檢察機關對民事執(zhí)行工作實施法律監(jiān)督的范圍和程序
作者：江中平
內(nèi)容摘要：審判、執(zhí)行是當前人民法院的兩大基本職能。為了保證人民法院的審判職能依法發(fā)揮、審判工作依法進行，審判工作中貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為受到有效制約，法律尊嚴和當事人合法權益得到有效維護，我國民事訴訟法規(guī)定了民事審判檢察監(jiān)督制度。然而，我國法律對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度卻未作出具體明確的規(guī)定，從而使檢察機關的法律監(jiān)督職能在民事執(zhí)行階段無從得到體現(xiàn)，檢察機關對執(zhí)行活動中的違規(guī)、違法操作也顯得無可奈何，而不容回避的是，執(zhí)行中的問題卻日趨嚴重，使得法律的嚴肅性、權威性受到影響。本文擬從確立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的必要性、可行性的角度出發(fā)，對民事執(zhí)行監(jiān)督的范圍、程序設計進行探討，以期對民事訴訟法的修改、對將來確立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度盡微薄之力。
關鍵詞：民事執(zhí)行 檢察監(jiān)督 范圍 程序
民事執(zhí)行是民事訴訟活動的最后且極其重要一個環(huán)節(jié)，在整個民事訴訟活動中占據(jù)了舉足輕重的地位。它的正確執(zhí)行與否直接關系當事人民事權利和訴訟目的的實現(xiàn)，離開正確的執(zhí)行，訴訟將失去它的現(xiàn)實意義，裁判就變成一紙空文。檢察機關作為法律監(jiān)督機關，對民事執(zhí)行權力的行使具有監(jiān)督的責任。局部地區(qū)的民事執(zhí)行檢察監(jiān)督試點證明，檢察機關對民事執(zhí)行監(jiān)督不僅有助于彌補執(zhí)行救濟匱乏的不足，保護當事人的合法權益，同時也有助于化解群眾不滿，支持和保障執(zhí)行工作依法進行。檢察機關介入執(zhí)行工作，有利于增強法院裁判的公信力，更容易使當事人服判息訴，推動執(zhí)行工作順利開展；檢察監(jiān)督還有利于增強法院對地方保護主義等地緣、人緣因素的抵抗力，促進案件的公正執(zhí)行；通過對民事執(zhí)行案件的檢察監(jiān)督，糾正執(zhí)行中的不當、不法執(zhí)行行為，發(fā)現(xiàn)并查處執(zhí)行不公背后的司法腐敗，正本清源，從而促使法院更好的行使執(zhí)行權。總之,檢察機關對民事執(zhí)行活動的監(jiān)督，不是干預、干涉人民法院正常的執(zhí)行活動，而是為保障民事執(zhí)行活動及時、經(jīng)濟地實現(xiàn)執(zhí)行根據(jù)所確定的權利義務，保障人民法院執(zhí)行活動公正、高效、有序地進行。本文擬從確立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的必要性、可行性的角度出發(fā)，對民事執(zhí)行監(jiān)督的范圍、程序設計進行初步探討,以求教專家同仁。
一、現(xiàn)行民事執(zhí)行檢察監(jiān)督實踐中存在的問題
當前，制約民事執(zhí)行檢察監(jiān)督實踐健康發(fā)展的因素主要有以下三方面：
(一)立法上的缺陷導致監(jiān)督依據(jù)不足
民事訴訟法第14條規(guī)定，人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監(jiān)督。該條款是檢察機關負責民事訴訟法律監(jiān)督的基本原則，但是民事訴訟法在“執(zhí)行程序”一編中卻沒有對檢察監(jiān)督作出具體的程序性規(guī)定，造成檢察機關對執(zhí)行程序中的錯誤裁定、違法行為的監(jiān)督處于無法可依的狀態(tài)。從實踐操作層面來看，目前民事檢察監(jiān)督范圍大多限于法院作出的生效判決和三種生效裁定（管轄異議的裁定、不予受理的裁定和駁回起訴的裁定），即僅限于審判環(huán)節(jié)的監(jiān)督。
(二)法檢之間認識上的沖突導致監(jiān)督渠道不暢
由于對民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督問題存在認識上的分歧，人民法院經(jīng)常對檢察機關開展民事執(zhí)行監(jiān)督表現(xiàn)出不合作甚至是抵制的態(tài)度。最高人民法院也先后作出《關于對執(zhí)行中的裁定的抗訴不予受理的批復》、《關于檢察機關對先予執(zhí)行的民事裁定提出抗訴人民法院應當如何審理問題的批復》.《關于對企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序終結的裁定的抗訴應否受理的批復》、《關于如何處理人民檢察院提出的暫緩執(zhí)行建議問題的批復》等司法解釋，單方面對檢察機關從事民事執(zhí)行監(jiān)督的范圍及方式作出限制。
(三)對如何監(jiān)督問題認識不清導致監(jiān)督方式不規(guī)范
近年來各地檢察機關相繼開展了對民事執(zhí)行的監(jiān)督嘗試，部分地區(qū)的人民法院也與人民檢察院通過會議紀要、協(xié)作意見等形式就檢察機關開展民事執(zhí)行監(jiān)督的程序問題作出規(guī)定。但是，由于對如何開展檢察監(jiān)督的問題認識不一致，檢察機關對民事執(zhí)行活動的監(jiān)督范圍并不明確，所使用的監(jiān)督方式也形態(tài)各異。目前實踐中嘗試使用的監(jiān)督方式有檢察建議、監(jiān)督意見、糾正違法通知書、暫緩執(zhí)行建議、說明理由通知書、參與執(zhí)行和解、現(xiàn)場監(jiān)督等，客觀上造成監(jiān)督方式的混亂、不規(guī)范，在某種程度上有損檢察監(jiān)督的嚴肅性和權威性。有鑒于此，筆者認為根本的解決途徑是由全國人大常委會作出統(tǒng)一解釋，或者將來在修改《民事訴訟法》或制定《強制執(zhí)行法》時作出立法上的規(guī)定。
二、確立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的必要性、可行性
（一）確立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的必要性
由于立法上的弊端、有效監(jiān)督的缺失，當前在我國民事執(zhí)行中存在不少問題。對民事執(zhí)行申請，消極的不執(zhí)行、拖延執(zhí)行、積極的違法執(zhí)行，時有發(fā)生。其具體表現(xiàn)主要有：
1、在執(zhí)行階段任意作出裁定文書變更或停止原生效裁判的執(zhí)行。執(zhí)行是對原生效裁判的實際兌現(xiàn)，通常是照章執(zhí)行，不得隨意裁定變更，只有出現(xiàn)了法定情形，才能裁定予以變更、中止或終結，否則就是違法，這類違法執(zhí)行的特點是有新的執(zhí)行文書依據(jù)，但該執(zhí)行裁定本身違法，導致執(zhí)行錯誤。
2、 在執(zhí)行階段沒有作出新的裁定文書而對原生效裁判不予執(zhí)行或隨意變更執(zhí)行的。如對應予執(zhí)行又有執(zhí)行條件的案件消極放任，不予以執(zhí)行，或超出原裁判確認的權利義務范圍，嚴重超標的執(zhí)行，損害被執(zhí)行人利益等，這種違法現(xiàn)象在民行中較為普遍，直接侵害了申請執(zhí)行人或被執(zhí)行人的合法利益，有時甚至導致企業(yè)倒閉，群眾上訪等嚴重后果。
3、賴以執(zhí)行的原生效裁判文書已通過合法程序予以禁止執(zhí)行，仍然秘密執(zhí)行原裁判文書。即沒有執(zhí)行依據(jù)，非法強制的執(zhí)行，嚴重褻瀆了法律尊嚴，影響極壞。
4、片面理解裁判文書內(nèi)容，違法對負連帶責任的被執(zhí)行人雙方不公正對待，超限度執(zhí)行一方而放縱另一方的。
5、借合法執(zhí)行而侵占當事人財產(chǎn)。表現(xiàn)在執(zhí)行有合法有效的文書依據(jù)，但執(zhí)行員執(zhí)行行為違法或違紀。常見的有不按照拍賣、變賣的有關規(guī)定低價拍賣，變賣被執(zhí)行人財物嚴重損害被執(zhí)行人利益；違反法律規(guī)定自己購買或托人變相購買低價拍賣、變賣的財物；被執(zhí)行人己提供擔保申請暫緩執(zhí)行的，仍強制拍賣、變賣被執(zhí)行人財產(chǎn)，造成不可挽回的損失；對已執(zhí)行的財產(chǎn)截留、侵占、不交付或不足額交付申請執(zhí)行人等，甚至同時坐享當事人雙方訟爭之利。
執(zhí)行工作存在的許多違法執(zhí)行或消極不執(zhí)行的實際狀況，造成侵犯案外人、第三人合法權利和法律白條的大量存在，導致社會對執(zhí)行工作的公正性產(chǎn)生了合理懷疑。因此，在民事執(zhí)行工作中，公民、法人的合法權利受到侵犯或者得不到保障，也同樣具有得到國家救濟的權利，而不能只依靠執(zhí)行者自覺糾正錯誤來維護自己的合法權利。特別是當執(zhí)行者本身的業(yè)務素質(zhì)低下，或者是執(zhí)行者因其他一些不正當原因造成的錯誤，致使事實存在的錯誤無法得到糾正的，在沒有其他監(jiān)督機制的情況下，公民、法人的合法權利就無法得到保障。要解決民事執(zhí)行中的存在的問題，保證依法執(zhí)行、實現(xiàn)公正執(zhí)法、維護當事人合法權益，必須建立有效的民事執(zhí)行法律監(jiān)督機制。
(二)確立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的可行性
1、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的法律依據(jù)和法理基礎
我國憲法第129條規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關。《民事訴訟法》是國家的基本法律之一，同樣是人民檢察院監(jiān)督的對象。作為專門監(jiān)督法律實施的檢察機關，對民事訴訟活動實行監(jiān)督，是憲法賦予的權力，符合有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究的社會主義法制原則。法治社會要求法的運行高效良性的運行，要求立法、守法、執(zhí)法和法律監(jiān)督高度統(tǒng)一。而民事執(zhí)行活動和審判活動同是法院執(zhí)行適用法律的活動，且現(xiàn)行《民事訴訟法》已規(guī)定檢察機關有權監(jiān)督民事審判活動。該法第二百零八條也規(guī)定：“執(zhí)行過程中，案外人對執(zhí)行標的提出異議的，執(zhí)行員應當按照法定程序進行審查。理由不成立的，予以駁回；理由成立的，由院長批準中止執(zhí)行。如果發(fā)現(xiàn)判決、裁定確有錯誤，按照審判監(jiān)督程序處理。”
另外，2002年刑法修正案（四）將執(zhí)行判決、裁定失職罪和執(zhí)行判決、裁定濫用職權罪規(guī)定在人民檢察院管轄的瀆職罪里，也反映了國家確立人民檢察院對民事執(zhí)行實行法律監(jiān)督地位的立法意圖。因此，以保障法律正確統(tǒng)一實施為已任的檢察機關對民事執(zhí)行活動實行檢察監(jiān)督既符合憲法規(guī)定，又合乎法運行的法理。
2、對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督實踐
我國檢察機關民行檢察部門設立近二十年來，對民事、行政審判活動監(jiān)督的成效正逐步顯現(xiàn)，監(jiān)督經(jīng)驗也正不斷豐富，一些地方的檢察機關已經(jīng)開展了對民事執(zhí)行工作的監(jiān)督嘗試，一些地方的人民法院也與檢察機關就如何通過檢察監(jiān)督解決民事執(zhí)行中存在的問題達成了共識。目前實踐中嘗試使用的監(jiān)督方法主要有如下幾種：抗訴、檢察建議、監(jiān)督意見、糾正違法通知書、暫緩執(zhí)行建議、現(xiàn)場監(jiān)督，另外還有要求說明理由通知、查處職務犯罪等監(jiān)督方式。特別值得一提的是有些檢察機關的民行檢察部門與自偵部門聯(lián)合起來成功查辦了一批審判人員的職務犯罪案件。如：2004年，武漢市13名法官被查處的事件，其中大多數(shù)人的落馬與在執(zhí)行環(huán)節(jié)中的評估、拍賣的腐敗有關。又如:2007年,景德鎮(zhèn)市中級人民法院原法官張某的犯罪就發(fā)生在執(zhí)行環(huán)節(jié)。通過對這些案件的查處,大大地提升民事行政檢察部門的地位和監(jiān)督水平。隨著國家法治化進程的推進，民行檢察部門的機構設置、人員配備正在不斷優(yōu)化?，F(xiàn)在民行檢察部門的檢察人員和法院審判人員的任職門檻是相同的，均要求通過國家司法考試。我們完全有理由相信監(jiān)督能力正不斷提高的民行檢察部門有能力做好民事執(zhí)行監(jiān)督這項工作。從這一層面而言，確立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度，符合檢察監(jiān)督實踐，亦是切實可行的。
三、檢察機關開展民事執(zhí)行監(jiān)督的范圍
對于民事執(zhí)行監(jiān)督的范圍，理論界有不同意見，主要有“全面監(jiān)督說”和“有限監(jiān)督說”兩種。“全面監(jiān)督說”認為，檢察機關的監(jiān)督應當貫穿于民事執(zhí)行的全過程。既要監(jiān)督法院的執(zhí)行裁判行為，又要監(jiān)督法院的執(zhí)行實施行為；既要對執(zhí)行人員貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判的積極行為進行監(jiān)督，又要對執(zhí)行人員消極不執(zhí)行行為進行監(jiān)督。“有限監(jiān)督說”則認為，檢察機關只需監(jiān)督已經(jīng)發(fā)生法律效力的裁判是否確有錯誤，執(zhí)行人員在執(zhí)行過程中是否有重大違法行為。
檢察機關對民事執(zhí)行進行監(jiān)督應遵循不干預法院正常執(zhí)行活動的原則以及有限監(jiān)督、有限救濟的原則。民事裁判執(zhí)行監(jiān)督的目的是維護人民法院民事裁判的權威性和嚴肅性，監(jiān)督的范圍應當適當，不應干預過多，只要法院的執(zhí)行裁決行為確有錯誤，執(zhí)行實施行為違法，執(zhí)行人員存在貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判的違法行為，執(zhí)行機構存在怠于執(zhí)行、越權執(zhí)行的現(xiàn)象，檢察機關就有權予以監(jiān)督。這是市場經(jīng)濟體制下對司法公正應予依法保障的必然要求。當然，目前檢察機關開展民事執(zhí)行監(jiān)督尚處于探索及嘗試階段，因此筆者認為，應著重對涉及實體權益問題的執(zhí)行裁決確有錯誤情形的、執(zhí)行實施行為明顯違法的以及執(zhí)行人員存在貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判的違法行為等情形開展檢察監(jiān)督.監(jiān)督的范圍界定在:
1、執(zhí)行依據(jù)違法。法院錯誤的執(zhí)行了尚未發(fā)生法律效力或不具有法律約束力的文書。
2、執(zhí)行裁決違法。法院作出的涉及當事人實體權利和訴訟權利的裁定和決定，在其認定事實和適用法律方面違反法律的規(guī)定。
3、執(zhí)行措施違法。法院違法采取查封、扣押、凍結等強制執(zhí)行措施給當事人和案外人造成損失的。
4、執(zhí)行人員的貪污受賄、徇私舞弊、濫用職權、枉法執(zhí)行行為。執(zhí)行人員在民事執(zhí)行活動中挪用、侵占執(zhí)行款物，貪污受賄、濫用職權等行為，或者枉法采取訴訟保全措施、強制執(zhí)行措施給當事人或案外人造成重大損失的行為。
四、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督程序設計
設計民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作機制時應該以現(xiàn)有的民事檢察工作機制為基礎，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作機制主要包括民事執(zhí)行申訴案件的受理審查機制以及保障機制。
1、民事執(zhí)行申訴案件的受理審查機制
民事執(zhí)行申訴案件的受理審查機制包括了申訴案件的管轄、審查及審查終結等機制。
案件管轄 ,在級別管轄上，實行同級監(jiān)督為原則。在地域管轄上，采取執(zhí)行法院所在地檢察院管轄原則。
案件的審查, 民檢部門受理民事執(zhí)行案件的申訴之后，應當及時進行審查。首先是從程序上進行審查，包括申訴主體的適格、申訴的材料等。其次是從實體上審查執(zhí)行行為是否錯誤有且屬于檢察機關監(jiān)督范圍之內(nèi)的。
適格的申訴主體。在通常情況下，民事執(zhí)行申訴案件是由民事主體提起的。提起申訴的民事主體必須符合形式上的要件和實質(zhì)上的要件：
申訴的材料。申訴人向檢察機關提出申訴，應當提交申訴書、人民法院的執(zhí)行文書，以及證明其中訴主張的證據(jù)材料。
審查終結后的處理 ,辦案人員應當在規(guī)定的期間內(nèi)進行審查，需要延長審查期限的，按規(guī)定的手續(xù)辦理。審查終結后，區(qū)分情況及時作出決定。民事執(zhí)行行為沒有錯誤的或雖有瑕疵但并不影響申訴人實體上的權益的，應做好申訴人的息訴工作。
確立并規(guī)范使用的監(jiān)督方式。依上所述，并結合前文關于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督范圍的分析，筆者認為檢察機關對于民事執(zhí)行行為的監(jiān)督方式，應明確規(guī)范為以下幾種：抗訴、檢察建議、糾正違法通知書、暫緩執(zhí)行建議、其他與執(zhí)行相關方式(這包括:1、查處民事執(zhí)行中的職務犯罪；2、參與執(zhí)行的現(xiàn)場監(jiān)督；3、參與執(zhí)行和解等)。 對法院的執(zhí)行確有錯誤的，根據(jù)具體情況分別作出處理。
辦案期間,比照在審判監(jiān)督程序中的抗訴案件辦案期間，執(zhí)行監(jiān) 督案件宜在3個月內(nèi)審查終結。如果需要刑事調(diào)查的，適用刑事訴訟程序的相關規(guī)定。
2、監(jiān)督保障機制
(1)必要的調(diào)查權 。為了取得民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的效果，應該賦予檢察機關在辦案過程中相應的調(diào)查權。 一是調(diào)閱卷宗，包括執(zhí)行案卷的原審卷宗，及執(zhí)行卷宗。二是開展調(diào)查，執(zhí)行監(jiān)督案立案后，檢察機關根據(jù)申訴材料反映的情況或者可能存在損害國家、集體、社會公共利益的問題進行調(diào)查。
(2)刑事調(diào)查、偵查權。對于執(zhí)行人員嚴重違法或者涉嫌犯罪的，檢察機關可以直接依據(jù)刑事訴訟法的有關規(guī)定進行調(diào)查、偵查等。
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