第一部分 土地確權(quán) 一、土地確權(quán)的概念 土地確權(quán)又稱為確定土地權(quán)利，是指縣級以上人民政府依法對土地權(quán)利的主體、客體、內(nèi)容進(jìn)行認(rèn)定，明確土地權(quán)屬的行政行為。實(shí)踐中，對土地確權(quán)的概念，有狹義和廣義兩種理解。狹義的土地確權(quán)，僅指依法確定土地權(quán)利的歸屬，即依照法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，確定某一范圍內(nèi)土地（或一宗地）的所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)和抵押權(quán)等土地權(quán)利歸誰所有。廣義的土地確權(quán)，不僅包括確定土地權(quán)利的歸屬，還包括確定土地權(quán)利的主體、客體和內(nèi)容。由于具體的土地權(quán)利總是主體、客體和內(nèi)容三者的統(tǒng)一，因此，實(shí)踐中確定土地權(quán)利的概念，更多地采用廣義上的理解。 二、土地確權(quán)的依據(jù) 土地確權(quán)依據(jù)，是指確定土地使用權(quán)或者土地使用權(quán)過程中所依據(jù)的法律法規(guī)政策和事實(shí)根據(jù)。 （一）法律依據(jù) 確定土地權(quán)利歸屬的法律依據(jù)散見于基本法、土地法律和各種土地法規(guī)及相關(guān)法律中。 1、基本法：《憲法》、《民法通則》。 2、土地法律：《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》。 3、相關(guān)法律：《物權(quán)法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《文物保護(hù)法》等。 4、土地行政法規(guī)：《土地管理法實(shí)施條例》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《外商開發(fā)經(jīng)營成片土地管理暫行辦法》、《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》、《中外合資企業(yè)建設(shè)用地的暫行規(guī)定》、《鐵路留用土地辦法》等。 5、部門規(guī)章及政策性文件：《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》、《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》、《土地登記辦法》、《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》等。 6、其他有關(guān)的地方性法規(guī)和政府規(guī)章等。 （二）事實(shí)依據(jù) 在土地確權(quán)工作中，可以作為土地確權(quán)的事實(shí)依據(jù)包括： 1、當(dāng)事人依法達(dá)成的協(xié)議； 2、縣級以上人民政府的批準(zhǔn)文件、處理決定： 3、縣級以上國土資源行政主管部門的調(diào)解書； 4、人民法院生效的判決、裁定和調(diào)解書； 5、生效的遺囑； 6、土地詳查或更新調(diào)查形成的土地權(quán)屬協(xié)議書、認(rèn)定書； 7、新中國成立之后雙方簽訂的土地、山林等權(quán)屬或界線的協(xié)議； 8、法律、法規(guī)規(guī)定的其他文件。 三、我國的土地權(quán)利體系 （一）土地權(quán)利概述及特征 1、土地權(quán)利是對土地的支配權(quán)。 2、土地權(quán)利是排他性財產(chǎn)權(quán)。 3、土地權(quán)利是對世權(quán)。 4、土地權(quán)利必須有法律規(guī)定，不容許當(dāng)事人自行創(chuàng)設(shè)。 5、土地權(quán)利一般采取登記的公示方式。 （二）土地權(quán)利體系 1、土地所有權(quán) 土地所有權(quán)，是指國家或農(nóng)民集體在法律規(guī)定范圍內(nèi)，對土地所享有的具有支配性和絕對性的權(quán)利，具體包括對其擁有土地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。 我國土地所有權(quán)包括國家土地所有和農(nóng)民集體土地所有兩種所有權(quán)。國家和農(nóng)民集體是我國土地所有權(quán)的主體，國家和農(nóng)民集體對自己所有的土地行使權(quán)利受法律保護(hù)。 （1）國家土地所有權(quán) 國家土地所有權(quán)是指國家作為土地所有權(quán)的權(quán)利主體依法對國家所有的土地享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，由國務(wù)院代表國家統(tǒng)一行使，國家以外的任何社會團(tuán)體和個人都不得作為國有土地的所有權(quán)人。 國有土地的范圍包括：城市市區(qū)的土地；農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國有的土地；國家依法沒收、征收的土地；依法屬于國家所有的荒地、山嶺、灘涂、林地和森林、草原、水域所覆蓋的土地；依法屬于國家所有的名勝古跡、自然保護(hù)區(qū)的土地；國有公路、鐵路、學(xué)校或其他公用事業(yè)占用的土地；其他一切不屬于集體所有的土地。 國家土地所有權(quán)具有以下法律特征：（1）國家土地所有權(quán)的權(quán)利主體是唯一的，即國家；（2）國家土地所有權(quán)客體廣泛，包括：城市市區(qū)的土地，國有的山嶺、荒地、灘涂，國有森森、草地、水面所占用的土地等；（3）國家土地所有權(quán)的取得方式上帶有國家的強(qiáng)制性；（4）在土地所有權(quán)的確認(rèn)方面，國家土地所有權(quán)直接以法律的形式確認(rèn)，不進(jìn)行國有土地所有權(quán)登記，中國境內(nèi)的一切未被確認(rèn)為集體所有的土地均屬于國家所有。 （2）集體土地所有權(quán) 集體土地所有權(quán)，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對其所有的土地行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利。 農(nóng)民集體所有土地的范圍包括：（1）除由法律規(guī)定屬于國家所有以外的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地。也就是說，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地原則上屬于集體所有。（2）宅基地和自留地、自留山。農(nóng)民集體所有的宅基地，主要是指農(nóng)民用于建造住房及其附屬設(shè)施的一定范圍內(nèi)的土地；自留地是指我國農(nóng)業(yè)合作化以后農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織分配給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員（村民）長期使用的土地；自留山是指農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織分配給其成員長期使用的少量的柴山和荒坡。 農(nóng)民集體所有權(quán)的主體他和權(quán)利行使三種形式：一是村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)；；二是村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；三是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。 農(nóng)民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，確定農(nóng)民集體所有的土地的權(quán)屬性質(zhì)、面積、坐落，核發(fā)集體土地所有權(quán)證書，確認(rèn)所有權(quán)。 2、土地使用權(quán) 土地使用權(quán)這一概念在《物權(quán)法》中沒有直接的規(guī)定，但在我國《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《擔(dān)保法》等法律中有明確規(guī)定。 土地使用權(quán)，是指使用土地的單位和個人在法律所允許的范圍內(nèi)對依法交由其使用的國有土地和農(nóng)民集體所有土地的占有、使用、收益以及依法處分的權(quán)利。國有土地和農(nóng)民集體所有的土地可以依法確定給單位或者個人使用，體現(xiàn)了土地所有權(quán)和土地使用權(quán)可以分離的基本原則。 我國土地使用權(quán)分為以下幾類： （1）建設(shè)用地使用權(quán) 《物權(quán)法》將建設(shè)用地使用權(quán)作為一項獨(dú)立的土地權(quán)利類型進(jìn)行了單獨(dú)規(guī)定。建設(shè)用地使用權(quán)人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施。建設(shè)用地使用權(quán)具有以下特點(diǎn)： ①在設(shè)立范圍上，建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。 ②在設(shè)立方式上，建設(shè)用地使用權(quán)可以采取出讓或者劃撥等方式。 ③在權(quán)利內(nèi)容上，建設(shè)用地使用權(quán)人有權(quán)將建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押，但法律另有規(guī)定的除外。建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈與的，附著于該土地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施一并處分。建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈與的，該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分。 ④在期限上，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，沒有使用期限的限制。 ⑤集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理。根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，集體建設(shè)用地的處分等權(quán)能仍受到嚴(yán)格的限制，同國有建設(shè)用地使用權(quán)相比，集體建設(shè)用地使用權(quán)仍在權(quán)能上具有不完整性。 （2）宅基地使用權(quán) 宅基地使用權(quán)作為一項獨(dú)立的土地權(quán)利類型，是《物權(quán)法》中的新規(guī)定，根據(jù)《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律規(guī)定，宅基地使用權(quán)是經(jīng)依法審批由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配給其成員用于建造住宅的、沒有使用期限限制的一種土地權(quán)利。宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。宅基地使用權(quán)具有以下特點(diǎn)： ①宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的，宅基地使用權(quán)消滅； ②對失去宅基地的村民，應(yīng)當(dāng)重新分配宅基地； ③已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的，應(yīng)當(dāng)及時辦理變更登記或者注銷登記； ④宅基地使用權(quán)按照批準(zhǔn)程序取得，實(shí)行無償、無期限的使用制度； ⑤宅基地使用權(quán)不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓。出賣、出租住宅的，再申請宅基地不予批準(zhǔn)。 （3）土地承包經(jīng)營權(quán) 土地承包經(jīng)營權(quán)是在土地公有制的基礎(chǔ)上確立的，它是依賴于國家、集體土地所有權(quán)的一種權(quán)利，是指土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，它是一項獨(dú)立的物權(quán)。 3、其他土地權(quán)利 （1）地役權(quán) 地役權(quán)是指土地權(quán)利人因通行、取水、排水等需要，按照合同約定，利用他人的不動產(chǎn),以提高自己的不動產(chǎn)的效益的權(quán)利。（如甲工廠原有東門可以出入，后想開西門，借用乙工廠的道路通行。甲工廠與乙工廠約定，甲工廠向乙工廠適當(dāng)支付使用費(fèi)，乙工廠允許甲工廠的人員通行，這時甲工廠即取得了“地役權(quán)”。）《物權(quán)法》首次將地役權(quán)作為一項重要土地權(quán)利寫入了我國法律中，并對其形式和內(nèi)容進(jìn)行了具體規(guī)范。根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，地役權(quán)具有以下特點(diǎn)： ①地役權(quán)的設(shè)立。設(shè)立地役權(quán)應(yīng)當(dāng)采取書面形式訂立地役權(quán)合同，地役權(quán)自地役權(quán)合同生效時設(shè)立。當(dāng)事人要求登記的，可以向登記機(jī)構(gòu)申請地役權(quán)登記；未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。已經(jīng)登記的地役權(quán)變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅的，應(yīng)當(dāng)及時辦理變更登記或者注銷登記。地役權(quán)的期限由當(dāng)事人約定，但不得超過土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等用益物權(quán)的剩余期限。 ②地役權(quán)的優(yōu)先效力。《物權(quán)法》第一百六十二條：“土地所有權(quán)人享有地役權(quán)或者負(fù)擔(dān)地役權(quán)的，設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)時，該土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)人繼續(xù)享有或者負(fù)擔(dān)已設(shè)立的地役權(quán)。” ③用益物權(quán)對地役權(quán)的優(yōu)先效力?！段餀?quán)法》第一百六十三條：“土地上已設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等權(quán)利的，未經(jīng)用益物權(quán)人同意，土地所有權(quán)人不得設(shè)立地役權(quán)。” ④地役權(quán)不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓和抵押。土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等轉(zhuǎn)讓的，地役權(quán)一并轉(zhuǎn)讓，但合同另有約定的除外。土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等抵押的，在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時，地役權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。需役地以及需役地上的土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)部分轉(zhuǎn)讓時，轉(zhuǎn)讓部分涉及地役權(quán)的，受讓人同時享有地役權(quán)。供役地以及供役地上的土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)部分轉(zhuǎn)讓時，轉(zhuǎn)讓部分涉及地役權(quán)的，地役權(quán)對受讓人具有約束力。 ⑤地役權(quán)消滅的情形。《物權(quán)法》第一百六十九條：“地役權(quán)有下列情形之一的，供役地權(quán)利人有權(quán)解除地役權(quán)合同，地役權(quán)消滅：（一）違反法律規(guī)定或者合同約定，濫用地役權(quán)；（二）有償使用供役地，約定的付款期屆滿后在合理期限內(nèi)經(jīng)兩次催告未支付費(fèi)用。” (2)土地抵押權(quán) 土地抵押權(quán)是指土地權(quán)利人以其合法擁有的土地使用權(quán)作為履行債務(wù)的擔(dān)保，當(dāng)使用權(quán)人到期不履行債務(wù)或宣告破產(chǎn)時，抵押權(quán)人有權(quán)處分土地使用權(quán)，并從中優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。根據(jù)《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等法律規(guī)定，土地抵押權(quán)具有以下特點(diǎn)： ①抵押標(biāo)的限定性?？梢缘盅旱耐恋貦?quán)利包括： a建設(shè)用地使用權(quán)； b以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)； c以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押。以建設(shè)用地使用權(quán)抵押的，該土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依照前款規(guī)定一并抵押的，未抵押的財產(chǎn)視為一并抵押： d鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押。 土地所有權(quán)不得抵押；耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，但法律規(guī)定可以抵押的除外。 ②抵押財產(chǎn)折價或者變賣的，應(yīng)當(dāng)參照市場價格。 ③土地使用權(quán)與地上建筑物及其他附著物不可分割抵押，土地使用權(quán)抵押時，其地上建筑物、附著物隨之抵押；反之，地上建筑物、其他附著物抵押時，其使用范圍內(nèi)的使用權(quán)隨之抵押。 ④建設(shè)用地使用權(quán)抵押后，該土地上新增的建筑物不屬于抵押財產(chǎn)。該建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時，應(yīng)當(dāng)將該土地上新增的建筑物與建設(shè)用地使用權(quán)一并處分，但新增建筑物所得的價款，抵押權(quán)人無權(quán)優(yōu)先受償。 ⑤土地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后，未經(jīng)法定程序，不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地用途。 ⑥ 土地抵押權(quán)有下列情況之一，即終止其效力：第一，主債權(quán)消滅；第二，土地滅失，當(dāng)作為擔(dān)保財產(chǎn)的土地使用權(quán)所依附的客體土地滅失時，附在其上得土地使用權(quán)抵押權(quán)當(dāng)然隨之消滅；第三，土地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)。 四、土地確權(quán)的基本原則 （一）合法性原則 合法性原則是指在土地確權(quán)過程中，確權(quán)機(jī)關(guān)必須遵守憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、單行條例有關(guān)土地確權(quán)的規(guī)定。合法性原則包含既要遵循實(shí)體法，又要遵循程序法兩個方面，違反實(shí)體法或程序法，都將構(gòu)成對合法性原則的破壞。 （二）合理性原則 合理性原則是指土地確權(quán)決定內(nèi)容要客觀、適度、符合理性，即土地確權(quán)行為的動因應(yīng)符合行政目的，應(yīng)建立在正當(dāng)考慮的基礎(chǔ)上，內(nèi)容應(yīng)合乎情理。堅持合理性原則既有利于保障行政權(quán)力合法行使，也有利于維護(hù)公民、個人、組織的合法權(quán)益。 （三）城市土地屬國家所有原則 《土地管理法》明確規(guī)定，“城市市區(qū)的土地屬于全民所有即國家所有”。城市不存在農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，其土地自然應(yīng)屬于國家所有。 （四）國有土地所有權(quán)性質(zhì)不可變更原則 國有土地可以由農(nóng)民集體長期使用，但不能因此而改變土地所有權(quán)性質(zhì)。對于國家建設(shè)征收后，由于種種原因又退還給原農(nóng)民集體使用的土地，其國有土地的性質(zhì)不得改變。 （五）尊重歷史，面對現(xiàn)實(shí)原則 我國土地所有權(quán)制度經(jīng)歷了幾次大的調(diào)整，各地的情況千差萬別，土地權(quán)屬狀況十分復(fù)雜，致使土地權(quán)屬糾紛不斷，使土地確權(quán)工作面臨相當(dāng)大難度。因此，在確權(quán)工作中，必須堅持尊重歷史和現(xiàn)實(shí)、分階段處理的原則，即既要根據(jù)當(dāng)時的歷史條件和政策、又要充分考慮當(dāng)前土地使用的實(shí)際狀況，正確處理國家與集體、集體與集體、單位與個人之間的關(guān)系。 （六）有利于生產(chǎn)生活和社會穩(wěn)定原則 在實(shí)施土地確權(quán)時，盡可能地全面考慮各方面的利益，在有利于維護(hù)社會穩(wěn)定和土地可持續(xù)利用的基礎(chǔ)上，堅持有利于社會團(tuán)結(jié)、穩(wěn)定這一處理原則，化解矛盾、解決糾紛。 五、土地確權(quán)中應(yīng)把握的幾個問題 土地確權(quán)的目的是界定土地產(chǎn)權(quán)，明確土地權(quán)利，保障土地權(quán)利人的合法權(quán)益。土地所有權(quán)在附設(shè)在土地上的各種權(quán)利中處于最基礎(chǔ)的位置，土地使用權(quán)是從土地所有權(quán)上分離出來的，因此，確定一宗土地的使用權(quán)，首先要明確該宗地的所有權(quán)歸屬。 （一）正確劃分國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán) 在確定土地所有權(quán)上先后存在兩個問題：一是確定土地屬于國家所有還是屬于集體所有；二是如果土地屬于集體所有，則還需確定該宗土地屬于哪一個農(nóng)民集體所有，及如何把不同農(nóng)民集體所有的土地劃分清楚。 1、國家土地所有權(quán) （1）國家依法征收的土地，圍海、圍湖造地或者因自然力量形成的土地，確定為國家所有。 （2）下列土地可以確定為國家所有： ①依據(jù)一九五○年《中華人民共和國土地改革法》及有關(guān)規(guī)定，當(dāng)時沒有將土地所有權(quán)分配給農(nóng)民集體的土地； ②實(shí)施一九六二年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》時未劃入農(nóng)民集體范圍內(nèi)的土地； ③《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》公布以前，全民所有制單位、城市集體所有制單位和集體所有制的華僑農(nóng)場使用的原農(nóng)民集體所有的土地，包括合作化之前的個人土地，迄今沒有退給農(nóng)民集體的； ④解放初期接收、沒收、征收、征購的土地。 2、農(nóng)民集體土地所有權(quán) （1）農(nóng)民集體所有的土地，按目前該農(nóng)民集體實(shí)際使用的本集體土地所有權(quán)界線確定所有權(quán)。 （2）法律另有規(guī)定的除外，下列土地可以確定為農(nóng)民集體所有： ①土地改革時分給農(nóng)民并頒發(fā)了土地所有證的土地； ②實(shí)施《六十條》時確定為農(nóng)民集體所有的土地； ③原屬于國有或者農(nóng)民集體所有的土地，經(jīng)帶地入社和實(shí)施《六十條》時固定為生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地。 （3）農(nóng)民集體連續(xù)使用其他農(nóng)民集體所有的土地已滿二十年的，確定為現(xiàn)使用者所有。雖滿二十年，但在二十年期滿之前所有者曾向現(xiàn)使用者或有關(guān)部門提出歸還的除外。 3、國有土地和集體土地所有權(quán)的劃分 按照城市土地國有化原則，我國城市土地都屬于國家所有。這在空間地域范圍上把城市土地的國家所有權(quán)性質(zhì)進(jìn)行了明確。但是界定城市市區(qū)以外的國家所有土地和集體所有土地必須搞清楚兩個問題： 第一，如何確定土地是否曾經(jīng)為集體所有。這一點(diǎn)在確定農(nóng)民集體土地所用權(quán)上已作說明。 第二，如何考察曾經(jīng)被確定為集體所有的土地，其后的所有權(quán)性質(zhì)有沒有發(fā)生變化。確定一宗土地在歷史上曾經(jīng)屬集體所有，只是確定該宗土地所有權(quán)歸屬的第一步，還不能說明這宗土地的所有權(quán)性質(zhì)就一定是集體所有，因?yàn)殚L期以來，我國土地權(quán)利變動頻繁，在管理上也比較薄弱，所以必須考察該宗土地在這幾十年間是否發(fā)生改變而轉(zhuǎn)為國有。 根據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》，集體土地所有權(quán)的性質(zhì)發(fā)生變化，主要有以下情況： （1）1962年9月《六十條》公布以前，全民所有制單位，城市集體所有制單位和集體所有制的華僑農(nóng)場使用的原農(nóng)民集體所有的土地（含合作化之前的個人土地），迄今沒有退給農(nóng)民集體的，屬于國家所有。 《六十條》公布時起至1982年5月《國家建設(shè)征用土地條例》公布時止，全民所有制單位、城市集體所有制單位使用的原農(nóng)民集體所有的土地，有下列情形之一的，屬于國家所有： ①簽訂過土地轉(zhuǎn)移等有關(guān)協(xié)議的； ②經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)使用的； ③進(jìn)行過一定補(bǔ)償或安置勞動力的； ④接受農(nóng)民集體饋贈的； ⑤已購買原集體所有的建筑物的； ⑥農(nóng)民集體所有制企事業(yè)單位轉(zhuǎn)為全民所有制或者城市集體所有制單位的。 1982年5月《國家建設(shè)征用土地條例》公布時起至1987年《土地管理法》開始施行時止，全民所有制單位、城市集體所有制單位違反規(guī)定使用的農(nóng)民集體土地，依照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行了清查處理后，仍由全民所有制單位、城市集體所有制單位使用的，確定為國家所有。 凡屬上述情況以外未辦理征地手續(xù)使用農(nóng)民集體土地，由縣級以上地方人民政府根據(jù)具體情況，按當(dāng)時規(guī)定補(bǔ)辦征地手續(xù)，或者退還農(nóng)民集體。1987年《土地管理法》施行后違法占用的農(nóng)民集體土地，必須依法處理后，再確定土地所有權(quán)。 （2）1986年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》發(fā)布之前，全民所有制單位、城市集體所有制單位租用農(nóng)民集體所有的土地，按照有關(guān)規(guī)定處理后，能夠恢復(fù)耕種的，退還農(nóng)民集體耕種，所有權(quán)仍屬于農(nóng)民集體；已建成永久性建筑物的，由用地單位按租用時的規(guī)定，補(bǔ)辦手續(xù)，土地歸國家所有。凡按照有關(guān)規(guī)定處理了的，可按處理決定確定所有權(quán)和使用權(quán)。 （3）國家建設(shè)對農(nóng)民集體全部進(jìn)行移民安置并調(diào)劑土地后，遷移農(nóng)民集體原土地轉(zhuǎn)為國家所有。但移民后原集體仍繼續(xù)使用集體土地，國家未進(jìn)行征用的，其所有權(quán)不變。 （4）因國家建設(shè)征用土地，農(nóng)民集體建制被撤銷或其人口全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，其未經(jīng)征用的土地歸國家所有。繼續(xù)使用原有土地的原農(nóng)民集體及其成員享有國有土地使用權(quán)。 （5）全民所有制單位和城鎮(zhèn)集體所有制單位兼并農(nóng)民集體企業(yè)的，辦理有關(guān)手續(xù)后，被兼并的原農(nóng)民集體企業(yè)使用的集體所有土地轉(zhuǎn)為國家所有。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)依照國家建設(shè)征用土地的審批程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)使用的非鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村農(nóng)民集體所有的土地，轉(zhuǎn)為國家所有。 但必須明確一點(diǎn)，雖然集體土地所有權(quán)性質(zhì)可以發(fā)生變化轉(zhuǎn)為國家所有，但國家土地上所有權(quán)性質(zhì)一般是不可變更的，國有土地不得再轉(zhuǎn)變?yōu)榧w土地，這是一個不可逆轉(zhuǎn)的過程。 4、集體之間土地所有權(quán)的劃分 集體所有的土地還要進(jìn)一步明確屬于哪一個農(nóng)民集體所有，土地邊界如何劃分清楚，《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二十條“村農(nóng)民集體所有的土地，按目前該村民集體實(shí)際使用的本集體土地所有權(quán)界線確定所有權(quán)。根據(jù)《六十條》確定的農(nóng)民集體土地所有權(quán)，由于下列原因發(fā)生變更的，按變更后的現(xiàn)狀確定集體土地所有權(quán)。（一）由于村、隊、社、場合并或分割等管理體制的變化引起土地所有權(quán)變更的；（二）由于土地開發(fā)、國家征地、集體興辦企事業(yè)或者自然災(zāi)害等原因進(jìn)行過土地調(diào)整的；（三）由于農(nóng)田基本建設(shè)和行政區(qū)劃變動等原因重新劃定土地所有權(quán)界線的。行政區(qū)劃變動未涉及土地權(quán)屬變更的，原土地權(quán)屬不變。”這是集體土地之間劃分的一條基本原則，對集體土地之間的劃分具有重要的指導(dǎo)作用。 《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》還對長期以來農(nóng)民集體連續(xù)使用其他農(nóng)民集體所有土地的情況明確規(guī)定：農(nóng)民集體連續(xù)使用其他農(nóng)民集體所有土地已滿20年的，應(yīng)視為現(xiàn)使用者所有；連續(xù)使用不滿20年，或者雖滿20年但在20年期滿之前所有者曾向現(xiàn)使用者或有關(guān)部門提出歸還的，由縣級以上人民政府根據(jù)具體情況確定土地所有權(quán)。 另外，《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的情況做出了規(guī)定。主要有以下幾種情況： （1）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村在集體所有的土地上修建并管理的道路、水利設(shè)施用地，分別屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村農(nóng)民集體所有； （2）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村辦企事業(yè)單位使用的集體土地，《六十條》公布以前使用的，分別屬于該鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村農(nóng)民集體所有；《六十條》公布時至1982年國務(wù)院《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》公布時止使用的，由下列情況之一的，分別屬于該鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村民集體所有： ①簽訂過用地協(xié)議的（不含租借）； ②經(jīng)縣、鄉(xiāng)（公社）、村（大隊）批準(zhǔn)或同意，并進(jìn)行了適當(dāng)?shù)耐恋卣{(diào)整或者經(jīng)過一定補(bǔ)償?shù)模?/span> ③通過購買房屋取得的； ④原集體企事業(yè)單位體制經(jīng)批準(zhǔn)變更的； ⑤鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)使用本鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 、村集體所有的土地，依照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)償和安置的，土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。經(jīng)依法批準(zhǔn)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村公共設(shè)施、公益事業(yè)使用的農(nóng)民集體土地，分別屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村農(nóng)民集體所有。 （二）正確處理鐵路、公路、水利、電力、軍隊使用的土地確權(quán)問題 1、軍事設(shè)施用地依照解放初土地接收文件和人民政府批準(zhǔn)征用或劃撥土地的文件確定使用權(quán)。土地使用權(quán)有爭議的，按照國務(wù)院、中央軍委有關(guān)文件規(guī)定處理后，再確定土地使用權(quán)。國家確定的保留或地方代管的軍事設(shè)施用地的土地使用權(quán)確定給軍隊，現(xiàn)由其他單位使用的，可依照有關(guān)規(guī)定確定為他項權(quán)利。經(jīng)國家批準(zhǔn)撤銷的軍事設(shè)施，其土地使用權(quán)依照有關(guān)規(guī)定由當(dāng)?shù)乜h級以上人民政府收回并重新確定使用權(quán)； 2、依法接收、征收、劃撥的鐵路線路用地及其他鐵路設(shè)計用地，現(xiàn)仍有鐵路單位使用的，其使用權(quán)確定給鐵路單位。鐵路線路路基兩側(cè)依法取得使用權(quán)的保護(hù)用地，使用權(quán)確定給鐵路單位； 3、國家水利、公路設(shè)施用地依照征用、劃撥文件和有關(guān)法規(guī)劃定界線； 4、原由鐵路、公路、水利、電力、軍隊及其他單位和個人使用的土地，1982年5月《國家建設(shè)征用土地條例》公布之前，已經(jīng)轉(zhuǎn)由其他單位或個人使用的，除按照國家法律和政策應(yīng)當(dāng)退還的外，其國有土地使用權(quán)可確定給實(shí)際土地使用者，但嚴(yán)重影響上述部門的設(shè)施安全和正常使用的，暫不確定土地使用權(quán)，按照有關(guān)規(guī)定處理后，再確定土地使用權(quán)。1982年5月后非法轉(zhuǎn)讓的，經(jīng)依法處理后再確定使用權(quán)。 （三）正確處理農(nóng)民集體使用的國有土地確權(quán)問題 農(nóng)民集體使用國有土地，其使用權(quán)按縣級以上人民政府主管部門審批、劃撥文件確定；沒有審批、劃撥文件的，依照當(dāng)時規(guī)定補(bǔ)辦手續(xù)后，按使用現(xiàn)狀確定；過去未明確劃定使用界限的，由縣級以上人民政府參照土地實(shí)際使用情況確定。 六、集體土地使用權(quán)的確定 （一）集體建設(shè)用地使用權(quán) 依法使用宅基地以外的集體土地從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，確定為集體建設(shè)用地使用權(quán)。有下列情形之一的，確定其集體建設(shè)用地使用權(quán)： ①鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施公益事業(yè)使用的集體土地； ②農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其他單位個人以土地使用權(quán)入股聯(lián)營等形式共同舉辦的企業(yè)使用的集體土地； ③單位和個人通過兼并鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或接受破產(chǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)取得的集體土地。 （二）宅基地使用權(quán)的確定 農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法取得集體土地并進(jìn)行建造住宅及其附屬設(shè)施的，確定宅基地使用權(quán)。 ①符合當(dāng)?shù)卣謶艚ǚ恳?guī)定而尚未分戶的農(nóng)村居民，其現(xiàn)有的宅基地沒有超過分戶建房用地合計面積標(biāo)準(zhǔn)的，可按現(xiàn)有宅基地面積確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。 ②一九八二年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》發(fā)布之前農(nóng)村居民建房占用的宅基地，超過《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)，只要未經(jīng)拆遷、改建、翻建的，可以按實(shí)際使用面積確定宅基地使用權(quán)。一九八二年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》發(fā)布時起至一九八七年《土地管理法》開始施行時止，農(nóng)村居民建房占用的宅基地，超過當(dāng)?shù)卣?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)的，超過部分按當(dāng)時國家政策及地方人民政府的有關(guān)規(guī)定處理后，可以按實(shí)際使用面積確定宅基地使用權(quán)。 ③符合當(dāng)?shù)卣謶艚ǚ恳?guī)定而尚未分戶的農(nóng)村居民，其現(xiàn)有的宅基地沒有超過分戶建房用地合計面積標(biāo)準(zhǔn)的，按現(xiàn)有宅基地面積確定宅基地使用權(quán)。 ④依法通過轉(zhuǎn)讓、繼承房屋等方式取得宅基地，與原有宅基地面積合計超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，按合計面積確定宅基地使用權(quán)；宅基地上的房屋等建筑物滅失后，超標(biāo)準(zhǔn)部分的宅基地使用權(quán)由本農(nóng)民集體依法收回。 ⑤家庭成員的戶口全部遷出本農(nóng)民集體的，在房屋等建筑物的存續(xù)期間內(nèi)仍確定其宅基地使用權(quán)。
第二部分土地權(quán)屬爭議調(diào)處 國土資源部2003年1月3日《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》對土地權(quán)屬爭議的調(diào)查處理做了明確的規(guī)定。2007年國土資源部又下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)土地權(quán)屬爭議調(diào)處工作的通知》（國土資發(fā)［2007］94號），要求各地要充分認(rèn)識新形勢下加強(qiáng)土地權(quán)屬爭議調(diào)處工作的必要性，依法調(diào)處土地權(quán)屬爭議是國土資源管理部門的重要職責(zé)。在推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)和貫徹落實(shí)《物權(quán)法》中，特別要加強(qiáng)涉及社會熱點(diǎn)的土地權(quán)屬爭議的調(diào)查和處理，對于涉及農(nóng)民土地權(quán)益、城市拆遷等土地權(quán)屬爭議案件，要善于發(fā)揮基層組織就地化解矛盾糾紛的作用，做好耐心細(xì)致的思想工作。通過聯(lián)合接待、集中處理、限期辦理等措施，力爭把矛盾化解在當(dāng)?shù)?、化解在基層，維護(hù)社會的和諧穩(wěn)定。土地權(quán)屬爭議的案件管轄、舉證責(zé)任、辦案時限、處理依據(jù)、文書格式等要嚴(yán)格依據(jù)法律、法規(guī)和國土資源部《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》以及原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》等有關(guān)規(guī)定，做到程序合法，適用法律正確。 一、土地權(quán)屬爭議的概念和范圍 土地權(quán)屬爭議，是指土地所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬爭議。 按土地權(quán)屬爭議的主體范圍，土地權(quán)屬爭議可分為： 1、國有土地所有者與集體土地所有者之間的權(quán)屬爭議； 2、集體土地所有者之間，即村農(nóng)民集體之間、村內(nèi)兩個以上集體經(jīng)濟(jì)組織之間、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體之間，及他們相互之間發(fā)生的土地權(quán)屬爭議； 3、國有土地使用者之間的爭議； 4、集體土地使用者之間的爭議； 5、國有土地所有者與集體土地使用者之間的爭議； 6、國有土地使用者與集體土地使用者之間的爭議。 二、土地權(quán)屬爭議解決的方式 權(quán)屬爭議解決的方式主要包括： 1、協(xié)商。這是當(dāng)事人自行解決爭議的最基本的方式。我國法律鼓勵當(dāng)事人通過平等協(xié)商、互諒互讓解決糾紛。 2、政府處理。當(dāng)事人發(fā)生土地權(quán)屬爭議，經(jīng)協(xié)商不能解決的，可以依法向縣級以上人民政府或者鄉(xiāng)級人民政府提出處理申請，也可以依照《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》規(guī)定的管轄權(quán)限，向有關(guān)的國土資源行政主管部門提出調(diào)查處理申請。 3、訴訟。對有關(guān)權(quán)屬爭議的行政處理決定不服的，當(dāng)事人可以向人民法院起訴。訴訟時效為收到行政處理決定之日起30日。但需要注意的是，土地權(quán)屬爭議的解決，應(yīng)先采用行政處理的方式；當(dāng)事人未經(jīng)行政處理而直接向人民法院起訴的，人民法院不予受理。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見》第七條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對人民政府或者其他主管部門有關(guān)土地、礦產(chǎn)、森林等資源所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬的處理決定不服，依法向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)作為行政案件受理。”故訴訟的類型是行政訴訟，而不是民事訴訟。 三、土地權(quán)屬爭議的管轄 縣級以上國土資源行政主管部門負(fù)責(zé)土地權(quán)屬爭議案件的調(diào)查和調(diào)解工作；對需要依法作出處理決定的，擬定處理意見，報同級人民政府作出處理決定。 縣級以上國土資源行政主管部門可以指定專門機(jī)構(gòu)或者人員負(fù)責(zé)辦理爭議案件有關(guān)事宜。 1、縣級人民政府國土資源行政主管部門受理的土地權(quán)屬爭議案件： 個人之間、個人與單位之間、單位與單位之間發(fā)生的爭議案件，由爭議土地所在地的縣級國土資源行政主管部門調(diào)查處理。 上述個人之間、個人與單位之間發(fā)生的爭議案件，可以根據(jù)當(dāng)事人的申請，由鄉(xiāng)級人民政府受理和處理。 2、設(shè)區(qū)的市國土資源行政主管部門調(diào)查處理下列爭議案件： （1）跨縣級行政區(qū)域的； （2）同級人民政府、上級國土資源行政主管部門交辦或者有關(guān)部門轉(zhuǎn)送的。 3、省、自治區(qū)、直轄市國土資源行政主管部門調(diào)查處理下列爭議案件： （1）跨設(shè)區(qū)的市、自治州行政區(qū)域的； （2）爭議一方為中央國家機(jī)關(guān)直屬單位，且涉及土地面積較大的； ?。?/span>3）爭議一方為軍隊，且涉及土地面積較大的； （4）在本行政區(qū)域內(nèi)有較大影響的； （5）同級人民政府、國土資源部交辦或者有關(guān)部門轉(zhuǎn)送的。 4、國土資源部調(diào)查處理下列爭議案件 國務(wù)院交辦的； 在全國范圍內(nèi)有重大影響的。 四、土地權(quán)屬爭議的申請 申請是指土地權(quán)屬爭議申請人要求國土資源管理部門接受處理土地權(quán)屬爭議的行為。 申請人主張土地權(quán)屬，要求行政機(jī)關(guān)處理土地權(quán)屬爭議，首先要自己提出申請，不提出申請，國土資源行政主管部門一般不主動處理。但人民政府交辦的土地權(quán)屬爭議案件，國土資源行政主管部門應(yīng)直接承辦，可不須當(dāng)事人申請。申請人申請?zhí)幚硗恋貦?quán)屬爭議，應(yīng)當(dāng)提交書面申請書。 《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》明確規(guī)定申請人的條件： 申請人與爭議的土地有直接利害關(guān)系； 有明確的請求處理對象、具體的處理請求和事實(shí)根據(jù)。 當(dāng)事人也可以委托代理人代為申請土地權(quán)屬爭議的調(diào)查處理。委托代理人申請的，應(yīng)當(dāng)提交授權(quán)委托書，授權(quán)委托書應(yīng)當(dāng)寫明委托事項和權(quán)限。 五、土地權(quán)屬爭議的受理 受理是指縣級以上國土資源行政主管部門或鄉(xiāng)級人民政府依照爭議管轄的規(guī)定對申請人的申請決定收案審理的行為。 國土資源行政主管部門在收到申請人提出的土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理申請后，首先要根據(jù)《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第十條的規(guī)定對申請人資格進(jìn)行審查，并在收到申請書之日起7個工作日（原為15個工作日）內(nèi)提出是否受理的意見。 認(rèn)為應(yīng)當(dāng)受理的，在決定受理之日起5個工作日內(nèi)將申請書副本發(fā)送被申請人。被申請人應(yīng)當(dāng)在接到申請書副本之日起30日內(nèi)提交答辯書和有關(guān)證據(jù)材料。逾期不提交答辯書的，不影響案件的處理。 認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)受理的，應(yīng)當(dāng)及時擬定不予受理建議書，報同級人民政府作出不予受理決定。 當(dāng)事人對不予受理決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。 同級人民政府、上級國土資源行政主管部門交辦或者有關(guān)部門轉(zhuǎn)辦的爭議案件，按照本條有關(guān)規(guī)定審查處理。 下列案件不作為爭議案件受理： 土地侵權(quán)案件； 行政區(qū)域邊界爭議案件； 土地違法案件； 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)爭議案件； 其他不作為土地權(quán)屬爭議的案件。 六、土地權(quán)屬爭議的調(diào)查 調(diào)查是指由國土資源行政主管部門指定的承辦人，對爭議事實(shí)進(jìn)行查證的行為，目的是弄清案件事實(shí)。 土地權(quán)屬爭議雙方當(dāng)事人對各自提出的事實(shí)和理由負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)及時向國土資源行政主管部門提供有關(guān)證據(jù)。承辦人在調(diào)查處理土地權(quán)屬爭議過程中，可以向有關(guān)單位或者個人調(diào)查取證。被調(diào)查的單位或者個人應(yīng)當(dāng)協(xié)助，并如實(shí)提供有關(guān)證明材料。如國土資源行政主管部門認(rèn)為必要，也可以直接調(diào)查取證。在實(shí)地調(diào)查時，應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)事人及有關(guān)人員到現(xiàn)場。必要時，可以邀請有關(guān)部門派人協(xié)助調(diào)查。對證據(jù)要進(jìn)行核實(shí)，對當(dāng)事人的提供的證據(jù)必須經(jīng)過查證屬實(shí)，方可作為認(rèn)定事實(shí)的根據(jù)。證據(jù)主要有以下幾種： 1、人民政府頒發(fā)的確定土地權(quán)屬的憑證； 2、人民政府或者主管部門批準(zhǔn)征用、劃撥、出讓土地或者以其它方式批準(zhǔn)使用土地的文件； 3、爭議雙方當(dāng)事人依法達(dá)成的書面協(xié)議； 4、人民政府或者司法機(jī)關(guān)處理爭議的文件或者附圖； 5、其他有關(guān)證明文件。 七、土地權(quán)屬爭議的調(diào)解 調(diào)解是指在查明事實(shí)、分清權(quán)屬關(guān)系和雙方自愿的基礎(chǔ)上，通過說服教育和勸導(dǎo)協(xié)商達(dá)成解決糾紛的協(xié)議。 用調(diào)解的辦法解決糾紛，是處理涉及民事權(quán)屬糾紛的行之有效的方法，也是處理土地權(quán)屬爭議案件的一貫做法。調(diào)解對于解決糾紛，減少行政訴訟，防止人民內(nèi)部矛盾激化發(fā)揮了重要作用。國土資源行政主管部門的主要職責(zé)是提出處理意見報人民政府批準(zhǔn)，但在辦案過程中，還要重視調(diào)解。調(diào)解要注意以下幾個問題： 第一，調(diào)解應(yīng)當(dāng)符合自愿、合法原則，不得強(qiáng)迫。 第二，國土資源行政主管部門對受理的土地權(quán)屬爭議案件，應(yīng)當(dāng)在查清事實(shí)、分清責(zé)任的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)解。 第三，調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解書。生效的調(diào)解書具有法律效力，是土地登記的依據(jù)。國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)在調(diào)解書生效之日起15日內(nèi)，依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，將調(diào)解書送達(dá)當(dāng)事人，并同時抄報上一級國土資源行政主管部門。 第四，對經(jīng)過調(diào)解不能達(dá)成協(xié)議的，或者調(diào)解書送達(dá)前一方或雙方反悔的，國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)及時提出處理意見，報人民政府作出處理決定，避免久拖不決。 八、土地權(quán)屬爭議的處理 處理是指國土資源行政主管部門對受理的土地權(quán)屬爭議，在查清事實(shí)的基礎(chǔ)上，提出自己的處理意見報人民政府作出處理決定。 國土資源行政主管部門是人民政府管理土地的職能機(jī)構(gòu)，是承辦土地權(quán)屬爭議的專門機(jī)關(guān)，國土資源行政主管部門對需要處理的土地權(quán)屬爭議，要在調(diào)查核實(shí)后，提出處理意見報人民政府下達(dá)處理決定。 處理土地權(quán)屬爭議，要嚴(yán)格依照法律規(guī)定，正確適用法律，以法律和行政法規(guī)為依據(jù)。 國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)自受理土地權(quán)屬爭議之日起6個月內(nèi)提出調(diào)查處理意見。因情況復(fù)雜，在規(guī)定時間內(nèi)不能提出調(diào)查處理意見的，經(jīng)該國土資源行政主管部門的主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長。 國土資源行政主管部門提出調(diào)查處理意見后，應(yīng)當(dāng)在5個工作日內(nèi)報送同級人民政府，由人民政府下達(dá)處理決定。國土資源行政主管部門的調(diào)查處理意見在報同級人民政府的同時，抄報上一級國土資源行政主管部門。 當(dāng)事人對人民政府處理決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提出行政訴訟。如果在規(guī)定的時間內(nèi)，當(dāng)事人既不申請行政復(fù)議，也不提起行政訴訟，處理決定即發(fā)生法律效力。生效的處理決定是土地登記的依據(jù)。 九、處理土地權(quán)屬爭議中的幾個問題 （一）土地權(quán)屬爭議處理前對權(quán)利行使應(yīng)予限制 土地權(quán)屬爭議處理前，土地權(quán)利處于不確定狀態(tài)，爭議雙方當(dāng)事人不得改變土地的利用現(xiàn)狀。如果一方超越現(xiàn)狀對爭議中的土地實(shí)施利用行為，則一旦該土地的權(quán)利被確定為他方享有，其投入的財產(chǎn)就會受到損失，也給權(quán)利人利用土地造成不必要的阻礙。所以，作出這樣的限制是必要的。 （二）注意土地侵權(quán)糾紛與土地權(quán)屬爭議的區(qū)別 土地權(quán)屬爭議和土地侵權(quán)糾紛統(tǒng)稱土地權(quán)利爭議。土地權(quán)屬爭議，是指土地所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬爭議，是特定范圍內(nèi)有關(guān)土地權(quán)利歸屬的民事糾紛。土地侵權(quán)糾紛是指在土地權(quán)屬明確的情況下，有關(guān)土地權(quán)利受到侵犯而引起的民事糾紛。包括集體土地所有權(quán)、國有土地使用權(quán)、集體土地使用權(quán)及土地他項權(quán)利受到侵犯而引起的糾紛。 1、土地侵權(quán)糾紛與土地權(quán)屬糾紛起因不同 前者是在土地權(quán)屬已經(jīng)確定的情況下發(fā)生的侵犯土地權(quán)利行為而引起的糾紛；后者則是土地權(quán)屬不明導(dǎo)致的糾紛。侵權(quán)糾紛包括： （1）侵犯土地所有權(quán)。如超過批準(zhǔn)征地數(shù)量占用農(nóng)民土地，構(gòu)成對集體土地所有權(quán)的侵害； （2）侵犯土地使用權(quán)。如在他人的土地上建設(shè)違章建筑、行政機(jī)關(guān)非法處分農(nóng)民承包的集體土地等； （3）侵犯他項權(quán)利。如違反《石油天然氣保護(hù)條件》、《電力設(shè)施保護(hù)條例》等，在石油、天然氣、電力設(shè)施保護(hù)區(qū)內(nèi)種植危及設(shè)施安全的植物的，構(gòu)成對他項權(quán)利的侵害。 侵犯國有土地所有權(quán)、無人使用的空地、荒地不按侵權(quán)處理。因?yàn)闊o具體利益主體行使救濟(jì)權(quán)，國家可以用公權(quán)利來處理，即可以直接用行政方法解決糾紛，而不用民事方式解決。 2、土地侵權(quán)糾紛與權(quán)屬爭議的解決方式有所不同 其一，侵權(quán)糾紛的解決，當(dāng)事人可以采取行政調(diào)處解決，也可以直接向人民法院提起民事訴訟； 其二，侵權(quán)糾紛不受行政處理后30日的訴訟時效的限制； 其三，在侵權(quán)糾紛中，被侵權(quán)人對行政調(diào)處不服的，應(yīng)以侵權(quán)人為被告提起民事訴訟。 3、兩者的處理結(jié)果不同 土地權(quán)屬爭議以確定土地的權(quán)利歸屬為處理結(jié)果；而土地侵權(quán)行為適用民法中一般侵權(quán)行為的規(guī)定，侵權(quán)人應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，如退還土地、拆除其非法營建的建筑物或其他設(shè)施等。侵權(quán)人除承擔(dān)民事責(zé)任外，依法還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)其他行政責(zé)任或刑事責(zé)任的，按有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。 （三）確權(quán)糾紛與侵權(quán)糾紛并存時的處理 確權(quán)糾紛與侵權(quán)糾紛并存，是指提請?zhí)幚淼耐蛔谕恋厣匣谕皇聦?shí)而發(fā)生的爭議，一方認(rèn)為是確權(quán)糾紛，另一方認(rèn)為是侵權(quán)糾紛。在實(shí)踐中，這種現(xiàn)象較為常見?，F(xiàn)有的法律、法規(guī)雖然還沒有對此作出直接的處理規(guī)定，但根據(jù)權(quán)利救濟(jì)以權(quán)利的存在為前提的法理，如果請求方主張的權(quán)利受到質(zhì)疑，則首先要確定該權(quán)利的存在與否。在土地糾紛案件中，這就要求首先確權(quán)。土地權(quán)利糾紛不同于一般民事權(quán)利糾紛之處在于，土地確權(quán)應(yīng)先通過行政程序處理，而侵權(quán)糾紛的處理可以由當(dāng)事人選擇行政程序或者司法程序。在實(shí)踐中，可能出現(xiàn)這樣的情況：請求確權(quán)的一方向行政機(jī)關(guān)提出申請，請求解決侵權(quán)糾紛的一方向人民法院提起訴訟。在這種情況下，只有先確定土地權(quán)屬，才能解決土地侵權(quán)糾紛。 | 
