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　　隨著公益訴訟制度的依法確立，對(duì)行政機(jī)關(guān)環(huán)境執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督已成為各基層檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要工作。但是，在檢察實(shí)踐中，對(duì)環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的裁量權(quán)力和行為能否進(jìn)行監(jiān)督爭(zhēng)議較大。筆者認(rèn)為，環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)行使的裁量權(quán)并非不受任何拘束之自由裁量，也要遵守一般法律原則，并不得逾越法定之裁量范圍。環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政裁量權(quán)也需要檢察監(jiān)督。

　　行政裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的條件下，根據(jù)其合理的判斷，決定作為或不作為，以及如何作為的權(quán)力。當(dāng)代行政的最大特點(diǎn)是行政裁量權(quán)廣泛存在，裁量性成為了行政行為的基本特征。對(duì)于“行政自由裁量”，中外法學(xué)界普遍認(rèn)為，在公法中根本就沒有不受約束的自由裁量權(quán)，每一項(xiàng)行政權(quán)力至少應(yīng)附加為了公共利益合法進(jìn)行的條件。在司法領(lǐng)域，為了保證行政權(quán)力行使符合公共利益，世界各國(guó)紛紛放棄“裁量不審理”原則，而轉(zhuǎn)向行政裁量必須受到司法控制主義。我國(guó)2012年修改后的行政訴訟法也規(guī)定，法院不但可以因行政機(jī)關(guān)不作為而判決其限期履行法定職責(zé)，還可以撤銷明顯不當(dāng)?shù)男姓袨?，變更明顯不當(dāng)?shù)男姓幜P或涉及對(duì)款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤的其他行政行為。顯然，行政行為的裁量性不能成為其自由行使、不被監(jiān)督的理由，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政裁量權(quán)既是實(shí)踐需要，也有法理依據(jù)。

　　與法院被動(dòng)行使司法審查權(quán)不同，檢察機(jī)關(guān)行使檢察監(jiān)督權(quán)不受“不告不理”原則的限制，即使沒有行政相對(duì)人的申請(qǐng)，也可以因公共利益需要對(duì)有關(guān)行政行為進(jìn)行監(jiān)督，比如，適應(yīng)維護(hù)環(huán)境公共利益的需要，對(duì)環(huán)境執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督即在此列。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，檢察監(jiān)督權(quán)的這一優(yōu)勢(shì)非常明顯。大多數(shù)情況下，當(dāng)環(huán)境污染造成公益損害時(shí)，對(duì)于執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政不作為行為，公民、法人或其他社會(huì)組織往往難以提起行政訴訟，而檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟。實(shí)際上，提起公益訴訟只是檢察監(jiān)督的一種手段，當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政行為的主要方式還是提起檢察建議。與法院判決對(duì)行政機(jī)關(guān)的剛性約束不同，檢察機(jī)關(guān)提起檢察建議其內(nèi)容有一定的柔性成分，對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)來說，既是監(jiān)督制約，也是支持幫助。

　　在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域，行政裁量權(quán)在相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章中無處不在，典型的是法律責(zé)任中的“可以”條款。如在2014年修改的環(huán)境保護(hù)法中，規(guī)定的三種強(qiáng)制措施和行政處罰，使用的都是“可以”條款：“違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，造成或者可能造成嚴(yán)重污染的……可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備”，“違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的……可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰”，“超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的……可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施”。不難設(shè)想，若法律賦予的上述手段執(zhí)法機(jī)關(guān)都能依法充分運(yùn)用，則環(huán)境違法現(xiàn)象必能得到有效遏制。

　　如何有效監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政裁量？筆者認(rèn)為，首先，要明確行政行為的法律依據(jù)。環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)行使權(quán)力要有法律依據(jù)，但對(duì)于行政相對(duì)人的同一違法行為，法律、法規(guī)、規(guī)章等不同層級(jí)的法有時(shí)會(huì)有不同的規(guī)定，如對(duì)于超過重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的行為，環(huán)境保護(hù)法第60條規(guī)定“可以”責(zé)令停產(chǎn)整治，而有的地方環(huán)境保護(hù)條例則直接規(guī)定責(zé)令停產(chǎn)整治。其次，要判斷裁量權(quán)的行使是否符合法定目的，有沒有考慮了不應(yīng)當(dāng)考慮的因素，或者沒有考慮應(yīng)當(dāng)考慮的因素?，F(xiàn)實(shí)中有些環(huán)境執(zhí)法行為雖然在形式上合乎法律法規(guī)的規(guī)定，但實(shí)質(zhì)上卻與法律精神相違背。如在對(duì)“未配備環(huán)保設(shè)施、擅自投入生產(chǎn)或使用行為”進(jìn)行處罰時(shí)，只因?yàn)樾姓鄬?duì)人態(tài)度較好、配合調(diào)查取證，有的執(zhí)法人員就不考慮違法行為對(duì)環(huán)境的重大影響，而在罰款幅度內(nèi)選擇給予其最低的處罰，這顯然屬于裁量權(quán)不當(dāng)適用。最后，要評(píng)價(jià)行為結(jié)果會(huì)不會(huì)損害公共利益。行政裁量權(quán)的行使是否符合法定目的、權(quán)力有沒有被濫用，檢察機(jī)關(guān)作為外部監(jiān)督主體，有時(shí)很難知曉或判斷。但是行政行為的結(jié)果往往是客觀的或是可預(yù)見的，當(dāng)環(huán)境公益正在被侵害或面臨被侵害危險(xiǎn)時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)若還不積極作為，任由損害加大，則屬于行政不作為。

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