農村土地流轉是伴隨家庭聯(lián)產承包責任制而產生的一種社會現(xiàn)象。土地承包經營權依法在平等民事主體之間流轉,有利于發(fā)展農業(yè)規(guī)模經營,有利于增加農民收入,同時也是推進我國城鄉(xiāng)一體化改革的切入點之一。本文闡述了農村土地流轉的概念、背景及其意義,分析了農村土地流轉中存在的一些深層問題,提出了改進農村土地流轉中政府行為的一些建議,旨在提高農村土地流轉的規(guī)范化程度,維護土地流轉當事人雙方的合法權益。
目前,行政法學界對農村土地流轉關注不夠,尤其是對農村土地流轉中的政府行為缺乏系統(tǒng)研究。農村土地流轉涉及多項政府行為,包括土地流轉的政策與法律制定、監(jiān)督檢查、公共服務等。目前,我國一些政府在上述行為中存在大量不到位和不當之處,致使我國一些地方出現(xiàn)較嚴重的土地危機和土地管理權力腐敗。本論文在調查研究的基礎上,對農村土地流轉中的深層問題以及這些問題與政府行為的關聯(lián)性作了較全面研究,目的是提高農村土地流轉的規(guī)范化程度,維護土地流轉當事人雙方的合法權益,并最終有利于農業(yè)規(guī)模經營,推進我國城鄉(xiāng)一體化進程。
一、農村土地流轉的概念、背景及其意義
本論文所用“農村土地流轉”概念是指在土地承包經營權有效存在且不改變土地所有權性質和土地農業(yè)用途的前提下,經平等協(xié)商,享有土地承包經營權的集體經濟組織的農戶依法自愿將土地承包經營權采取轉包、出租、互換、轉讓、入股等方式流轉給受讓方并獲得收益的行為。本概念來源于我國《農村土地承包經營法》第32條、第33條、第34條的規(guī)定,反映了該類農村土地流轉的三個法律特征:第一,土地流轉的主體是土地承包方,即依法享有土地承包經營權的集體經濟組織的農戶。土地承包方在自己的土地承包經營權存續(xù)期間,有權自主決定該權利是否流轉、采用何種方式流轉,并有權獲得轉包金、租金、轉讓費等流轉收益,任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。第二,土地流轉的客體是土地承包經營權而不是土地所有權,且流轉不得改變土地的農業(yè)用途,不得將農用地用于非農建設。第三,土地流轉方式多種多樣,且土地流轉過程必須基于承包方和受讓方的平等協(xié)商。我國農村土地流轉的背景是“城鄉(xiāng)一體化改革”的推進。進入20世紀90年代后,我國城鄉(xiāng)差距日益拉大,城鄉(xiāng)一體化改革啟動,并隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點地區(qū)的增加而不斷推進。城鄉(xiāng)一體化改革只是一種過程和手段,其根本目的則在于實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。在法學視角中,城鄉(xiāng)一體化是指通過制度變革的漸進過程,更好地解決農業(yè)、農村、農民問題,打破并最終消除城鄉(xiāng)二元結構的壁壘,促使城鄉(xiāng)均衡發(fā)展,使農村與城市獲得平等的發(fā)展機會,使農民與市民享有平等權利,享受平等的物質文明、政治文明和精神文明。城鄉(xiāng)一體化改革是一場重大而深刻的、復雜的、漸進的社會變革。其深刻在于,我國自古就是農業(yè)國家,有著幾千年的農耕文明,從農耕文明向工業(yè)文明轉變是一種帶有根本性的轉變;其復雜在于,城鄉(xiāng)一體化改革是一個系統(tǒng)工程,不僅需要財力的支持,而且需要各種政治、經濟、法律制度的支持,這些制度中的任何一種制度不到位、不配套、不科學,都會給改革帶來阻力,使改革結果充滿不確定性;其漸進在于,盡管城鄉(xiāng)一體化改革是我國社會發(fā)展到一定階段的必然選擇,但這項改革規(guī)模之大畢竟前所未有,因而從哪些問題切入并逐步推進改革,就成為改革設計者不得不首先解決的問題。農村土地流轉即是城鄉(xiāng)一體化改革的切入點之一,其直接意義主要有二:
其一,農村土地流轉對于發(fā)展農業(yè)規(guī)模經營具有重要意義。家庭聯(lián)產承包責任制在特定歷史時期,對于改變人民公社體制的弊端,推動農業(yè)和農村經濟的發(fā)展,提高農產品產量,增加農民收入等都發(fā)揮了重要作用。進入20世紀90年代后,伴隨市場經濟的發(fā)展,家庭聯(lián)產承包責任制逐漸顯露出一些困境,農業(yè)規(guī)模經營難以實現(xiàn)即是這些困境之一。因此,尋找新的農業(yè)經營方式,推進農業(yè)規(guī)模經營,成為我國農業(yè)和農村經濟更好、更快發(fā)展的必然選擇。農村土地流轉的實質是農民土地承包經營權的市場化,即在市場化進程加快的背景下,以不改變農村土地所有權為前提,農民可以根據(jù)自己的意愿轉讓自己的土地承包經營權,從而實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。這既是對土地戶均分配所造成的分散化、零碎化等現(xiàn)象的突破,也是農業(yè)規(guī)模經營、農業(yè)結構調整、農業(yè)機械化和先進技術應用的基礎條件。
其二,農村土地流轉對于增加農民收入具有重要意義。在家庭聯(lián)產承包責任制實施后的十幾年間,我國農民收入增長顯著,其后由于多種原因,農民收入增長緩慢。統(tǒng)計表明,1997至2000年,農民人均純收入年均增長4·0%,比1979至1996年年均增長16.0%回落了12個百分點。更為嚴重的是,1997年以來,農民人均純收入年均增長呈逐年下降趨勢。1997年為8.5%,1998年為3.4%,1999年為2.2%,2000年進一步降到了2.1%。[1]農村土地流轉改變了農村土地“得不償失”的現(xiàn)狀,一方面,農村土地價值在市場自由交易中實現(xiàn)了增值,在土地增值的帶動下,農民基于土地的收益也隨之增加。另一方面,農民在土地承包經營權流轉出去后,可以向非農產業(yè)轉移或者進城務工,既可以參與工業(yè)化、城市化進程,也可以得到土地收益之外的第二筆收益?？梢?農村土地流轉使增加農民收入真正落到了實處。
二、農村土地流轉中存在的一些深層問題
我國農村土地流轉的歷史可以追溯到家庭聯(lián)產承包責任制建立之初,但在20世紀90年代中期以前,農村土地流轉的發(fā)生率一直偏低。2000年后,全國土地流轉的規(guī)模和數(shù)量隨著經濟的發(fā)展呈不斷上升趨勢。2000年我國以各種形式流轉的土地約占承包土地總面積的7.7%,發(fā)達地區(qū)土地流轉的比例更高,約為8%-10%,有些縣市已達到了20%-30%。2008年10月12日,中共十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》,指出:“建立健全土地承包經營權流轉市場,按照依法自愿有償原則,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權,發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營”。隨著該決定的發(fā)布,預測將有更多的土地承包農戶流轉土地承包經營權。從表面看,土地承包經營權從承包方流轉到受讓方是平等主體間的民事行為,但這一民事行為觸動了許多深層社會問題,農村土地流轉中的強制流轉、改變土地農業(yè)用途、流轉合同不規(guī)范、流轉價格不合理、流轉糾紛大量存在等問題,或多或少都與這些深層問題有關。從本課題組在重慶市九龍坡區(qū)以及全國其他一些地方調查的情況看,農村土地流轉中折射出的深層社會問題主要有四個方面:
(一)第三次土地制度的存與廢
1978年以后,我國開始了繼土地改革、人民公社之后的第三次土地制度改革。1982年中共中央1號文件明確認定,包產到戶和其他一些形式的生產責任制“都是社會主義集體經濟的生產責任制”;1983年中共中央1號文件進一步指出,家庭聯(lián)產承包責任制采取統(tǒng)一經營與分散經營相結合的原則,使集體優(yōu)越性和個人積極性同時得到發(fā)揮;1984年中共中央1號文件決定將土地承包經營期延長到15年。至此,以集體所有、家庭承包經營、穩(wěn)定土地承包關系為主要內容的第三次土地制度正式確立。如前所述,進入20世紀90年代后,家庭聯(lián)產承包責任制逐漸顯露出一些困境,因而如何評價這種農業(yè)經營方式,是否維持第三次土地制度成為推進農村改革首先必須面對的問題。我國一些地方出現(xiàn)的盲目下達土地流轉指標、違背農民意愿強制推行土地流轉的情形,其深層問題是一些基層政府對堅持現(xiàn)行土地制度的必要性與重要性認識不足,對現(xiàn)行土地制度持否定態(tài)度,認為只有廢除現(xiàn)行土地制度,才能追求農業(yè)規(guī)模經營和推進農村改革。這種認識忽視各地農村經濟和社會發(fā)展的客觀條件,必然導致農村土地流轉中的急功近利。
(二)糧食安全與社會可持續(xù)發(fā)展
我國《土地管理法》第4條將土地按照用途劃分為農用地、建設用地和未利用地。農用地是指直接用于農業(yè)生產的土地,包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養(yǎng)殖水面等。依據(jù)法律規(guī)定,農村土地流轉不得改變土地的農業(yè)用途,不得將農用地用于非農建設。但是,從實際情況看,土地流轉改變土地農業(yè)用途的情形大量存在。一方面,一些土地受讓方為了達到短期內實現(xiàn)土地增值的目的,對農用地進行掠奪式經營,不僅縮減了糧食種植面積(比重),甚至將耕地用于植樹、挖魚塘、建圈養(yǎng)牲畜房舍、旅游開發(fā)、辦廠、燒磚瓦等;另一方面,一些地方政府對改變土地農業(yè)用途的違法行為疏于管理,監(jiān)督檢查不嚴,甚至政府行為失范,由政府主導將農用地變成市政公園、濕地、開發(fā)區(qū)、建設用地等。上述改變土地農業(yè)用途的情形,其深層問題是我國糧食安全以及社會可持續(xù)發(fā)展面臨巨大威脅。糧食安全是指確保所有社會成員在任何時候都能買得到、買得起所需的基本糧食。這一概念包含了糧食安全的三個具體目標,即有足夠數(shù)量的糧食,有穩(wěn)定供應的糧食,需要糧食時能隨時獲得糧食。獲得糧食的渠道無非是本國生產和國外進口。我國是世界人口最多的國家,解決好十幾億人口的吃飯問題始終是治國安邦的頭等大事。對糧食進口持謹慎態(tài)度,實現(xiàn)糧食基本自給是我國保障糧食安全的基本方針。但是,土地流轉改變土地的農業(yè)用途,縮減耕地和糧食種植面積(比重),直接造成糧食增產速度下降,甚至出現(xiàn)負增長,這對糧食安全構成了巨大威脅,從長遠看也將對社會可持續(xù)發(fā)展構成巨大威脅。原因是,社會可持續(xù)發(fā)展需要以糧食安全為前提。從這點看,我國一些地方政府對改變土地農業(yè)用途的違法與糧食安全、社會可持續(xù)發(fā)展的關聯(lián)性缺乏認識,對這種違法可能帶來的嚴重后果缺乏預見和應有警惕。
(三)土地流轉中農民的程序性權利
農村土地流轉的主體是依法享有土地承包經營權的集體經濟組織的農戶,土地流轉中存在的流轉合同不規(guī)范、流轉價格偏低且各地差異巨大、流轉收益無保障、流轉糾紛難裁處等問題,都會對農民合法權益造成損害。例如,土地流轉的關鍵是確定土地價格,一些地方政府不建立土地價格參照制度,不提供土地流轉指導價格,同時又不允許市場價格競爭機制進入土地流轉市場,造成各地土地流轉價格差異巨大,農戶難以維護自己在土地流轉中的價格優(yōu)勢。又如,土地流轉在促進城鄉(xiāng)一體化和農民增收的同時,也帶來了大量的土地糾紛案件。由于現(xiàn)行糾紛處理機制單一,一些糾紛長期得不到解決,既不利于保障土地流轉當事人雙方的合法權益,也不利于社會的長治久安。上述情形的深層問題是土地流轉中農民程序性權利的缺失。農民程序性權利是指農民在土地流轉中的信息獲取權、知情權、參與權、獲得服務與指導權等,程序性權利缺失將導致信息不對稱和暗箱操作,使農民在土地流轉中處于不利境地。
(四)城鎮(zhèn)(市)化進程中的“平等保護”
我國2001年公布的《國民經濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》首次在國家規(guī)范性文件中使用了“城鎮(zhèn)化”概念,指出:“隨著農業(yè)生產力水平的提高和工業(yè)化進程的加快,我國推進城鎮(zhèn)化的條件已漸成熟,要不失時機地實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”。在我國法律語境中,城鎮(zhèn)化與城市化是同一概念,是指以城市、建制鎮(zhèn)和企業(yè)為依托,實現(xiàn)農村人口由第一產業(yè)向第二、第三產業(yè)的職業(yè)轉換過程,居住地由農村區(qū)域向城鎮(zhèn)區(qū)域(主要為農村小城鎮(zhèn))遷移的空間聚集過程,伴隨這一過程,農民生活質量不斷改善,科技文化素質不斷提升。農村土地流轉的結果之一是有更多的農民離開土地而進入城鎮(zhèn),是農民身份向市民身份的轉換,是國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進。但是,從我國許多地方的實際情況看,為數(shù)眾多的農民進城后,不僅身份難轉變,而且在就業(yè)、工資、住房、子女入學、社會保障等方面無法享受市民待遇,尤其缺少表達自己利益和要求的權利。這種情形的深層問題是農民與市民的不平等,是對平等保護法律原則的背離。平等保護法律原則要求“凡被法律視為相同的人,都應當以法律所確定的方式對待之”。這種情形不改變,農民只能采取“兼業(yè)”方式,一面經營非農業(yè),一面保留小塊土地,以求進可得、退可守。這種由于體制原因造成的農民的“兩棲性”,限制了農民非農化過程,但歸根結底是限制了我國從傳統(tǒng)農業(yè)國家向現(xiàn)代工業(yè)國家演變的歷史進程。
三、農村土地流轉中的政府行為
農村土地流轉觸動的深層社會問題從各方面折射出政府行為的缺位,因而破解這些深層社會問題,必須從改進政府行為入手。也就是說,關注并及時解決農村土地流轉中的問題是各級政府尤其是基層政府的職責,這對于保護農民權益、推進農村改革都是非常必要的。
(一)政府的抽象行為———政策制定與法律制定
2007年前后,我國啟動了新一輪城鄉(xiāng)一體化改革,國務院批準重慶、成都等城市為國家“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點地區(qū)”,一些地方也確定了本地改革試點地區(qū)。我國城鄉(xiāng)一體化改革的基本路徑是先局部試點,后全國推廣,地方(尤其是試點地方)處于這一改革的前端,而農村土地流轉則是這一改革的切入點之一?？梢?解決農村土地流轉中的問題,應當將土地流轉放置在城鄉(xiāng)一體化改革的整體框架中作通盤考慮而不能就土地流轉論土地流轉,而城鄉(xiāng)一體化改革必須政策、法律先行,即必須首先解決政策、法律保障問題,否則改革不僅會混亂無序,而且極易侵犯農民權益,甚至引發(fā)新的、更難于解決的社會問題。因此,在推進城鄉(xiāng)一體化改革過程中,我國各級政府應當高度重視改革的政策、法律保障問題,這個問題的解決會連帶土地流轉中一些問題的解決。在這方面,重慶市九龍坡區(qū)《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展綜合改革先行示范總體方案》、《農民變市民推進方案》等一系列文件以及日本的“結構改革特區(qū)”經驗值得借鑒。九龍坡區(qū)是重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革先行示范區(qū),該區(qū)根據(jù)中共中央對重慶未來發(fā)展的總體部署,在改革之初就制定了一套系統(tǒng)的、符合地區(qū)實際的、體現(xiàn)平等保護原則的改革方案,內容包括農村土地流轉、社會保障制度的構建、三峽庫區(qū)移民就業(yè)工程的促進、城鄉(xiāng)二元結構的突破等,該方案對于推進包括農村土地流轉在內的城鄉(xiāng)一體化改革起了至關重要的作用。日本的特區(qū)改革始于2002年,改革的內容是在特定地區(qū)推行符合該地區(qū)實際的特定規(guī)制。該項改革的突出特點是法律先行,法律盡可能詳細地規(guī)定改革內容,以防止行政機關的執(zhí)行偏差,避免由于政府更迭改變已有的特區(qū)制度。[2]需要注意的是,政府制定城鄉(xiāng)一體化改革的政策與法律,必須與上位法和國家政策保持一致,例如不能強制農民進行土地流轉、不能動搖現(xiàn)行土地制度等,對此《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出:“以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制,是適應社會主義市場經濟體制、符合農業(yè)生產特點的農村基本經營制度,是黨的農村政策的基石,必須毫不動搖地堅持。賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權,現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”。
(二)政府的具體行為———嚴格執(zhí)行土地用途管制制度
對于農村土地流轉中擅自改變土地農業(yè)用途的問題,有關政府部門應當嚴格執(zhí)行土地用途管制制度,特別是耕地保護制度。耕地是農用地的精華和最重要的農業(yè)生產資料,是絕大多數(shù)農民的基本生活保障和主要謀生手段,同時也是國家糧食安全的保障,即糧食安全需依托耕地安全。為了保護耕地安全,嚴格控制耕地轉為非耕地,我國《土地管理法》規(guī)定了耕地保護的兩大制度,即土地用途管制制度和占用耕地補償制度。但是,占用耕地補償制度的執(zhí)行效果并不好,近20多年來,我國耕地面積持續(xù)減少,一些年度甚至是大幅度減少。據(jù)國土資源部發(fā)布的《2007年中國國土資源公報》顯示,盡管2007年我國耕地減少的速度趨緩,但全國耕地仍凈減少4.07萬公頃(61.01萬畝)。
占用耕地補償制度執(zhí)行效果不好的重要原因是制度本身缺乏執(zhí)行的基礎。首先,我國是一個農業(yè)國家,有著幾千年的農耕文明,在經歷了世世代代的種植開墾之后,境內可用作耕地的后備土地資源本已嚴重不足。據(jù)統(tǒng)計,全國現(xiàn)有宜耕后備土地資源1·2億畝,按照60%的懇殖率計算,可開墾耕地7200萬畝,其中60%以上分布在西北干旱、半干旱地區(qū),質量差、生態(tài)脆弱、開發(fā)利用的難度極大。其次,近些年來,一些地方進行房地產開發(fā)、城市建設、各類園區(qū)建設以及其他一些建設,大量占用的都是基本農田,但所補償?shù)膮s是些劣質地、丘陵山地等。這些新開墾耕地大多沒有形成新的耕作層,土地肥力低,耕作難度大,以致無法耕種?？梢?一方面是可用作耕地的后備土地資源開墾殆盡,另一方面則是“補得了數(shù)量、補不了質量”的流于形式的占用耕地補償。法律制度的執(zhí)行基礎薄弱,法律的執(zhí)行及其執(zhí)行效果就會偏離法律制度設計的初衷。
根據(jù)以上分析,在保護耕地安全的兩大制度中,比較有執(zhí)行基礎的是土地用途管制制度,該制度的嚴格執(zhí)行某種程度上也能達到保護耕地安全的目的。對于各級政府而言,執(zhí)行土地用途管制制度的基本要求有二:第一,政府必須嚴格約束自己的批地行為,即不能作出越權批地、不按土地利用總體規(guī)劃批地、違反法定程序批地、接受商業(yè)賄賂批地等違法行為。因國家重點建設項目選址確實需要占用耕地的,應當遵循“比例原則”,即遵循最大限度保護耕地的原則選址。第二,政府有關部門應當嚴格土地執(zhí)法,加強日常監(jiān)督檢查,對在農村土地流轉中擅自改變土地農業(yè)用途,將耕地轉為非耕地的違法行為,有關部門應當依據(jù)《土地管理法》的相關規(guī)定予以行政處罰,構成犯罪的,依法追究刑事責任。
(三)政府的服務與指導行為———程序性義務的積極履行
農村土地流轉中農民的程序性權利對應著政府的程序性義務,農民程序性權利缺失,說明政府履行程序性義務不到位。因此,為了保護農民在土地流轉中的合法權益,政府必須積極履行程序性義務,諸如信息提供義務、告知義務、說明理由義務、聽取意見義務、價格指導義務、糾紛裁處義務等。在履行上述義務方面,我國一些地方政府已有積極探索。例如,重慶市九龍坡區(qū)政府發(fā)布了《農村土地承包經營權流轉管理試行辦法》,規(guī)定鎮(zhèn)成立農村土地流轉服務中心和農村土地承包仲裁委員會,村成立農村土地承包經營權流轉服務站,并明確規(guī)定了這些機構的職能,包括指導土地流轉合同的簽訂、土地流轉合同備案,土地流轉價格指導、監(jiān)控受讓方履約、調解和仲裁流轉糾紛等。在國家層面,2009年6月27日,十一屆全國人大常委員第九次會議通過了《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》,該法于2010年1月1日正式施行,對于公正、及時解決農村土地流轉糾紛,維護土地流轉當事人雙方的合法權益,促進農村經濟和社會發(fā)展都將起到積極作用?？梢?政府加強服務與指導行為,積極履行各項程序性義務,我國農村土地流轉才能規(guī)范、有序、健康的發(fā)展。
根據(jù)《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》對國情社情的判斷,我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段,已進入破除城鄉(xiāng)二元結構,形成城鄉(xiāng)經濟、社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。進入這樣的階段和時期,農村土地流轉的規(guī)模、方式、速度等較之以往都將發(fā)生較大的變化。對于這些變化以及土地流轉中出現(xiàn)的新老問題,我國各級政府應有清晰的問題意識并及時予以化解,以適應農村改革發(fā)展的新形勢,順應億萬農民過上美好生活的新期待,這是一個負責任的政府的應有之義。
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