在二十世紀(jì)初期之前，與歐洲城市普遍具有獨(dú)立的法人地位和相應(yīng)的自治權(quán)力不同，我國的城市一般只是府或縣轄區(qū)的一個組成部分，政府實(shí)施城鄉(xiāng)一體無差別治理；城市并非獨(dú)立的行政單位。因此，在1929年之前，并不存在“濟(jì)南市”這一稱謂，更不存在濟(jì)南市政府。
在1929年之前，濟(jì)南老城盡管為省道治所，但由歷城縣管轄。
1905年，濟(jì)南商埠成立；設(shè)立濟(jì)南商埠總局，下設(shè)工部局、巡警局以及法審局三個機(jī)構(gòu)，獨(dú)立管理商埠內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)。而濟(jì)南商埠總局則由濟(jì)東泰武臨道直接管轄。
由此可見，濟(jì)南商埠是一個獨(dú)立的行政單位，已具備現(xiàn)代城市的基本屬性；與老城互不隸屬。1905年至1929年的濟(jì)南實(shí)際上是“一城兩府兼兩制”。
1929年6月，根據(jù)南京國民政府頒布的《市組織法》，山東省政府制定《山東省濟(jì)南市組織條例》，將歷城城邑（老城）和城外商埠以及四郊合并，成立濟(jì)南市。自此，有了“濟(jì)南市”這一稱謂；并成立濟(jì)南市政府；第一任市長為阮肇昌。
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