| 糧食安全保障法律制度概覽 |
| 龐志紅 王天余 陳 云 |
編者按 糧食是人類生存的重要物質(zhì)，是國(guó)家穩(wěn)定的基礎(chǔ)。糧食安全保障是指一個(gè)國(guó)家具有可持續(xù)獲得糧食的能力，并保證為了生存和健康的需要，國(guó)民在任何時(shí)候都能夠得到需要的食品。糧食安全保障法是為了保障糧食有效供給，確保國(guó)家糧食安全，提高防范和抵御糧食安全風(fēng)險(xiǎn)能力，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全的法律。十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議于2023年12月29日通過的《中華人民共和國(guó)糧食安全保障法》，將于2024年6月1日起施行。本版特刊登文章，介紹域外糧食安全保障法律制度。敬請(qǐng)關(guān)注。
“糧食安全”的國(guó)際法定義
國(guó)際組織對(duì)“糧食安全”準(zhǔn)確定義，經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)期醞釀的過程。
1974年11月16日，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織在意大利羅馬召開世界糧食安全峰會(huì)，會(huì)議通過的《消除饑餓與營(yíng)養(yǎng)不良世界宣言》和《世界糧食安全國(guó)際約定》，提出了糧食安全的目標(biāo)：“保證任何人在任何地方都能得到為了生存和健康所需要的足夠食品?！?/p>
1983年4月，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織世界糧食安全委員會(huì)通過糧食安全新概念：“糧食安全的最終目的，是確保所有的人在任何時(shí)候既能買得到又能買得起所需要的基本食品?！?/p>
1996年，《世界食物安全羅馬宣言》和《世界糧食首腦會(huì)議行動(dòng)計(jì)劃》指出：“只有當(dāng)所有人在任何時(shí)候都能夠在物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)上獲得足夠、安全和營(yíng)養(yǎng)的糧食來滿足其積極和健康生活的膳食需要及喜好時(shí)，才是實(shí)現(xiàn)了糧食安全?！?/p>
2016年1月1日，聯(lián)合國(guó)正式啟動(dòng)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，其中第一個(gè)目標(biāo)為“不貧窮”，第二個(gè)目標(biāo)為“零饑餓”即“消除饑餓，實(shí)現(xiàn)糧食安全，改善營(yíng)養(yǎng)狀況和促進(jìn)可持續(xù)農(nóng)業(yè)”。
在這些國(guó)際法文件的指導(dǎo)下，各國(guó)啟動(dòng)了糧食安全立法程序。
俄羅斯制定了《農(nóng)業(yè)發(fā)展法》《糧食安全法》《2013—2020年農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品、原料和糧食市場(chǎng)調(diào)控國(guó)家綱要》等法規(guī)；日本制定了《農(nóng)地法》《土地改良法》《糧食管理法》《農(nóng)業(yè)基本法》《穩(wěn)定主要糧食供需和價(jià)格法》等法律；美國(guó)制定了《1933年農(nóng)業(yè)調(diào)整法》《農(nóng)業(yè)銷售協(xié)議法》《緊急價(jià)格控制法修正案》等法律；加拿大涉及糧食安全的法律有兩部，即《加拿大谷物法》和《加拿大小麥局法》。這些法律重點(diǎn)從糧食數(shù)量安全和質(zhì)量安全兩個(gè)方面，詳細(xì)制定了所在國(guó)保障糧食安全的措施。
政府部門加強(qiáng)監(jiān)管
法國(guó)、加拿大等國(guó)將確保糧食安全作為主要責(zé)任來履行，形成了多種管理模式。
垂直管理。法國(guó)中央政府對(duì)農(nóng)業(yè)與糧食實(shí)行垂直管理，在中央設(shè)立農(nóng)業(yè)與糧食主權(quán)部，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、食品與林業(yè)部門的管理，同時(shí)也負(fù)責(zé)相關(guān)方面的培訓(xùn)與研究工作。法國(guó)的各大區(qū)、省設(shè)立了分支機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)具體法律、政策的落實(shí)。
多部門管理。加拿大聯(lián)邦政府設(shè)立了多個(gè)部門對(duì)糧食進(jìn)行管理，農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)食品部負(fù)責(zé)制定糧食政策、法律以及國(guó)際貿(mào)易規(guī)則；小麥局主要為小麥和大麥的國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)服務(wù)；谷物委員會(huì)代表聯(lián)邦政府制定谷物國(guó)家質(zhì)量、檢測(cè)與統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，以及谷物品質(zhì)方面的研究和推廣等工作。
分專業(yè)管理。在日本，《糧食、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》規(guī)定政府制定糧食、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本計(jì)劃，全面實(shí)施糧食、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本政策；《穩(wěn)定主要糧食供需和價(jià)格法》規(guī)定農(nóng)林水產(chǎn)大臣制定穩(wěn)定稻米供需和價(jià)格基本指南。澳大利亞對(duì)糧食生產(chǎn)運(yùn)輸實(shí)行過程管理，政府小麥局負(fù)責(zé)小麥等糧食加工和國(guó)內(nèi)外貿(mào)易，具有糧食經(jīng)營(yíng)權(quán)；糧食儲(chǔ)運(yùn)則由民營(yíng)的糧食儲(chǔ)運(yùn)公司承擔(dān)，具體負(fù)責(zé)糧食的收購(gòu)、檢測(cè)、裝卸、儲(chǔ)存和運(yùn)輸?shù)葮I(yè)務(wù)，沒有糧食經(jīng)營(yíng)權(quán)。
依法儲(chǔ)備以防風(fēng)險(xiǎn)
為應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的重大缺糧風(fēng)險(xiǎn)，韓國(guó)、印度等國(guó)采取多種方式儲(chǔ)備糧食。
國(guó)家收購(gòu)，社會(huì)保管。韓國(guó)建立糧食公共儲(chǔ)備的目的是應(yīng)對(duì)災(zāi)荒和戰(zhàn)爭(zhēng)，同時(shí)也有調(diào)節(jié)市場(chǎng)的功能。購(gòu)糧由政府負(fù)責(zé)，儲(chǔ)糧由非政府組織農(nóng)業(yè)合作聯(lián)合會(huì)負(fù)責(zé)，但政府要支付儲(chǔ)備費(fèi)并進(jìn)行監(jiān)管；銷糧時(shí)，政府決定銷售時(shí)間和價(jià)格，由農(nóng)業(yè)合作聯(lián)合會(huì)負(fù)責(zé)銷售。
國(guó)家直接收購(gòu)和保管。印度較大規(guī)模的糧食儲(chǔ)備是60年代饑荒以后建立起來的，糧食安全儲(chǔ)備臨界量為500萬噸，最佳數(shù)量為1200萬噸。政府鼓勵(lì)和幫助縣以下各級(jí)政府建立糧食儲(chǔ)備，形成儲(chǔ)備網(wǎng)絡(luò)。近年來，政府加強(qiáng)了對(duì)收購(gòu)優(yōu)惠措施的制定，以保證有充足的糧食儲(chǔ)備滿足民眾生活需求。
國(guó)家審批，社會(huì)收購(gòu)。在法國(guó)，經(jīng)過國(guó)家批準(zhǔn)許可的糧食收儲(chǔ)公司可以收購(gòu)儲(chǔ)備糧食。糧食收儲(chǔ)公司有合作社、貿(mào)易商兩種形式，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。根據(jù)有關(guān)糧食安全法律規(guī)定，申請(qǐng)糧食收儲(chǔ)必須滿足以下條件：一是具有按照法定程序在工商機(jī)構(gòu)注冊(cè)的資質(zhì)；二是有足夠的倉(cāng)儲(chǔ)、篩分、檢驗(yàn)、烘干能力，以及良好的衛(wèi)生條件；三是有足夠的糧食收購(gòu)資金支付能力，在財(cái)務(wù)上有較好的聲譽(yù)；四是沒有違規(guī)記錄。由各大區(qū)、各省的分支機(jī)構(gòu)具體受理糧食收儲(chǔ)許可申請(qǐng)、審核和批準(zhǔn)，總部負(fù)責(zé)違規(guī)處理。
搞活市場(chǎng)平衡供需
對(duì)糧食市場(chǎng)進(jìn)行正確的指導(dǎo)和調(diào)控，是確保糧食安全的重要環(huán)節(jié)，加拿大、日本等國(guó)采取措施平衡供需。
嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入。加拿大糧食市場(chǎng)的供給方主要由三類組織構(gòu)成：農(nóng)民合作經(jīng)營(yíng)組織（包括各州的糧食儲(chǔ)運(yùn)公司和種子聯(lián)合公司等）；政府糧食經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)（包括小麥局、大麥局）；其他經(jīng)營(yíng)實(shí)體，除前兩類以外的從事糧食加工、流通的企業(yè)。這些供給方要有一定財(cái)力，還要具備購(gòu)買保險(xiǎn)的條件。
保持產(chǎn)銷平衡。日本政府通過控制專項(xiàng)儲(chǔ)備大米，調(diào)控糧食市場(chǎng)穩(wěn)定供應(yīng)。農(nóng)民根據(jù)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的年成豐歉，參考東京谷物交易所糧食價(jià)格的變動(dòng)情況，決定其生產(chǎn)的結(jié)構(gòu)及糧食的拋售。政府對(duì)市場(chǎng)盈缺進(jìn)行調(diào)整，抑制糧價(jià)暴漲暴跌，保障糧食安全。在印度，政府要統(tǒng)籌配售系統(tǒng)和自由貿(mào)易系統(tǒng)的糧食購(gòu)銷活動(dòng)。盡管政府配售系統(tǒng)只占糧食市場(chǎng)零售總量的30%左右，但在糧食收購(gòu)和分配方面起著主導(dǎo)作用，并對(duì)價(jià)格實(shí)行有效控制。
做好信息服務(wù)。法國(guó)農(nóng)產(chǎn)品及海產(chǎn)品總局負(fù)責(zé)對(duì)糧食市場(chǎng)的管理。農(nóng)業(yè)合作社、貿(mào)易商等從事糧食收購(gòu)的組織必須定期向農(nóng)產(chǎn)品及海產(chǎn)品總局提供準(zhǔn)確及時(shí)的糧食信息，否則將受到嚴(yán)厲處罰。農(nóng)產(chǎn)品及海產(chǎn)品總局組織力量收集和發(fā)布糧食信息，并對(duì)市場(chǎng)發(fā)展動(dòng)態(tài)趨勢(shì)提出警示建議。
支持海外投資種植
韓國(guó)、美國(guó)等國(guó)家從糧食安全的戰(zhàn)略高度著眼，在海外投資種植糧食，以保證國(guó)內(nèi)糧食的供應(yīng)。
立法先行。1979年，韓國(guó)出臺(tái)了《海外農(nóng)業(yè)投資指南》《10年期海外農(nóng)業(yè)開發(fā)戰(zhàn)略計(jì)劃》《海外農(nóng)業(yè)開發(fā)合作法》等法規(guī)。日本也制定了《海外農(nóng)業(yè)開發(fā)法》《國(guó)際土地投資指南》等多部法規(guī)，鼓勵(lì)海外農(nóng)業(yè)投資。美國(guó)制定和修改了《海外投資保險(xiǎn)制度》《對(duì)外援助法》《外國(guó)投資與國(guó)家安全法案》等。
投資模式。美國(guó)金融業(yè)發(fā)達(dá)，融資渠道較寬，傾向于控制和永久擁有別國(guó)的農(nóng)業(yè)資源，為金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)型投資模式。韓國(guó)國(guó)內(nèi)糧食自給率低，主要由政府進(jìn)行投資安排。如韓國(guó)政府以農(nóng)業(yè)貸款方式在坦桑尼亞租賃耕地，以技術(shù)援助方式在菲律賓租賃耕地，以資金援助方式在蘇丹租賃耕地等。日本農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)達(dá)，因此，農(nóng)業(yè)企業(yè)是海外農(nóng)業(yè)投資的戰(zhàn)略主體，政府只負(fù)責(zé)協(xié)助。
合作對(duì)象。美國(guó)將阿根廷、巴西等糧食運(yùn)輸成本低的鄰近國(guó)家和埃塞俄比亞、烏克蘭和印度尼西亞等糧食資源豐富的國(guó)家作為新型國(guó)際農(nóng)業(yè)合作伙伴。日本以發(fā)展中國(guó)家為投資對(duì)象，對(duì)越南、巴西和非洲等國(guó)家和地區(qū)的農(nóng)業(yè)進(jìn)行援助和開發(fā)。韓國(guó)的海外農(nóng)業(yè)發(fā)展較普遍，與24個(gè)國(guó)家合作開發(fā)新型農(nóng)業(yè)項(xiàng)目達(dá)106個(gè)。
保護(hù)農(nóng)民的積極性
為保障糧食安全，美國(guó)、日本等國(guó)高度重視保護(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。
保護(hù)好耕地。美國(guó)《水土保持和國(guó)土資源配給法》和《農(nóng)地保護(hù)政策法》要求重點(diǎn)對(duì)國(guó)內(nèi)優(yōu)質(zhì)耕地進(jìn)行保護(hù)；《優(yōu)質(zhì)耕地牧地及林地保護(hù)法》明確規(guī)定，在城市化發(fā)展過程中，對(duì)耕地的保護(hù)政策不變；美國(guó)歷次修訂的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》都規(guī)定了對(duì)糧食的支持和補(bǔ)貼政策，逐步加大了對(duì)農(nóng)場(chǎng)主的補(bǔ)貼，由政府按照支持價(jià)格把市場(chǎng)上推銷不出去的糧食進(jìn)行收購(gòu)，然后將糧食出口到發(fā)展中國(guó)家。
政府承擔(dān)購(gòu)銷差價(jià)及儲(chǔ)備費(fèi)用。20世紀(jì)70年代，韓國(guó)實(shí)行購(gòu)銷倒掛的糧價(jià)雙軌制，即政府從農(nóng)民手中高價(jià)收購(gòu)稻米，廉價(jià)供應(yīng)給城市居民，差價(jià)由政府補(bǔ)貼。此外，政府對(duì)購(gòu)買化肥、殺蟲劑的農(nóng)戶也給予了補(bǔ)貼。日本是世界上對(duì)糧食實(shí)行高額補(bǔ)貼的國(guó)家，除對(duì)政府稻米儲(chǔ)備費(fèi)用據(jù)實(shí)進(jìn)行補(bǔ)貼外，對(duì)生產(chǎn)者在年度末未能賣出的糧食也給予部分儲(chǔ)存費(fèi)用補(bǔ)貼。
建立自治組織。1903年，日本從中央政府到各縣建立了綜合農(nóng)協(xié)組織體系。1947年，綜合農(nóng)協(xié)體系成為為農(nóng)民權(quán)益服務(wù)的自治社會(huì)團(tuán)體，該自治社會(huì)團(tuán)體在保障糧食安全尤其是“確?？诩Z絕對(duì)安全”中發(fā)揮了巨大作用。加拿大農(nóng)業(yè)系統(tǒng)以農(nóng)場(chǎng)為基本單位，向加工精細(xì)化、產(chǎn)品多元化、規(guī)模擴(kuò)大化方向發(fā)展。2009年，聯(lián)邦和省政府共投入79億加元用以發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)產(chǎn)業(yè)。
（作者單位：重慶市第三中級(jí)人民法院；重慶市涪陵區(qū)人民法院；重慶市第一中級(jí)人民法院）
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