（二）、行政機關對公司股權變更登記材料審查應該注意的事項
1、優(yōu)先購買權保護問題?！豆痉ā返谄呤l規(guī)定：“經(jīng)股東同意轉讓的股權，在同等條件下，其他股東有優(yōu)先購買權。”因此，公司登記機關在辦理涉及股東有優(yōu)先購買權的股權轉讓變更登記時，應審查提交材料是否體現(xiàn)和保護了其他股東的優(yōu)先購買權，凡提交材料未體現(xiàn)和保護其他股東優(yōu)先購買權的不能辦理股權變更登記。
2、章程規(guī)定問題?！豆痉ā穼τ邢薰镜墓蓹噢D讓有兩處提到從章程規(guī)定：一是第七十二條第四款：“公司章程對股權轉讓另有規(guī)定的，從其規(guī)定”;二是第七十六條“自然股東死亡后，其合法繼承人可以繼承股東資格，但是，公司章程另有規(guī)定的除外”。據(jù)此，在股權變更情形中，凡是法律規(guī)定從章程的，公司登記機關在辦理股權變更登記時，應審查提交材料反映的股權變更行為是否符合公司章程的規(guī)定，不符合的不得辦理變更登記。
3、提交材料真實性問題。雖然《行政許可法》第三十一條規(guī)定：“申請人申請行政許可，應當如實向行政機關提交材料和反映真實情況，并對其申請材料實質內容的真實性負責?！钡陙沓Ｓ泄竟蓹嘧兏峤惶摷俨牧先〉玫怯浀?，這不僅引起了民事糾紛、民事訴訟或行政訴訟等，還造成公司登記機關向公眾提供失真的公司登記信息的不良社會影響。因此，公司登記機關在辦理公司股權變更登記中，在對提交材料進行形式審查的基礎上，還要履行必要的審慎審查與實質審查的義務，如查看電子檔案核對筆跡、印章、詢問申請人、請股東當著登記人員面現(xiàn)場簽名，必要時還可采取調查、鑒定、勘驗、聽證等方式，來發(fā)現(xiàn)申請材料內容可能存在的真實性問題。
（三）、行政機關在公司股權變更登記中遇到冒充簽名問題及對策
行政機關在公司股權變更登記中經(jīng)常遇到當事人冒充簽名問題，筆者將結合具體案例探討其成因及相應對策。
1、問題產生的原因
案例a
A公司向B工商局提交變更登記文件，申請股權轉讓和法定代表人變更登記，本局對申請人提交的文件進行了審查，認為符合規(guī)定，準予變更登記。事后被冒充的股東向本B舉報，要求撤銷變更登記。B工商局立案查明，該公司申請變更登記時，申請人明知提交變更登記文件的簽名要真實，也承諾簽名真實的情況下，仍然冒充簽名。股東會決議和股權轉讓協(xié)議部份股東的簽名確系偽造。顯然申請人主觀故意偽造簽名。最終以提交虛假材料為由撤銷了被申請人核準的A公司公司股東變更和法定代表登記。
原因分析：申請人此種冒充簽名的行為，主觀上是惡意。申請人主觀上以非法占有其他股東的股權，取代他人法定代表人職務為目的，在股權轉讓協(xié)議等文件上冒充其他股東簽名，將其他股東的股份占為己有和取代他人法定代表人職務。
案例b
甲公司法定代表人胡某簽署“公司變更登記申請書”，請求將公司的經(jīng)營范圍“城區(qū)公交”變更為“出租車客運服務”，公司的名稱由“某公交有限公司”變更為“某出租車客運有限公司”。同時提交的變更登記材料有：1．股東大會決議一份，股東會作出了經(jīng)營范圍、公司名稱變更和修改公司章程的的決議。2．修改后的公司章程。3．辦理工商登記委托書。4．營業(yè)執(zhí)照正副本。5.有關部門對公司經(jīng)營范圍的批準文件。登記機行經(jīng)審查后認為，甲公司提交的文件符合《公司法》、《公司登記管理條例》的要求，遂核準了該公司的變更登記。但劉某等8位股東向工商登記機關反映，要求撤銷核準的變更登記，理由是：甲公司沒有依據(jù)《公司法》規(guī)定召開股東會議，該股東會決議上面的股東簽字是偽造的，沒有法定效力。工商登記機關收到舉報后查明：被申請人提交的變更登記文件中8個股東的簽字有6個股東的簽名系偽造，工商變更登記后，其他6名股東才得知公司登記事項發(fā)生變更一事，故其要求工商登記機關撤銷變更登記行為。工商登記機關遂即進行了立案查處。最終以提交虛假材料為由撤銷了被申請人核準的公交有限公司名稱和經(jīng)營范圍變更登記。
原因分析申請人此種冒充簽名的做法是不懂法造成的。在本案中，申請人認為，按照行業(yè)主管部門的要求，規(guī)范經(jīng)營范圍用語和公司名稱，不是什么大事情，變更登記不損害公司和股東利益。于是，制作了股東決議，找了其他人簽名，向工商登記機關提交了虛假材料。發(fā)生了該申請人冒充簽名一案。
2、解決問題的對策
（1）、變更登記冒充簽名問題應當通過司法途徑解決
《公司法》第七條規(guī)定：……公司營業(yè)執(zhí)照應當載明公司的名稱、住所、注冊資本、實收資本、經(jīng)營范圍、法定代表人姓名等事項。公司營業(yè)執(zhí)照記載的事項發(fā)生變更的，公司應當依法辦理變更登記，公司登記機關換發(fā)營業(yè)執(zhí)照。第四十四條規(guī)定： 股東會的議事方式和表決程序，除本法有規(guī)定的外，由公司章程規(guī)定。
股東會會議作出修改公司章程、增加或者減少注冊資本的決議，以及公司合并、分立、解散或者變更公司形式的決議，必須經(jīng)代表三分之二以上表決權的股東通過。
從登記機關角度來看，登記機關辦理變更登記時審查的是公司依據(jù)《公司法》、《公司登記管理條例》所提交的文件材料是否齊全，記載的事項是否符合有關登記管理法律法規(guī)的規(guī)定。股東大會召開程序是否合法問題，不體現(xiàn)在公司向登記機關提交的變更登記文件中，登記機關在辦理變更登記過程中一般是無法予以審查的。如果相關利害關系人對股東會的召開程序產生異議，應當通過司法程序認定股東會決議是否合法有效，如司法程序認定因股東會召開程序違法，并導致其做出的決議無效，工商機關可依據(jù)司法協(xié)助執(zhí)行程序撤銷登記。股東會召開程序是否合法，不是登記機關的審查范圍，也不是事后監(jiān)管的范圍，更不是行政復議的審查范圍。（如果事后發(fā)現(xiàn)股東會召開程序違法，登記機關從事后監(jiān)管的角度可以撤銷該變更登記，復議機關也可以通過行政復議撤銷該變更登記，但撤銷行為并不意味著登記機關當初核準變更登記行為存在著錯誤。）。所以，變更登記冒充簽名問題應當通過司法途徑解決。
（2）、采取措施防止冒充當事人簽名
在股權轉讓和法定代表人等變更登記時可以用不同形式告知當事人，盡量避免不必要的糾紛?！吨腥A人民共和國行政許可法》第三十六條 規(guī)定：“ 行政機關對行政許可申請進行審查時，發(fā)現(xiàn)行政許可事項直接關系他人重大利益的，應當告知該利害關系人。申請人、利害關系人有權進行陳述和申辯。行政機關應當聽取申請人、利害關系人的意見?！?因此，工商登記時，一是可以要求當事人現(xiàn)場簽字。 二是可以通過電話通知當事人。三是可以現(xiàn)場告知被委托人。
（3）、對當事人簽名進行校對，防止冒名簽字問題發(fā)生
《行政許可法》和《公司登記管理條例》明確規(guī)定，申請人對材料的真實性負責，登記機關應審慎審查。在進行較為審慎的審查后，如果利害關系人就股權變更登記提起行政訴訟，人民法院發(fā)現(xiàn)申請人提交的申請材料不屬實，登記機關也不需要為此承擔法律責任，僅需要根據(jù)人民法院的判決和有關當事人的申請，重新作出具體行政行為。在這種情況下，行政行為被人民法院確認無效或撤銷，應當視為一種司法恢復手段，而不是登記機關應當承擔的責任。
此外，登記機關在辦理股權變更登記過程中，經(jīng)常會發(fā)現(xiàn)申請材料中存在冒充簽名的問題。由于申請人對材料的真實性負責，股權變更登記申請材料中的冒充簽名問題應當通過司法途徑解決，明顯能辨別出屬于冒充簽名的除外。
（四）、關于行政機關在公司股權變更登記中的事前審查職責與事后糾錯責任的關系
在工商部門已盡合理謹慎審查職責，由于申請人提交虛假材料或者采取欺詐手段隱瞞重要事實造成登記錯誤的，法規(guī)及規(guī)章規(guī)定了工商部門負有糾錯處理的職責。國家工商行政管理總局2004年施行的《企業(yè)登記程序規(guī)定》第十七條規(guī)定：有下列情形之一的，企業(yè)登記機關或者其上級機關根據(jù)利害關系人的請求或者依據(jù)職權，可以撤銷登記：被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得登記的，應當予以撤銷。依照前兩款規(guī)定撤銷登記，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷，應當責令改正或者予以糾正，從該條款的規(guī)定亦可以看出，國家工商行政管理總局是把所有的公司登記行為都定性為行政許可?！吨腥A人民共和國公司登記管理條例》第六十九條規(guī)定：提交虛假材料或者采取其他欺詐手段隱瞞重要事實，取得公司登記的，由公司登記機關責令改正，處以5萬元以上50萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，撤銷公司登記或者吊銷營業(yè)執(zhí)照?？梢姡?、法規(guī)對工商部門事后糾錯職責設定的審查標準是實質審查——即登記實體上是否錯誤，這是依法行政對行政機關有錯必糾的必然要求。但應注意，法律、法規(guī)并不要求對申請人提交虛假材料或者采取其他欺詐手段隱瞞重要事實取得的公司登記都予以撤銷，而是要區(qū)分情節(jié)是否嚴重（《中華人民共和國公司登記管理條例》第六十九條與《企業(yè)登記程序規(guī)定》第十七條的規(guī)定不完全一致，因《公司登記管理條例》施行在后且位階更高，故筆者僅引用分析《公司登記管理條例》規(guī)定。筆者認為判斷情節(jié)是否嚴重的一個重要標準應是該登記申請是否是當事人真實意思的表現(xiàn)。如在股權變更登記中，如果登記申請是股權出讓人與受讓人真實意思的體現(xiàn)，僅是有的申請材料虛假，如股權轉讓協(xié)議是真實的，但股東會決議中有的股東簽名是虛假的，此時利害關系人要求工商部門糾錯的，工商部門可以責令改正并處罰款；如果不能確認登記申請是股權出讓人與受讓人真實意思的體現(xiàn)，即基于民事法律關系的真實性，則工商部門應當撤銷公司登記或者吊銷營業(yè)執(zhí)照，因為此時工商部門不應當再賦予此種股權變更的公示公信效力。在工商部門撤銷公司登記后，當事人通過司法途徑確認了基于民事法律關系的真實性及效力的，可持生效法律文書再次啟動登記程序。
三、人民法院對公司股權變更登記行政行為的司法審查標準及裁決方式
我們應當認識到，人民法院對工商部門公司登記行政行為的司法監(jiān)督屬于事后監(jiān)督，此種監(jiān)督兼具判斷及糾錯的雙重功能。在判斷工商部門在登記行為中是否盡到審查職責時，應當采用法律、法規(guī)對工商部門設定的事前審查標準——即合理謹慎的審查職責；但在對該登記行為的最終效力及合法性作出裁判時，當然應當采用法律對公司登記行為事后糾錯的判斷標準——即實質性審查標準。此時有如下情形況需要探討：
情形1如果法院在審查中發(fā)現(xiàn)行政機關已盡事前合理謹慎審查職責，但申請人以他人提交虛假材料欺詐行政機關取得公司登記，且無充分證據(jù)證明其主張成立的，法院應當判決維持公司股權變更登記的具體行政行為。
案例c
原告張某不服被告A市工商局股權變更登記一案張某給李某出具一份《授權書》，委托其全權處理轉讓其持有的某公司30%股權。張某與王某簽訂一份《股權轉讓協(xié)議》，該協(xié)議約定：張某同意以二百萬元的價格將其持有的30%股權轉讓給王某所有，轉讓價款包括股權轉讓所需的全部費用，受委托人李某也在該《股權轉讓協(xié)議》上簽字。而后該公司召開股東會議，形成股東會決議，同意張某將其占公司30%股權轉讓給王某，并批準雙方之間簽訂的《股權轉讓協(xié)議》，并就上述變更事項修改公司章程相關條款。該公司持《股東會決議》、《授權委托書》、《股權轉讓協(xié)議》、《公司章程》及《公司章程修正案》、承諾書和相關當事人的身份證明材料，向A市工商局提出公司變更登記申請。工商局經(jīng)審查，認為該公司提交的申請材料齊全，符合法定形式，依據(jù)《公司登記管理條例》規(guī)定，為該公司辦理了股權變更登記。
張某以王某偽造其簽名將其擁有的該公司的全部股權轉讓給王某，A市工商局在此次變更股權登記中不當行政為由，向上級工商行政管理局申請行政復議，該局予以維持。張某遂起訴至A市法院，請求法院撤銷該股權變更登記。庭審中原告張某認為，王某是偽造《授權書》、《股權轉讓協(xié)議》及《股東會決議》，假造其委托李某與之簽訂《股權轉讓協(xié)議》，將其持有公司30%股權以支付給李某50萬元的代價一次性轉讓給王某所有，對公司的股份作了變更登記，王某成為公司的唯一股東。原告張某稱其從不知曉《授權書》、《股權轉讓協(xié)議》，也未在這兩份文件上簽名，《授權書》可能是盜用其簽名假造而成，《股權轉讓協(xié)議》是用拼湊嫁接的手法偽造其簽名的，因此，這兩份文件無效。被告A市工商局在審查文件時未要求其簽名補正，明顯存在過錯。至于《股東會決議》其也沒委托李某代表，李某無權代表其簽名，然而被告A市工商局仍然給予辦理股權變更登記，此舉違反了有關規(guī)定。
被告A市工商局則認為，公司提供的《授權書》明確李某為張某的委托代理人，賦予李某“全權代表本人處理轉讓持有的公司股權的有關事宜，包括但不限于簽署與股權轉讓和工商登記變更有關的法律文件、辦理工商變更登記手續(xù)”等權限。因此，該局依據(jù)申請人某公司提交的材料和法律規(guī)定作出準予股東變更登記，并未違反法律規(guī)定。A市法院經(jīng)審理認為，被告A市工商局提供的證據(jù)證明，某公司向其提出公司變更登記申請，所提交的《股東會決議》、《授權委托書》、《股權轉讓協(xié)議》、《公司章程》及《公司章程修正案》、承諾書和相關當事人的身份證明材料，符合《公司登記管理條例》第二十七條和第三十五條的規(guī)定，亦符合法定形式要件，故被告A市工商局為該公司辦理股權變更登記并未違反法律、法規(guī)的規(guī)定，且事實清楚，證據(jù)確鑿，適用法律正確，程序合法，原告張某要求撤銷該股權變更登記于法無據(jù)，其訴訟請求依法不予支持。原告張某稱公司向被告A市工商局提交的《授權書》有可能是被盜用，《股權轉讓協(xié)議》是使用拼湊嫁接的手法偽造簽名出來的，《股東會決議》也未委托張某參加、簽名，該辯解理由缺乏事實證據(jù)，依法不予采信。據(jù)此，A市法院一審判決維持被告A市工商行政管理局所作的股權變更登記。
情形2如果法院在審查中發(fā)現(xiàn)行政機關已盡事前合理謹慎審查職責，但申請人完全是提交虛假材料欺詐行政機關取得公司登記的，應當判決撤銷公司股權變更登記的具體行政行為。
案例d
原告甲某與第三人乙某和丙某、丁某、共同出資1000萬元，其中：甲某以貨幣出資300萬元，第三人乙某以貨幣出資400萬元，丙某以貨幣出資150萬元，丁某以貨幣出資150萬元，在B市工商局處登記成C公司。2010年9月20日，C公司向B市工商局提出公司變更登記申請，并提交了公司變更登記申請書、公司申請登記委托書、出資轉讓協(xié)議、股東會變更決議、股東會關于公司執(zhí)行董事經(jīng)理監(jiān)事的任免決定、章程修正案等材料，要求將公司注冊資本1000萬元變更為5000萬元；自然人股東乙某3400萬元、丙某150萬元、甲某1300萬元、丁某150萬元。B市工商局C公司的變更登記申請作出變更登記核準的決定。C公司在辦理公司變更登記時向B市工商局提交了虛假證明材料，即在出資轉讓協(xié)議和股東會變更決議中“甲某”的簽名并不是本人所寫，而是他人仿造。甲某在該公司的300萬元股權并未轉讓給第三人乙某。
法院認為，B市工商局作為公司變更登記主管機關，應當依據(jù)《中華人民共和國公司登記管理條例》等有關工商行政管理法規(guī)及規(guī)范性文件的規(guī)定，對公司變更登記履行法定職責，并進行監(jiān)督管理。C公司依據(jù)不真實的轉讓協(xié)議和股東會變更決議，取得公司股權變更登記，應根據(jù)《中華人民共和國公司登記管理條例》第六十九條的規(guī)定進行處理。甲某的訴訟主張，有事實依據(jù)和法律依據(jù)。關于B市工商局和第三人主張，甲某和第三人是股權轉讓糾紛，應通過民事訴訟解決，不屬行政訴訟受案范圍的問題。由于B市工商局作出的股權變更登記行為屬于具體行政行為，在法律上與甲某有利害關系，它直接影響到甲某的權利和義務，屬于行政訴訟受案范圍。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第1目的規(guī)定，判決撤銷被告B市工商局作出的自然人股東甲某股權轉讓變更登記行為。
情形3如果發(fā)現(xiàn)申請人申請材料虛假，但股權出讓人與受讓人之間的股權轉讓法律關系是否有效存在爭議時，有的法院認為此時應當駁回原告訴訟請求，由當事人對基礎民事法律關系另行提起民事訴訟。筆者認為此種民事先行的觀點依據(jù)不充分，法院在行政訴訟中對公司登記行為的效力或合法性的判斷標準主要是申請材料是否合法有效，民事法律關系是否有效只涉及裁判方式。
情形4如果基礎民事法律關系是真實的，只是有的申請材料虛假，法院可以責令行政機關采取相應的補救措施；
情形5如果基礎民事法律關系的效力存在爭議時，法院在行政訴訟中應當撤銷該登記行為，以先行否定該登記對外的公示公信效力。當事人通過司法途徑確認了基礎民事法律關系的真實性及效力的，可持生效法律文書再次啟動登記程序。當然此種撤銷判決可對行政機關已盡事前合理謹慎審查職責予以確認，且不應認定被訴登記行為違法，行政機關亦無需承擔行政賠償責任。
情形6如果法院審查中發(fā)現(xiàn)行政機關已盡事前合理謹慎審查職責，申請人提交虛假材料或者采取其他欺詐手段隱瞞重要事實取得公司登記，可否判決該登記行為無效，部分工商機關持肯定觀點。筆者認為該種認識有一定法理支撐，因為現(xiàn)行行政訴訟法是以違法作為撤銷被訴行政行為的要件，如在不動產登記中的司法審查中，人民法院對登記機關已盡審查職責仍然登記錯誤的，仍采用撤銷之訴。最高院行政庭關于房屋登記的司法解釋中，對該種判決方式已作肯定。
綜上所述，在不應認定被訴登記行為違法時，司法審查只能對其效力進行判斷---即確認無效。但此種裁判方式最大的問題是沒有現(xiàn)行法律依據(jù)，《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十七條雖然規(guī)定了確認被訴行政行為無效的判決方式，但該規(guī)定是建立在無效行政行為理論基礎上——即行政行為重大明顯違法構成無效。故在現(xiàn)行法律框架下，法院對行政機關已盡事前合理謹慎審查職責，申請人提交虛假材料或者采取其他欺詐手段隱瞞重要事實取得公司登記的，采用確認無效之判決存在障礙。
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