對實施“捕訴一體”刑事政策的幾點認識
北京鑫興（天津）律師事務所 陳文海
所謂“捕訴一體”，是指在人民檢察院的業(yè)務工作中，將原本由偵查監(jiān)督部門、審查起訴部門分別辦理的審查逮捕和審查起訴兩項檢察業(yè)務，統(tǒng)一合并為審查起訴部門受案審查，并由同一名主辦檢察官獨自進行辦理的工作制度。這種做法，改變了此前審查逮捕、審查起訴兩個不同階段的訴訟事項，分別由檢察機關(guān)內(nèi)部兩個不同內(nèi)設機構(gòu)進行辦理的工作制度，把審查逮捕和審查起訴兩個不同的訴訟過程合二為一，這是近幾年檢察改革工作的重要內(nèi)容之一。鑒于這項改革措施完全發(fā)生在檢察機關(guān)內(nèi)部，因此，它的實施并沒有引起業(yè)界人們?nèi)缯J罪認罰從寬、企業(yè)刑事合規(guī)、做好取保候?qū)徆ぷ鞯认嚓P(guān)改革措施的重視。但這項改革本身對案件質(zhì)量的影響，卻不能視而不見。對這項改革措施如何認識？其利弊如何？我個人談幾點膚淺的看法。
一、實施“捕訴一體”政策后，捕訴工作作為保證刑事案件質(zhì)量關(guān)鍵環(huán)節(jié)的地位作用沒有改變
在我國的刑事訴訟程序設計中，偵查、起訴、審判三個環(huán)節(jié)相互關(guān)聯(lián)，貫穿始終。這當中，偵查階段的立案及逮捕，是刑事訴訟程序納入“正軌”的開始，而后面的提起公訴，則是案件在訴訟程序上的進一步延伸和加力。這兩個重要環(huán)節(jié)當中，檢察機關(guān)具有不可替代的重要作用。前者偵查機關(guān)的逮捕強制措施，需要經(jīng)檢察機關(guān)審查批準；后者的公訴，需要經(jīng)過檢察機關(guān)的審查后才能依法提交法院交付審判。每一環(huán)節(jié)中，檢察機關(guān)都具有決定性的作用。正因為如此，最高人民檢察院張軍檢察長才不只一次地強調(diào)，檢察機關(guān)是刑事案件辦案質(zhì)量的第一責任人?；谶@樣一種認知，雖然檢察機關(guān)作了“捕訴一體”的檢察工作改革，但逮捕和起訴兩項工作在刑事訴訟過程中，作為保證案件質(zhì)量關(guān)鍵環(huán)節(jié)的重要地位并沒有改變。對此，我們一定要有清醒的認識。只有堅定不移地把這項改革措施抓好落實好，才能保證案件質(zhì)量，才能切實實現(xiàn)“讓人民群眾在每一個案件中都感受到公平正義”崇高司法理念。
二、實施捕訴一體是檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)和工作內(nèi)容的調(diào)整，無關(guān)刑訴法逮捕和起訴的實質(zhì)要件
前面我們已經(jīng)講到，審查逮捕和審查起訴，是刑事訴訟法賦予檢察機關(guān)的兩項特別重要的工作內(nèi)容。但在檢察機關(guān)內(nèi)部對此兩項工作如何分工部署，卻完全是檢察機關(guān)內(nèi)部之事，無關(guān)刑事訴訟法相應內(nèi)容之規(guī)定。79刑事訴訟法之后，相當長的一段時間內(nèi)，檢察機關(guān)內(nèi)設專門的批捕部門（批捕處或批捕科），后來又改稱偵查監(jiān)督部門（處或科），專司審查逮捕之事。對于審查起訴工作，則是完全由單獨的起訴部門（起訴處或起訴科）進行負責。承辦逮捕和起訴的兩個部門，在檢察機關(guān)內(nèi)容并無業(yè)務關(guān)聯(lián)，完全是各自依據(jù)自己的業(yè)務標準展開工作。實施捕訴一體后，較之過去，最大的變化在于承辦逮捕和起訴工作的，都是檢察機關(guān)的一個內(nèi)設機構(gòu)，且主辦檢察人員為同一人員。
雖然如此，無論是審查逮捕還是審查起訴，其具體的法定標準都沒有發(fā)生改變，都必須依照刑事訴訟法規(guī)定的逮捕和起訴的法定標準和條件。也就是說，承辦審查逮捕的辦案人員，一定要嚴格按照刑事訴訟法及相關(guān)政策中關(guān)于對犯罪嫌疑人、被告人實施逮捕的實質(zhì)要件進行衡量，包括但不限于有證據(jù)證明有犯罪事實存在、有可能判處有期徒刑以上刑罰、存在一定的現(xiàn)實危險性等實質(zhì)要件，達不到這些實質(zhì)要件的，且不可倉促逮捕。對于偵查機關(guān)移送審查起訴的犯罪嫌疑人、被告人，承辦人員一定要按照刑事訴訟法第168條規(guī)定提起公訴的條件和標準，嚴格進行審查。并依據(jù)刑事訴訟法第172條之規(guī)定，依法決定是否提起公訴。
三、實施“捕訴一體”改革，在一定程度上提高了檢察機關(guān)工作效率，避免了證據(jù)的重復審查
關(guān)于實施“捕訴一體”改革措施的意義，直觀地看，無非有兩點：一是提高辦案審查的效率。因為案件經(jīng)偵查終結(jié)，移送審查起訴后，辦理審查起訴的檢察人員，就是前面案件偵查階段辦理審查批捕的檢察人員。對同一案件，因為熟悉偵查階段批捕的相關(guān)案件證據(jù)情況，肯定提高辦案效率。二是辦案前后連貫，便于防止相同證據(jù)的重復審查。個人認為，實踐中最應當強調(diào)的一點是，工作機構(gòu)變了，實現(xiàn)了辦案人員的精兵簡政，但辦案的法定標準不能降低。特別是在審查起訴階段，尤其應當緊密圍繞定罪證據(jù)，按照確實充分的證據(jù)標準來決定起訴與否。切不可因為有前面自己批捕在先，而放松證據(jù)要求。
這里需要特別注意的是，雖然實施了捕訴合一政策，審查逮捕和審查起訴，在刑事訴訟程序上仍然是完全不同的兩個訴訟階段。前者是偵查階段對實施逮捕強制措施必要性作出的檢察審查，得出的結(jié)論是對犯罪嫌疑人采取什么樣的刑事強制措施，刑事訴訟法規(guī)定的其證據(jù)標準也相對較低，它要求案件證據(jù)能夠證明有犯罪事實存在，不逮捕不能排除現(xiàn)實危險，從辦案需要出發(fā)，有必要對犯罪嫌疑人采取逮捕強制措施，其法律屬性是決定偵查階段的辦案強制措施事項。而審查起訴則不同，其針對的案件是案件已經(jīng)偵查終結(jié)完畢，證據(jù)全部收集到位，通過審查工作，在檢察環(huán)節(jié)上得出犯罪嫌疑人、被告人是否有罪，是否需要追究刑事責任的法定結(jié)論，這是檢察機關(guān)的司法審查，在一個重要訴訟程序上得出的重要階段性法律結(jié)論。因此，兩項工作的法律屬性完全不同，后者在證據(jù)要求上，遠高于前面的審查批捕，切不可在工作中因為有前面的審查逮捕而放松證據(jù)審查標準。
四、要注重“捕訴一體”改革措施本身與其他刑事改革政策的具體銜接
我們知道，在實施“捕訴一體”化改革的同時，我國的司法制度正經(jīng)歷著認罪認罰從寬、少捕慎訴慎押、做好取保候?qū)徆ぷ?、堅持法理情相融合以及企業(yè)刑事合規(guī)等多項司法改革措施。這一系列改革措施，其根本的出發(fā)點和理念，都是側(cè)重于更加全面地在刑事訴訟中尊重和保障人權(quán)，讓人民群眾在司法領(lǐng)域的人權(quán)保障方面，更具有獲得感，從而進一步促進經(jīng)濟社會發(fā)展。我們都有這樣的體會，現(xiàn)實中，許多刑事案件，逮捕、羈押、起訴，其必要性不再是理所當然。許多案件，不逮捕、不羈押也能保障訴訟；有些案件不起訴也能實現(xiàn)懲罰、教育、挽救的效果。以往那種忽視羈押合理性和起訴必要性的“全押”“全訴”追訴模式，與憲法和法律規(guī)定的尊重和保障人權(quán)精神，與國家治理現(xiàn)代化的要求已經(jīng)明顯不相適應。基于這種認知，實踐中，相關(guān)的辦案部門，一定要注意諸項改革措施，特別是少捕慎訴慎押政策、取保候?qū)徴吆筒对V合一政策的具體銜接。要把好政策學好用足用透，用出實效，從根本上保證審查逮捕和審查起訴案件的質(zhì)量。切實做到偵查階段能取保候?qū)彽男淌掳讣?，就不采取逮捕強制措施；審查起訴階段審查后，認為沒有必要提起公訴的案件，果斷是作出不起訴處理。在當前，要特別注意貫徹落實兩高兩部去年9月頒布實施的《關(guān)于取保候?qū)徣舾蓡栴}的規(guī)定》，“對于取保候?qū)徸阋苑乐拱l(fā)生社會危險性的犯罪嫌疑人、被告人，應當依法適用取保候?qū)彙?，切實把少捕慎訴慎押的刑事政策落實在具體工作中。
五、嚴格落實“捕訴一體”的辦案責任制，保障在捕訴一體過程中能夠?qū)崿F(xiàn)自我糾偏
根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，我國的公安、檢察、審判三個機關(guān)，在辦案當中既應當互相配合，又應當互相制約，以此來保證刑事案件的辦案質(zhì)量。但一個不可否認的事實是，實行“捕訴一體”，同一案件的不同階段的逮捕和起訴工作，由原來兩個部門不同人員分別負責，變?yōu)橥徊块T同一人員負責，保證這一環(huán)節(jié)的案件質(zhì)量，更重要的還是依靠檢察機關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督作用。特別是審查起訴階段，承辦人員面對過去自己審查逮捕的案件，如果案件證據(jù)真的發(fā)現(xiàn)問題，承辦人員一定要勇于自我否定，敢于對自己已經(jīng)做出的，不符合相關(guān)少捕慎押慎訴等刑事政策的做法予以否定，以此真正保證案件的審查起訴質(zhì)量。要嚴格堅持案件起訴的證據(jù)確實充分的標準，對沒有證據(jù)證實的犯罪事實，對沒有查證屬實的證據(jù)，對不能排除其他可能的案件，絕不能帶病起訴。要嚴格落實終身追責的辦案責任制，通過落實責任制，提高辦案人員的責任感，使命感，切實把保證案件質(zhì)量做為第一要務，在嚴格落實各項改革的刑事政策中，依法提高辦案質(zhì)量。
檢察人員要不斷加強學習，特別要注重檢察業(yè)務改革中相關(guān)取保候?qū)?、監(jiān)視居住、少捕慎訴慎押、企業(yè)刑事合規(guī)等刑事政策的學習，努力把法律規(guī)定的逮捕起訴標準和相關(guān)的刑事政策精神相結(jié)合，提高政治站位高度和刑事政策認知能力，努力把案件辦好辦精，辦得質(zhì)量高強。
六、要特別注意加強辦案溝通，認真聽取辯護人的相關(guān)意見和要求，保證“捕訴一體”辦案質(zhì)量
檢察機關(guān)實施“捕訴一體”，要保證案件質(zhì)量，自身監(jiān)督、自我完善固然重要。但依法接受外部監(jiān)督，特別是通過落實法律規(guī)定的相關(guān)程序?qū)崿F(xiàn)辦案監(jiān)督，作用更為明顯。具體的辦案實踐中，能夠?qū)z察機關(guān)實施有效監(jiān)督、促進實現(xiàn)糾偏的最重要力量之一就是辯護人隊伍。正是辯護人以其獨特的法律地位和視角，及時向檢察人員的相關(guān)意見指出瑕疵，提出挑戰(zhàn)，才使檢察機關(guān)的審查逮捕和起訴工作，不斷提高工作質(zhì)量。以往發(fā)生的冤假錯案，無論是真兇再現(xiàn)之案，還是亡者歸來之冤，都表明了這樣一個淺顯的道理，在眾多的冤假錯案中，如果當初辦案人員在批捕和起訴的任何一個環(huán)節(jié)上聽取了辯護人員的意見，都可能有效防止冤假錯案的發(fā)生。
為了保障捕訴案件的辦案質(zhì)量，刑事訴訟法對承辦人員作出了許多義務性或強制性規(guī)定，比如審查逮捕中的聽取辯護人意見，書面意見入卷，召開聽證會；審查起訴中的應當聽取辯護人意見；羈押必要性審查等等。
這里我們尤其強調(diào)，捕訴承辦人員，要特別重視犯罪嫌疑人、被告人及其辯護人提出的羈押必要性審查要求，切實依照法律和政策標準，履行好相應的法律監(jiān)督職能。對羈押必要性審查中發(fā)現(xiàn)的不適合逮捕羈押的個案，一定要依照法律程序提出相應的建議和意見，切實把少捕慎訴慎押的相關(guān)政策落到實處，保證不應當羈押的犯罪嫌疑人、被告人不受羈押。
※作者系北京鑫興（天津）律師事務所主任，天津市律師協(xié)會刑事專業(yè)委員會副主任
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