基本結(jié)論
省直管縣產(chǎn)生的背景：考慮到城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，希望借由城市帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的農(nóng)村地區(qū)，1983年全國(guó)開(kāi)始推行“市管縣”體制。但在“市管縣”體制下，地市級(jí)對(duì)縣在人事、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、政策等多方面進(jìn)行管理，在促進(jìn)城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)造成了“強(qiáng)市弱縣”，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻。為解決這一現(xiàn)象，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部先后出臺(tái)相關(guān)政策，推廣省直管縣改革。
省直管縣分類(lèi)：我們將直管縣分為經(jīng)濟(jì)省直管縣、財(cái)政省直管縣和行政省直管縣。經(jīng)濟(jì)省直管縣改革主要涵蓋經(jīng)濟(jì)管理、經(jīng)濟(jì)資源分配、經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)審批等方面，包含 “強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”和“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”兩個(gè)概念；財(cái)政省直管縣是指在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來(lái)、預(yù)決算、年終結(jié)算等方面，省財(cái)政與縣財(cái)政直接聯(lián)系；行政省直管縣是指省級(jí)政府在財(cái)政權(quán)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)、人事權(quán)、審批權(quán)等方面對(duì)縣級(jí)政府進(jìn)行全面的直接管理，實(shí)現(xiàn)市縣分治，涉及了整體體制的改革，是嚴(yán)格意義上的省直管縣。
三種省直管縣改革難度：行政省直管縣改革涉及行政管理權(quán)、社會(huì)管理權(quán)限和財(cái)政分配權(quán)的下放等，整體上難度最高。經(jīng)濟(jì)省直管縣與財(cái)政省直管縣的改革難度強(qiáng)弱相當(dāng)，且在省管縣改革進(jìn)程中兩者甚至是相輔相成、齊頭并進(jìn)的。
省直管縣改革對(duì)于縣域經(jīng)濟(jì)的影響：省直管縣改革主要從賦予縣級(jí)政府更高的自主權(quán)、提高政府工作效率、提升縣級(jí)財(cái)力等方面對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)和財(cái)力產(chǎn)生積極影響。同時(shí)也要注意由于改革后，原則上市級(jí)政府不再對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)助，縣級(jí)政府所能獲得的轉(zhuǎn)移支付取決于省級(jí)政府的財(cái)力，這也從一定程度上增加了省級(jí)政府的管理難度。
各省的省直管縣發(fā)展現(xiàn)狀：海南是全國(guó)唯一在全省范圍內(nèi)實(shí)行嚴(yán)格意義上省直管縣體制的省份；江蘇、河北、陜西、安徽、黑龍江、湖北、貴州和江西涉及的范圍較廣，包括財(cái)政、經(jīng)濟(jì)和部分試點(diǎn)的行政體制改革；廣東、山東、遼寧、山西、四川、云南、甘肅、福建、寧夏、廣西、吉林、浙江、湖南和河南涉及經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的改革。部分省份省直管縣制度涉及調(diào)整或取消，主要有遼寧、廣西、河北和河南。
各省的省直管縣關(guān)于財(cái)政收入劃分和債務(wù)管理的情況：財(cái)政收入劃分方面，除了海南外，其中明確涉及到市財(cái)政不再參與省直管縣財(cái)政收入分成的省份有山東、江蘇、浙江、陜西、河北、湖北、湖南、福建、江西、廣東、四川、貴州、云南、陜西、寧夏。債務(wù)管理方面，對(duì)于舉借新債，山東、江西、湖北、黑龍江和吉林要求由省直管縣直接向省財(cái)政辦理；對(duì)于存量債務(wù)，湖北、安徽要求由省財(cái)政直接對(duì)縣財(cái)政扣款。
關(guān)于省直管縣的一些討論：省直管縣的發(fā)展中也存在一些問(wèn)題，包括基建項(xiàng)目的重復(fù)建設(shè)、不利于規(guī)模型城市的形成、市級(jí)對(duì)于縣級(jí)的幫扶意愿有所降低等。江蘇和浙江在大規(guī)模進(jìn)行省直管縣改革后轉(zhuǎn)向撤縣設(shè)區(qū)，發(fā)展都市經(jīng)濟(jì)圈，對(duì)于經(jīng)濟(jì)較發(fā)展較好的省份，其未來(lái)省直管縣的政策調(diào)整還需關(guān)注。
風(fēng)險(xiǎn)提示事件：數(shù)據(jù)整理不完善，相關(guān)政策出現(xiàn)超預(yù)期調(diào)整，縣域財(cái)力大幅下滑，區(qū)域信用風(fēng)險(xiǎn)加大。
省直管縣體制改革是20世紀(jì)90年代我國(guó)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)活力的背景下開(kāi)展的。目前來(lái)看，多數(shù)省份均從財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、性質(zhì)等多方面進(jìn)行不同程度的改革，并取得了較為顯著的效果。但部分省份在改革的過(guò)程中出現(xiàn)了政策的調(diào)整或取消，同時(shí)作為全國(guó)經(jīng)濟(jì)較發(fā)展較好的省份，江蘇和浙江進(jìn)行撤縣設(shè)區(qū)，對(duì)縣級(jí)政府的行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新階段。我們整理了省直管縣的由來(lái)、分類(lèi)及各省改革進(jìn)展，以供投資者參考。
一、什么是省直管縣
1. 省直管縣產(chǎn)生的背景
我國(guó)地方政府的層級(jí)設(shè)置經(jīng)歷了多次變化，建國(guó)初期為“大區(qū)-省-縣-鄉(xiāng)”，當(dāng)時(shí)除少數(shù)城市為市領(lǐng)導(dǎo)縣外，絕大多數(shù)地區(qū)均為省直接管轄縣?？紤]到城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，希望借由城市帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的農(nóng)村地區(qū)，1983年全國(guó)開(kāi)始推行“市管縣”體制。
“市管縣”體制雖然對(duì)加快城市發(fā)展起到重要作用，但由于地級(jí)市政府把工作中心放在市區(qū)、郊區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，對(duì)所轄縣關(guān)注度不夠，同時(shí)，由于地市級(jí)對(duì)所轄縣在人事、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、政策等多方面進(jìn)行管理，容易侵犯到縣一級(jí)的利益，造成“強(qiáng)市弱縣”的情況。特別是1994年的分稅制改革以來(lái)，財(cái)政稅收權(quán)上收，基層財(cái)力較弱、入不敷出的情況更為顯著。
2005年開(kāi)始，高層在多次講話和重要文件中提到并積極推進(jìn)省直管縣改革。在各種政策的支持下，很多省份開(kāi)始推進(jìn)不同程度的省直管縣改革。2009年6月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政政策的意見(jiàn)》，提出實(shí)行省直接管理縣財(cái)政改革，在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來(lái)、預(yù)決算、年終結(jié)算等方面，省財(cái)政與市、縣財(cái)政直接建立聯(lián)系。
2. 省直管縣的分類(lèi)
各省在進(jìn)行省直管縣改革中主要從行政權(quán)、財(cái)權(quán)和經(jīng)濟(jì)權(quán)三個(gè)方面進(jìn)行。從行政管理體制和財(cái)政管理體制、經(jīng)濟(jì)管理體制的關(guān)系上來(lái)看，前者對(duì)后兩者存在一定的制約關(guān)系，因此，相應(yīng)的省直管縣改革深度和范圍也有所不同。我們將省直管縣分為經(jīng)濟(jì)省直管縣、財(cái)政省直管縣和行政省直管縣。
（1）經(jīng)濟(jì)省直管縣
在經(jīng)濟(jì)省直管縣的改革中，主要從經(jīng)濟(jì)管理、經(jīng)濟(jì)資源分配、經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)審批等方面進(jìn)行。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限下放的過(guò)程中，往往是逐步、分批進(jìn)行的，從安徽的案例來(lái)看，2007年下放了與省轄市相同的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和部分社會(huì)管理權(quán)限，2009年全面下放原由市審批或管理、市審核省審批、市審核及審批的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)。
此外，經(jīng)濟(jì)省直管縣中包含 “強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”和“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”兩個(gè)概念。“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”最早開(kāi)始于1992年浙江對(duì)部分縣和縣級(jí)市經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的改革，是指在不減少行政管理層級(jí)的情況下，將地級(jí)市的部分社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)下放到經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣。“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的改革則開(kāi)始于2008年浙江省在全省擴(kuò)大縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限工作，與“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的區(qū)別在于放權(quán)對(duì)象不限于經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣。兩者均能在一定程度上調(diào)動(dòng)縣（市）經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，提高其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。
關(guān)于擴(kuò)權(quán)內(nèi)容，通常包括計(jì)劃報(bào)送、財(cái)政管理、稅收管理、項(xiàng)目申報(bào)、土地利用、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)發(fā)布等方面的內(nèi)容。其中關(guān)于財(cái)政管理擴(kuò)權(quán)的內(nèi)容，我們對(duì)比四川和云南的措施來(lái)看，①財(cái)政收入：四川省規(guī)定，除上繳中央、省部份外，全部繳入同級(jí)金庫(kù)；云南省規(guī)定，省財(cái)政確定試點(diǎn)縣（區(qū)）的資金留解比例，資金調(diào)度由省財(cái)政直接調(diào)撥到試點(diǎn)縣（區(qū)）。②預(yù)算、決算：四川省和云南省均規(guī)定，預(yù)決算報(bào)省財(cái)廳。③財(cái)政收入目標(biāo)的下達(dá)和考核：四川省規(guī)定，省政府直接下達(dá)，市本級(jí)不再承擔(dān)匯總平衡的責(zé)任；云南省未明確規(guī)定。④債務(wù)管理：四川省和云南省均規(guī)定，擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣（市）舉借國(guó)際金融組織貸款、外國(guó)政府貸款、國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金和專(zhuān)項(xiàng)再貸款等債務(wù)，向省財(cái)政承諾償還，到期后由省財(cái)政結(jié)算或扣款。
（2）財(cái)政省直管縣
財(cái)政省直管縣是指在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來(lái)、預(yù)決算、年終結(jié)算等方面，省財(cái)政與縣財(cái)政直接聯(lián)系。這種體制下，市財(cái)政對(duì)于縣財(cái)政干預(yù)力度降低，增強(qiáng)了縣級(jí)政府的財(cái)力。
收支劃分方面，包括市財(cái)政分享縣財(cái)政收入和市財(cái)政不分享縣級(jí)收入兩種形式；轉(zhuǎn)移支付方面，主要是由省財(cái)政直接核定并補(bǔ)助到縣財(cái)政，市財(cái)政可通過(guò)省財(cái)政繼續(xù)對(duì)縣給予轉(zhuǎn)移支付；資金往來(lái)方面，主要是由省財(cái)政直接確定各市、縣的資金留解比例，預(yù)算執(zhí)行中的資金調(diào)度及往來(lái)款項(xiàng)由省級(jí)財(cái)政直接撥付到市、縣；預(yù)決算方面，包括縣財(cái)政預(yù)決算納入市財(cái)政預(yù)決算和省財(cái)政與縣財(cái)政直接建立預(yù)決算制度兩種形式；結(jié)算方面，包括省財(cái)政直接結(jié)算到縣和省財(cái)政結(jié)算到市財(cái)政兩種形式。
以山東省為例，2009年省政府發(fā)布《關(guān)于實(shí)行省直接管理縣(市)財(cái)政體制改革試點(diǎn)的通知》（魯政發(fā)〔2009〕110號(hào)），從財(cái)政收入劃分、財(cái)政支出責(zé)任界定、體制基數(shù)核定、政府債權(quán)債務(wù)管理和具體管理方式等方面進(jìn)行改革；2014年省政府發(fā)布《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)省財(cái)政廳山東省縣級(jí)現(xiàn)代預(yù)算管理》（魯政辦發(fā)〔2014〕46號(hào)），從12個(gè)方面推進(jìn)縣級(jí)預(yù)算管理體系改革；2016年省政府發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大縣級(jí)現(xiàn)代預(yù)算管理制度改革試點(diǎn)的通知》（魯政辦發(fā)〔2016〕17號(hào)），從9個(gè)方面推動(dòng)預(yù)算改革的落實(shí)；2019年，省政府發(fā)布《關(guān)于深化省以下財(cái)政管理體制改革的實(shí)施意見(jiàn)》（魯政發(fā)〔2019〕2號(hào)），從收入劃分體制、財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分、轉(zhuǎn)移支付和直管縣范圍等5個(gè)方面深化省以下財(cái)政管理體制改革。
從山東省在直管縣財(cái)政體制改革的主要內(nèi)容來(lái)看， 2009年是對(duì)于財(cái)政管理的初級(jí)改革，2014年是對(duì)于縣級(jí)預(yù)決算體制進(jìn)行改革，2016年是對(duì)于縣級(jí)預(yù)算體制進(jìn)行細(xì)化，2019年是對(duì)于省、市、縣在收入劃分、財(cái)權(quán)事權(quán)劃分、省財(cái)政的管理和支持方面進(jìn)行全面改革。
借鑒山東省的案例，我們可以看出，在省直管縣財(cái)政體制改革過(guò)程中主要有三個(gè)方面的特點(diǎn)：一是省、市、縣三級(jí)政府之間收入分化更為清晰，縣財(cái)政自主性不斷加強(qiáng)；二是省、市、縣三級(jí)政府事權(quán)劃分與財(cái)權(quán)更加匹配，減少了縣財(cái)政的支出負(fù)擔(dān)；三是上級(jí)政府對(duì)于縣財(cái)政的支持力度不降反升，通過(guò)稅收返還、資金統(tǒng)籌等方式加強(qiáng)對(duì)縣財(cái)政的幫扶。
（3）行政省直管縣
行政省直管縣是指省級(jí)政府在財(cái)政權(quán)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)、人事權(quán)、審批權(quán)等方面對(duì)縣級(jí)政府進(jìn)行全面的直接管理，實(shí)現(xiàn)市縣分治，涉及了整體體制的改革，是嚴(yán)格意義上的省直管縣。在行政省直管縣下，市、縣兩級(jí)政府不再是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而轉(zhuǎn)變?yōu)槠叫械暮献鞲?jìng)爭(zhēng)關(guān)系，市、縣兩級(jí)政府都由省級(jí)政府直接領(lǐng)導(dǎo)管理，市和縣兩級(jí)政府不再具有縱向的隸屬關(guān)系，均由省級(jí)政府直接管理，縣級(jí)政府實(shí)際上擁有與地級(jí)市政府相同的權(quán)力。
目前，海南是全國(guó)唯一在全省范圍內(nèi)實(shí)行嚴(yán)格意義上省直管市縣體制的省份。2008年7月，海南省五屆三次全會(huì)審議通過(guò)了《中共海南省委關(guān)于進(jìn)一步完善省直管市縣管理體制的意見(jiàn)》及事權(quán)下放方案，同月省政府以政府令的形式下放了177項(xiàng)事權(quán)，省人大常委會(huì)通過(guò)修改地方性法規(guī)下放了20項(xiàng)事權(quán)。29個(gè)廳局就此向市縣下放197項(xiàng)權(quán)力。涉及經(jīng)濟(jì)管理的事權(quán)有166項(xiàng)，占下放事權(quán)總數(shù)的84.2%;涉及社會(huì)事務(wù)管理的事權(quán)有31項(xiàng)，占下放事權(quán)總數(shù)的15.8%。
（4）小結(jié)
從改革的難易程度來(lái)看，行政省直管縣要大于財(cái)政省直管縣和經(jīng)濟(jì)省直管縣。
行政省直管縣改革涉及行政管理權(quán)、社會(huì)管理權(quán)限和財(cái)政分配權(quán)等的下放，其中部分行政管理權(quán)下放以授權(quán)、委托、修改法規(guī)或規(guī)章、省人大或人大常委會(huì)形式特別立法權(quán)的形式進(jìn)行，辦理手續(xù)較為復(fù)雜、操作流程較長(zhǎng)、涉及的部門(mén)和人員范圍較廣，所以整體上難度最高。財(cái)政省直管縣從全國(guó)范圍來(lái)看，推廣的程度較高，從改革思路、改革方式、改革著力點(diǎn)來(lái)看，可操作性和可復(fù)制性相對(duì)較強(qiáng)。經(jīng)濟(jì)省直管縣（包括 “強(qiáng)權(quán)擴(kuò)縣”、“擴(kuò)縣強(qiáng)權(quán)”）主要涉及的是經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的審批、用地報(bào)批、項(xiàng)目管理等，下放的難度相對(duì)較低。細(xì)分來(lái)看，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”涉及的范圍通常較“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”來(lái)說(shuō)更廣，改革難度略高于后者。
同時(shí)，經(jīng)濟(jì)省直管縣與財(cái)政省直管縣相比，前者的改革程度未必會(huì)弱于后者，前者在下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的過(guò)程中也會(huì)對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行改革，且兩者在省管縣改革進(jìn)程中甚至是相輔相成、齊頭并進(jìn)的。
二、各省直管縣發(fā)展情況如何？
1. 各省直管縣發(fā)展概況
（1）三種模式的組合
由于各省自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、管理制度等方面的差異，在進(jìn)行省直管縣的改革過(guò)程中，對(duì)經(jīng)濟(jì)省直管縣（包含“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”、“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”）、財(cái)政省直管縣及行政省直管縣3種改革方式進(jìn)行了不同的組合選擇，我們梳理了各個(gè)省份的省管縣改革的相關(guān)模式。
目前，除西藏外，其余省份均已推行了財(cái)政省直管縣的改革或試點(diǎn)，海南、浙江、四川、貴州、陜西、黑龍江、吉林、湖北、湖南、安徽、江西、福建、廣東和廣西等省份基本上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了除民族自治州所轄縣（市）外、全省范圍的財(cái)政省直管縣的推進(jìn)。而行政省直管縣改革的推進(jìn)范圍有限，除海南省外，僅有江蘇、河北、湖北、安徽、江西、貴州、陜西和黑龍江部分省份進(jìn)行了試點(diǎn)改革，試點(diǎn)范圍的選擇通常僅為2-3個(gè)縣或縣級(jí)市。
此外，部分省份省直管縣制度涉及調(diào)整或取消，主要有遼寧、廣西、河北和河南。
① 遼寧：取消省直管縣財(cái)政管理體制
2011年和2012年，遼寧省政府先后同意對(duì)綏中縣和昌圖縣實(shí)行直管縣的財(cái)政管理體制。2016年，取消對(duì)綏中縣和昌圖縣實(shí)行省管縣財(cái)政管理體制，兩級(jí)政府就財(cái)政收支劃分、體制基礎(chǔ)核定和財(cái)政管理方式等自行研究決定。
② 廣西：南寧、柳州、北海、欽州、防城港改為執(zhí)行“市管縣”
2010年，廣西在全省已全面推行財(cái)政省管縣，2017年廣西省政府發(fā)布《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于改革完善自治區(qū)對(duì)縣財(cái)政體制促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（桂政辦發(fā)〔2017〕96號(hào)），提出“對(duì)經(jīng)濟(jì)輻射能力較強(qiáng)的南寧市、柳州市以及納入北部灣城市群規(guī)劃的北海市、欽州市和防城港市，全部實(shí)行“市管縣”，在體制補(bǔ)助基數(shù)、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付、資金調(diào)度、財(cái)政結(jié)算、債務(wù)管理方面均由市加強(qiáng)管理。
③ 河北：取消第二批試點(diǎn)的省管縣
2015年，遷安、寧晉等8個(gè)第二批啟動(dòng)試點(diǎn)的縣（市）不再開(kāi)展試點(diǎn)工作，恢復(fù)到試點(diǎn)前的管理體制，仍由所在設(shè)區(qū)市管理。與首批的定州、辛集不同，第二批試點(diǎn)的8各縣在試點(diǎn)之時(shí)僅下放了經(jīng)濟(jì)管理權(quán)。
④ 河南：取消行政省直管縣試點(diǎn)
2018年1月，河南省委發(fā)布了《關(guān)于深化省直管縣管理體制改革完善省直管縣管理體制的意見(jiàn)》，河南省委決定從2018年1月1日起，10個(gè)直管縣的組織人事、人大政協(xié) 、司法隸屬、扶貧、環(huán)保等回歸省轄市統(tǒng)一管理。這意味著取消了試點(diǎn)縣的行政省直管縣試點(diǎn)。
（2）省直管縣收入劃分及債務(wù)管理情況
就各省管縣財(cái)政改革中涉及財(cái)政收入劃分、債務(wù)管理的情況，我們進(jìn)行了簡(jiǎn)單匯總。
財(cái)政收入劃分方面，除了海南外，其中明確涉及到市財(cái)政不再參與省管縣財(cái)政收入分成的省份有山東、江蘇、浙江、陜西、河北、湖北、湖南、福建、江西、廣東、四川、貴州、云南、陜西、寧夏。
債務(wù)管理方面，對(duì)于舉借新債，山東、江西、湖北、黑龍江和吉林要求由直管縣直接向省財(cái)政辦理；對(duì)于存量債務(wù)，湖北、安徽要求由省財(cái)政直接對(duì)縣財(cái)政扣款；此外，在進(jìn)行債務(wù)管理時(shí)，四川、陜西和甘肅要求債務(wù)償還落實(shí)到縣，貴州要求各縣通過(guò)市級(jí)財(cái)政或直接向市級(jí)財(cái)政舉借的債務(wù)，由市級(jí)財(cái)政委托省財(cái)政辦理收款事宜，各縣直接將到期債務(wù)劃入省財(cái)政指定的還款帳戶后，省財(cái)政再與各市辦理清算。
2. 省直管縣改革的影響
“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”及“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”主要從三個(gè)方面促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和財(cái)政的發(fā)展，第一，賦予縣級(jí)政府更高的自主權(quán)，增強(qiáng)了政府的管理積極性；第二，行政層級(jí)的減少可以提高政府工作效率，降低行政成本；第三，對(duì)于涉及財(cái)政制度擴(kuò)權(quán)的縣，由于減少了市級(jí)中間環(huán)節(jié)，縣財(cái)政進(jìn)行上劃資金比例留解決，專(zhuān)項(xiàng)資金由省直接撥付到縣財(cái)政，有利于提高縣級(jí)稅收收入，緩解了縣級(jí)財(cái)政壓力。
財(cái)政省直管縣對(duì)縣級(jí)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和財(cái)力影響是雙面的：一方面，改革之后，地級(jí)市政府不再分享縣級(jí)政府的財(cái)政收入，其財(cái)政收入的留存比例增加，且省級(jí)政府的補(bǔ)助直達(dá)縣級(jí)，加速了資金流轉(zhuǎn)，增強(qiáng)了縣級(jí)政府的自主權(quán)，縣級(jí)政府的財(cái)力有望得到提升;但從另一方面來(lái)看，改革前，縣級(jí)市可以獲得省、市兩級(jí)政府的資金扶持，改革后，原則上市級(jí)政府不再對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)助，縣級(jí)政府所能獲得的轉(zhuǎn)移支付取決于省級(jí)政府的財(cái)力。
行政省直管縣的改革是縣級(jí)政府的所有權(quán)力包括財(cái)權(quán)、事權(quán)、人事權(quán)等，由省政府接管，與前兩種改革相比，避免了地級(jí)市與縣級(jí)政府行政權(quán)與財(cái)政權(quán)不相匹配、在管理中可能出現(xiàn)矛盾的情況，但同時(shí)也大幅增加了省級(jí)政府的管理難度，有時(shí)改革推進(jìn)過(guò)快則適得其反，需要關(guān)注行政省直管縣相關(guān)政策的變化。
（1）江蘇泰興市——行政直管縣試點(diǎn)
江蘇于2007年發(fā)布《關(guān)于實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制改革的通知》開(kāi)始實(shí)行財(cái)政省直管縣改革，在收支劃分、財(cái)政預(yù)決算制度、財(cái)政資金往來(lái)等方面對(duì)市財(cái)政和縣財(cái)政進(jìn)行改革，包括泰興在內(nèi)共有52個(gè)縣納入名單。2008年，江蘇省委辦公江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大縣（市）經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的通知》，賦予縣政府更大的經(jīng)理管理權(quán)。2011年，江蘇省發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展省直管縣體制改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，確定了昆山市、泰興市和沐陽(yáng)縣為江蘇省省直管縣體制改革試點(diǎn)縣（市）。
泰興作為江蘇省直管縣體制改革的試點(diǎn)縣，獲得的了更多的管理權(quán)限。2006年，泰興地方生產(chǎn)總值為207.08億元，一般公共預(yù)算收入為14.54億元，2012年分別達(dá)到543.55億元和32.61億元。與泰興同屬泰州的興化，僅在2007年納入省直管縣財(cái)政體制改革名單，2006年，興化地方生產(chǎn)總值和一般公共預(yù)算收入分別為178.34億元和12.92億元，2012年分別為 512.36億元和29.46億元。從絕對(duì)規(guī)模變動(dòng)來(lái)看，2006年和2012年，泰興和興化在經(jīng)濟(jì)總量和一般公共預(yù)算收入規(guī)模上的差距有一定程度的拉大。
（2）內(nèi)蒙古——經(jīng)濟(jì)省直管縣
內(nèi)蒙古在省直管縣改革中屬于“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的形式，僅下放了經(jīng)濟(jì)管理權(quán)及部分財(cái)政權(quán)。其中財(cái)政管理涉及財(cái)政體制核定、轉(zhuǎn)移支付測(cè)算、國(guó)庫(kù)資金調(diào)度、財(cái)政預(yù)決（結(jié)）算、地方政府性債務(wù)管理等，并未對(duì)收入劃分進(jìn)行規(guī)定。
從數(shù)據(jù)來(lái)看，內(nèi)蒙古擴(kuò)權(quán)縣的地區(qū)生產(chǎn)總值較非擴(kuò)權(quán)縣并沒(méi)有很大程度的變化，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革對(duì)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響程度有限。
3. 關(guān)于省直管縣的討論
前文我們著重討論的是省直管縣對(duì)于地區(qū)經(jīng)濟(jì)及財(cái)力的促進(jìn)作用，但省直管縣的發(fā)展中也存在一些問(wèn)題。一是容易造成縣與縣之間的相似性，這一方面有利于縣域之間的共同發(fā)展，但另一方面容易出現(xiàn)基建項(xiàng)目的重復(fù)建設(shè)；二是縣域之間過(guò)度注重內(nèi)部的發(fā)展，不利于規(guī)模型城市的形成；三是行政方面，省管縣改革后，縣級(jí)在行政上仍舊隸屬于地市級(jí)，但財(cái)政權(quán)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)的下放使得市和縣之間協(xié)調(diào)發(fā)展的動(dòng)力減弱，市級(jí)對(duì)于縣級(jí)的幫扶意愿有所降低。
對(duì)于省直管縣未來(lái)的發(fā)展，江蘇和浙江的做法值得思考。浙江省從1953年開(kāi)始一直實(shí)行省管縣財(cái)政體制，而“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”開(kāi)始的時(shí)間也較早（1992年），2008年“擴(kuò)權(quán)”的范圍涵蓋了省內(nèi)的所有縣。而同樣作為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的江蘇，省直管縣財(cái)政體制改革始于2007年，當(dāng)年納入名單的共有52個(gè)縣，2011年，江蘇省確立了昆山、泰興和沐陽(yáng)作為省直管縣的試點(diǎn)縣（全口徑直管概念）。
可以看到，2009年之后，江蘇人均GDP開(kāi)始超過(guò)浙江，且差距顯著拉大，浙江因著力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的優(yōu)勢(shì)逐漸被江蘇超越。值得注意的是，近10年來(lái)江蘇多次調(diào)整區(qū)劃，通州、高淳、溧水、吳江、江都、姜堰、金壇、海門(mén)等撤縣設(shè)區(qū)。浙江雖然也在進(jìn)行撤縣設(shè)區(qū)，但數(shù)量和步伐上都不及江蘇。撤縣設(shè)區(qū)后，原縣域招商引資、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等納入城市進(jìn)行整體規(guī)劃，更多的資源、人口向城市傾斜?？梢哉J(rèn)為，江蘇人均GDP超過(guò)浙江，撤縣設(shè)區(qū)、發(fā)展都市圈經(jīng)濟(jì)起到了一定作用。由此，對(duì)于經(jīng)濟(jì)較發(fā)展較好的省份，江蘇和浙江撤縣設(shè)區(qū)的舉措或?qū)⒖梢越梃b，需要關(guān)注相關(guān)政策的調(diào)整對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。
[1] 為統(tǒng)計(jì)方便，僅考慮第一批擴(kuò)權(quán)縣改革。
三、哪些百?gòu)?qiáng)縣是省直接管縣？
我們根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政戰(zhàn)略研究院公布的《中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告(2020)》[2]中全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)綜合競(jìng)爭(zhēng)力100強(qiáng)名單，梳理了涉及省直管縣改革的地區(qū)，共有69個(gè)縣或縣級(jí)市。我們選取了一般公共預(yù)算收入的規(guī)模排名前20個(gè)縣或縣級(jí)市，并給出了其區(qū)域內(nèi)主要平臺(tái)的名單。
[2]http://naes.cssn.cn/cj_zwz/cg/yjbg/zgxyjjfzbg/202012/t20201223_5235779.shtml
[3] GDP、一般公共預(yù)算收入、債務(wù)余額為2020年數(shù)據(jù)，標(biāo)紅部分為2019年數(shù)據(jù)。
四、總結(jié)
“市管縣”體制下地市級(jí)對(duì)縣在人事、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、政策等多方面進(jìn)行管理，在促進(jìn)城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)造成了“強(qiáng)市弱縣”，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻。為解決這一現(xiàn)象，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部先后出臺(tái)相關(guān)政策，推廣省直管縣改革。
根據(jù)上級(jí)政府向縣一級(jí)下放的行政權(quán)、財(cái)權(quán)和經(jīng)濟(jì)權(quán)的不同，我們將省直管縣分為經(jīng)濟(jì)省直管縣、財(cái)政省直管縣和行政省直管縣。其中行政省直管縣改革的難度最大，包括財(cái)政權(quán)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)、人事權(quán)、審批權(quán)等方面，是完全意義上的省直管縣；經(jīng)濟(jì)省直管縣又分為“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”及“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”兩個(gè)概念。經(jīng)濟(jì)省直管縣與財(cái)政省直管縣的改革難度強(qiáng)弱相當(dāng)，且在省管縣改革進(jìn)程中兩者甚至是相輔相成、齊頭并進(jìn)的。
省直管縣改革主要從賦予縣級(jí)政府更高的自主權(quán)、提高政府工作效率、提升縣級(jí)財(cái)力等方面對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)和財(cái)力產(chǎn)生積極影響。同時(shí)也要注意由于改革后，原則上市級(jí)政府不再對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)助，縣級(jí)政府所能獲得的轉(zhuǎn)移支付取決于省級(jí)政府的財(cái)力，這也從一定程度上增加了省級(jí)政府的管理難度。
目前，海南是全國(guó)唯一在全省范圍內(nèi)實(shí)行嚴(yán)格意義上省直管市縣體制的省份，其余各省下放給縣級(jí)的職權(quán)種類(lèi)和范圍有所不同，整體上進(jìn)行財(cái)政體制財(cái)政的省份較多。根據(jù)我們對(duì)于各省的省直管縣改革情況的簡(jiǎn)單分類(lèi)，江蘇、河北、陜西、安徽、黑龍江、湖北、貴州和江西涉及的范圍較廣，包括財(cái)政、經(jīng)濟(jì)和部分試點(diǎn)的行政體制改革。
五、風(fēng)險(xiǎn)提示
整理不完善，相關(guān)政策出現(xiàn)超預(yù)期調(diào)整，縣域財(cái)力大幅下滑，區(qū)域信用風(fēng)險(xiǎn)加大。
證券研究報(bào)告：看城投，來(lái)了解一下省管縣
對(duì)外發(fā)布時(shí)間：2021年3月22日
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