承諾，這個(gè)法制化的社會(huì)契約保護(hù)的是基本生活水平，如果現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)不能達(dá)致這個(gè)目標(biāo)，政府是有責(zé)任增加養(yǎng)老金金額的。從這個(gè)意義上說(shuō)，精算對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)只是提供參考。如果政府想要推托責(zé)任，如前所述，社會(huì)保險(xiǎn)制度就類(lèi)似“龐氏騙局”，資金鏈總有一天會(huì)斷的。所以，社會(huì)保險(xiǎn)一定是三方籌資，少一方（尤其不能少了政府）就會(huì)難以為繼。
我們這個(gè)星球現(xiàn)在已經(jīng)走入后工業(yè)時(shí)代，但人類(lèi)社會(huì)的自我保護(hù)還停留在工業(yè)時(shí)代。中國(guó)的情況更復(fù)雜，從最先進(jìn)的到最落后的“一個(gè)不能少”。但是，全球化、信息化卻使我們，無(wú)論人在那一個(gè)角落，都會(huì)同時(shí)面對(duì)同樣的問(wèn)題，譬如養(yǎng)老的問(wèn)題。
世界上已經(jīng)出現(xiàn)的某些發(fā)展趨勢(shì)可以給我們啟發(fā)：1952年，國(guó)際勞工組織以“公約”的方式推出了“社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)”，但是，從上個(gè)世紀(jì)90年代開(kāi)始，國(guó)際勞工組織就發(fā)現(xiàn)：全世界其實(shí)只有1／3的國(guó)家建立了符合“公約”規(guī)定的綜合性保障體系。據(jù)估計(jì)，世界上只有20%的勞動(dòng)年齡人口（及其家庭）真正被綜合性社會(huì)保障制度所覆蓋。于是，在60年之后，國(guó)際勞工組織又建立起“國(guó)家社會(huì)保護(hù)底限”，但這次是以“建議書(shū)”的形式問(wèn)世?！敖ㄗh書(shū)”和“公約”的差異就在于前者體現(xiàn)的是“可選擇”，而后者則是“一刀切”。
再舉一些養(yǎng)老保險(xiǎn)“可選擇”的例子，據(jù)媒體報(bào)道：近年來(lái)，德國(guó)的經(jīng)濟(jì)大大好轉(zhuǎn)，于是推行一項(xiàng)養(yǎng)老金改革計(jì)劃，允許國(guó)民提早兩年退休。德國(guó)人對(duì)此計(jì)劃反應(yīng)熱烈，已有27萬(wàn)多人選擇了提前退休。當(dāng)然，此前還有法國(guó)的例子，允許部分國(guó)民有條件地選擇62歲退休。
目前，有關(guān)部門(mén)一直在熱衷于推行“延退”，認(rèn)為這是節(jié)約養(yǎng)老基金的“良方”，其實(shí)不然。我們現(xiàn)在是否也能設(shè)計(jì)一個(gè)可選擇的關(guān)于退休年齡或領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡的方案呢？以下是我們的建議：
第一，設(shè)定一個(gè)領(lǐng)取養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)年齡，譬如60歲或62歲。具體何時(shí)開(kāi)始領(lǐng)取養(yǎng)老金，投保人可自由選擇。早領(lǐng)取，養(yǎng)老金的金額就少些；越往后，領(lǐng)取的金額就多些。這樣的設(shè)計(jì)，就使愿意工作并且能夠找到工作的人可以多干幾年，而不愿意工作或找不到工作的人也有選擇。
第二，是否參加養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可選擇。要讓2億多農(nóng)民工都參加養(yǎng)老保險(xiǎn)恐怕不現(xiàn)實(shí)，所以干脆允許他們可以選擇不參加。不參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人，國(guó)家發(fā)給養(yǎng)老津貼，金額相當(dāng)于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，這與國(guó)際勞工組織“建議書(shū)”中強(qiáng)調(diào)“社會(huì)轉(zhuǎn)移”的精神是一致的?；蛘邠Q一個(gè)思路，人人都有國(guó)家發(fā)給的養(yǎng)老津貼，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人再拿一份養(yǎng)老保險(xiǎn)金。
第三，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不設(shè)最低繳費(fèi)年限，參加一年算一年，參加一月算一月，中間允許中斷，繳費(fèi)20年或30年的以上的給予獎(jiǎng)勵(lì)。這樣設(shè)計(jì)，可以使人們?cè)谟心芰U費(fèi)的時(shí)候會(huì)積極參加。在“互聯(lián)網(wǎng)”的時(shí)代，技術(shù)上應(yīng)該不存在問(wèn)題。
第四，政府以資金和服務(wù)保證每一個(gè)人的健康狀態(tài)到“完全失能”時(shí)，能夠得到合理的“醫(yī)療服務(wù)”和“長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)”，以使失能者有尊嚴(yán)、無(wú)痛苦地走完人生的最后一程。這與國(guó)際勞工組織“建議書(shū)”中強(qiáng)調(diào)“醫(yī)療服務(wù)”和“社會(huì)服務(wù)”的精神是一致的。
第五，所有的企業(yè)按累進(jìn)的方式向政府繳納社會(huì)保險(xiǎn)稅，社會(huì)保險(xiǎn)稅一部分按社會(huì)保險(xiǎn)參保人個(gè)人繳費(fèi)的一定比例劃撥到其名下，其余的融入政府的社會(huì)保護(hù)基金，由政府統(tǒng)一用于老年社會(huì)保護(hù)。
第六，盡快實(shí)施可在稅前列支的個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄賬戶(hù)制度，政府確保其利率至少相當(dāng)于國(guó)債。這又給了喜歡儲(chǔ)蓄的中國(guó)人更多的選擇。
1 國(guó)際勞工局編著，《世界社會(huì)保障報(bào)告（2010—2011）》，人力資源和社會(huì)保障部社會(huì)保障研究所譯，北京，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2011年版。
2 轉(zhuǎn)引自，謝東梅著，《低收入群體社會(huì)保護(hù)的政策含義及其框架》，北京，《商業(yè)時(shí)代》2009年第21期。
3 托夫勒著，朱志焱、潘琪、張炎譯，《第三次浪潮》，北京，三聯(lián)書(shū)店1983年版，第7—8頁(yè)。
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