本文作者曹國(guó)強(qiáng)，工作單位系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部中國(guó)水稻研究所。作者蔣紀(jì)華，工作單位系河北省樂亭縣發(fā)展和改革局。本文發(fā)表于《中國(guó)政府采購(gòu)》雜志2022年第5期，全文共3456字，閱讀大約需要7分鐘。
編者按
在深化政府采購(gòu)制度改革背景下，政府采購(gòu)工作要回歸采購(gòu)本質(zhì)、實(shí)現(xiàn)立法的目的，采購(gòu)人的主體意識(shí)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)缺一不可，而且正在逐漸強(qiáng)化。本文作者從何為采購(gòu)人主體責(zé)任、為何要加強(qiáng)采購(gòu)人主體責(zé)任、如何落實(shí)采購(gòu)人主體責(zé)任三個(gè)方面討論了在新形勢(shì)下如何貫徹落實(shí)采購(gòu)人主體責(zé)任。
近年來，有關(guān)深化政府采購(gòu)制度改革、《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱政府采購(gòu)法）修訂等問題一直是業(yè)界關(guān)注的焦點(diǎn)，業(yè)界的爭(zhēng)論也很多。采購(gòu)人的主體責(zé)任怎么強(qiáng)化也有很多爭(zhēng)議，但是在強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任這個(gè)基礎(chǔ)性問題上還是一致的?！渡罨少?gòu)制度改革方案》會(huì)議指出，深化政府采購(gòu)制度改革要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任，建立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，改進(jìn)政府采購(gòu)代理和評(píng)審機(jī)制，健全科學(xué)高效的采購(gòu)交易機(jī)制，強(qiáng)化政府采購(gòu)政策功能措施，健全政府采購(gòu)監(jiān)督管理機(jī)制，加快形成采購(gòu)主體職責(zé)清晰、交易規(guī)則科學(xué)高效、監(jiān)管機(jī)制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術(shù)支撐先進(jìn)的現(xiàn)代政府采購(gòu)制度。
在筆者看來，在深化政府采購(gòu)制度改革背景下，政府采購(gòu)工作要回歸采購(gòu)本質(zhì)，實(shí)現(xiàn)立法的目的，采購(gòu)人的主體意識(shí)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)缺一不可，而且正在逐漸強(qiáng)化。
一何為采購(gòu)人主體責(zé)任
關(guān)于采購(gòu)人主體責(zé)任，在我國(guó)各類法規(guī)制度體系中都有詳細(xì)闡述，比如政府采購(gòu)法第十四條規(guī)定：“政府采購(gòu)當(dāng)事人是指在政府采購(gòu)活動(dòng)中享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的各類主體，包括采購(gòu)人、供應(yīng)商和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)等?！辈少?gòu)人是政府采購(gòu)行為的當(dāng)然主體，其主體責(zé)任涵蓋了政府采購(gòu)活動(dòng)全過程，包括政府采購(gòu)預(yù)算編制、政府采購(gòu)計(jì)劃實(shí)施、組織采購(gòu)活動(dòng)、組織履約驗(yàn)收、接受詢問質(zhì)疑、配合投訴處理及監(jiān)督檢查等重點(diǎn)環(huán)節(jié)。
在政府采購(gòu)法和《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱政府采購(gòu)法實(shí)施條例）及相關(guān)的規(guī)章制度中，有關(guān)采購(gòu)人約定責(zé)任的條款也很多，比如政府采購(gòu)法實(shí)施條例第十一條規(guī)定，采購(gòu)人在政府采購(gòu)活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，公正廉潔，誠(chéng)實(shí)守信，執(zhí)行政府采購(gòu)政策，建立政府采購(gòu)內(nèi)部管理制度，厲行節(jié)約，科學(xué)合理確定采購(gòu)需求?！墩少?gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）第六條也強(qiáng)調(diào)，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)按照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范要求，建立健全本單位政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度，在編制政府采購(gòu)預(yù)算和實(shí)施計(jì)劃、確定采購(gòu)需求、組織采購(gòu)活動(dòng)、履約驗(yàn)收、答復(fù)詢問質(zhì)疑、配合投訴處理及監(jiān)督檢查等重點(diǎn)環(huán)節(jié)加強(qiáng)內(nèi)部控制管理等。
二為何要強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任
政府采購(gòu)深化改革如火如荼，當(dāng)下為什么重提采購(gòu)人的主體責(zé)任？筆者以為，近年來，有些部門對(duì)政府采購(gòu)工作的政策制度學(xué)習(xí)與把握水平不夠，對(duì)政府采購(gòu)是平等主體間的市場(chǎng)交易行為認(rèn)識(shí)不足，而這實(shí)際上是政府采購(gòu)的本質(zhì)屬性。如果主管部門、相關(guān)從業(yè)人員缺乏基本認(rèn)識(shí)，不理解采購(gòu)人才是交易主體，那么，在強(qiáng)化采購(gòu)人主題責(zé)任這條路上，很有可能會(huì)背道而馳。為什么有人認(rèn)為目前很多工作越來越偏離政府采購(gòu)立法的本意和初衷，總是把責(zé)任強(qiáng)調(diào)得重之又重，而權(quán)利保障得卻輕之又輕？事實(shí)上，非法剝奪或者限制采購(gòu)人權(quán)利、無限擴(kuò)大采購(gòu)人責(zé)任的現(xiàn)象在有些地方比較普遍，比如不允許采購(gòu)人代表在評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)發(fā)表任何言論、任意創(chuàng)設(shè)沒有法律依據(jù)的審批和備案程序等。長(zhǎng)此以往，造成了采購(gòu)人主體意識(shí)淡薄、對(duì)采購(gòu)中出現(xiàn)的問題敷衍搪塞、采購(gòu)效率和評(píng)價(jià)得不到公平公正的評(píng)判等一系列問題。
三如何落實(shí)采購(gòu)人的主體責(zé)任
（一）在制度體系建設(shè)層面保障落實(shí)采購(gòu)人的主體責(zé)任，首先要做的就是做好頂層設(shè)計(jì)，尤其是規(guī)范立法行為。各部委、地方制定行政法規(guī)、規(guī)章制度、規(guī)范性文件，如果沒有嚴(yán)格按照立法權(quán)限和程序制定，那么制度體系建設(shè)層面就會(huì)存在重大缺陷。比如，政府采購(gòu)法規(guī)定的涉及采購(gòu)人的權(quán)利，應(yīng)該明確，不得以任何方式予以剝奪或限制，當(dāng)然，也不能任意擴(kuò)大解釋。比如，關(guān)于選擇委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、合理選擇采購(gòu)方式、編制采購(gòu)文件，評(píng)審專家的抽取、評(píng)審過程、簽署及履行合同等。
作為政府采購(gòu)的當(dāng)事人，采購(gòu)人應(yīng)該清楚什么是要堅(jiān)決維護(hù)和爭(zhēng)取的，比如責(zé)、權(quán)、利范圍和責(zé)任邊界，以及合法的權(quán)利。而對(duì)于存在的違法違紀(jì)的行為，必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以達(dá)到真正的權(quán)利和義務(wù)相匹配、義務(wù)和責(zé)任相對(duì)稱的采購(gòu)主體。從制度層面，政府采購(gòu)法第一條闡述的立法目的，就是要保障采購(gòu)人敢于承擔(dān)、能夠承擔(dān)的主體責(zé)任，“規(guī)范政府采購(gòu)行為……維護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益”的本義。
落實(shí)采購(gòu)人的主體責(zé)任，還要嚴(yán)格規(guī)范政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法行為。“維護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益”，這是政府采購(gòu)法明確規(guī)定的立法目的之一，所有的監(jiān)管措施都要立足于這一立法宗旨，以維護(hù)社會(huì)公共利益為依據(jù)，不能隨意違法剝奪、限制采購(gòu)人的正當(dāng)權(quán)利。雖然這樣的提法可能有點(diǎn)苛刻，但如今而言，要求政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)現(xiàn)有的監(jiān)管體制、方法、原則等作出一系列深層變革，劃清監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力邊界，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管權(quán)力行使的監(jiān)督和制約，對(duì)強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任顯得尤為重要。（二）在具體事項(xiàng)執(zhí)行層面落實(shí)1.落實(shí)政策功能。眾所周知，政府采購(gòu)是一項(xiàng)重要的國(guó)家政策，20世紀(jì)90年代，我國(guó)開始試點(diǎn)政府采購(gòu)制度時(shí)，政府采購(gòu)的政策功能就一直被反復(fù)強(qiáng)調(diào)。尤其是近幾年，我們一直在強(qiáng)調(diào)，政府采購(gòu)工作的開展，要有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的一系列政策目標(biāo)，當(dāng)然這不僅僅體現(xiàn)在節(jié)能環(huán)保、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)等方面，也逐漸體現(xiàn)在鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等方面，這也是政府采購(gòu)法第九條明文規(guī)定的內(nèi)容。
2.合理編制采購(gòu)需求和預(yù)算。政府采購(gòu)項(xiàng)目需求關(guān)乎成敗，當(dāng)然也關(guān)乎績(jī)效，必須做到合理合規(guī)、科學(xué)規(guī)范、明確完整。采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在政府采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施前，對(duì)采購(gòu)標(biāo)的技術(shù)要素、市場(chǎng)供需、價(jià)格彈性等進(jìn)行充分調(diào)查，據(jù)此，結(jié)合各級(jí)規(guī)定的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)及其他要素，科學(xué)合理地確定技術(shù)需求，并據(jù)此編制和細(xì)化采購(gòu)預(yù)算。同時(shí)，技術(shù)參數(shù)的設(shè)置要科學(xué)合理，避免指向性及無序性等問題。此外，近年來由于“放管服”工作的深入，國(guó)務(wù)院和各部委取消了一大批行政審批、許可事項(xiàng)。在實(shí)際工作中，不得將這些取消事項(xiàng)設(shè)置為資格條件或評(píng)分因素，諸如此類。
3.組織好政府采購(gòu)活動(dòng)。在確定采購(gòu)方式、編制采購(gòu)文件、組織項(xiàng)目評(píng)審、接受詢問和質(zhì)疑、配合處理投訴、監(jiān)督檢查等各環(huán)節(jié)做到合法合規(guī)，按照規(guī)定的方式、程序規(guī)范開展政府采購(gòu)活動(dòng)。同時(shí)，我們要充分發(fā)揮代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家的作用，在需要采購(gòu)人作出決定和指引的情況下，主動(dòng)積極地履行好采購(gòu)主體的職責(zé)，做到不越位、不缺位。
4.嚴(yán)格規(guī)范履約驗(yàn)收。履約驗(yàn)收是政府采購(gòu)工作的重要和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如果驗(yàn)收環(huán)節(jié)把關(guān)不嚴(yán)，履約驗(yàn)收制度執(zhí)行不到位，導(dǎo)致履約結(jié)果不符合采購(gòu)合同約定，這當(dāng)然直接損害了社會(huì)公眾利益。實(shí)際工作中，首先要建立嚴(yán)格的履約驗(yàn)收制度，并通過逐一對(duì)照落實(shí)，形成優(yōu)勝劣汰的管理機(jī)制。對(duì)于批量集中采購(gòu)、協(xié)議供貨、電子競(jìng)標(biāo)和定點(diǎn)采購(gòu)的履約驗(yàn)收工作，也不能馬虎草率。政府采購(gòu)履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)，是判定采購(gòu)人主體責(zé)任落實(shí)程度的一個(gè)重要判斷依據(jù)。
5. 健全內(nèi)控制度。采購(gòu)人要以“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)”為主線，明確內(nèi)部工作機(jī)制，做好政府采購(gòu)內(nèi)控管理。在預(yù)算編制、需求調(diào)研、組織落實(shí)、信息公開、履約驗(yàn)收、績(jī)效評(píng)價(jià)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，做到約束機(jī)制健全、風(fēng)險(xiǎn)控制有力、權(quán)力運(yùn)行規(guī)范、監(jiān)督問責(zé)到位，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的有效制約，逐步形成依法合規(guī)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、風(fēng)險(xiǎn)可控、問責(zé)嚴(yán)厲的政府采購(gòu)內(nèi)控制度。
同時(shí)，建議紀(jì)委監(jiān)察部門對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目不能有過多限制，如果內(nèi)控制度設(shè)置過嚴(yán)，自縛手腳，必然影響采購(gòu)效率，不利于政府采購(gòu)工作的正常開展。
6.做好政府采購(gòu)信息充分公開。都說陽光是最好的防腐劑，信息公開應(yīng)該就是政府采購(gòu)領(lǐng)域反腐倡廉的有效手段。各單位要不斷加大信息公開力度，充分利用現(xiàn)有的平臺(tái)和資源，自覺接受各方面的監(jiān)督，確保政府采購(gòu)各項(xiàng)權(quán)力在陽光下運(yùn)行。財(cái)政部在《關(guān)于做好政府采購(gòu)信息公開工作的通知》（財(cái)庫〔2015〕135號(hào)）中明確提出政府采購(gòu)信息公開工作的基本要求，也明確了信息公告的媒介，例如，必須在財(cái)政部門指定的媒體和本部門本系統(tǒng)官網(wǎng)同時(shí)公布。
各單位應(yīng)根據(jù)各自實(shí)際情況，制定完善政府采購(gòu)工作的內(nèi)部控制制度，明確內(nèi)部工作機(jī)制、工作規(guī)程，建立起有利于實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)工作規(guī)范有序、采購(gòu)業(yè)務(wù)物有所值、政府采購(gòu)管理水平不斷提升的工作目標(biāo)保障機(jī)制。采購(gòu)人在強(qiáng)化政府采購(gòu)主體責(zé)任的同時(shí)，要堅(jiān)持依法、依規(guī)辦事，杜絕“不作為、慢作為、亂作為”現(xiàn)象。進(jìn)一步促進(jìn)政府采購(gòu)活動(dòng)在內(nèi)部規(guī)范運(yùn)行，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，切實(shí)防范廉政風(fēng)險(xiǎn)。
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