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近年來，安徽省大力推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，共批準(zhǔn)了1970個美麗鄉(xiāng)村建設(shè)省級重點中心村。無論是舊村改造，還是村莊擴建，都涉及土地利用問題，特別是搬遷集中新建的中心村，需要占用的土地數(shù)量較大。然而，在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)用地的問題上，省未出臺相關(guān)操作細(xì)則，部分地方政府在用地報批上大多采取觀望態(tài)度，沒有積極履行相關(guān)手續(xù)。同時，新增建設(shè)用地指標(biāo)和農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)有限，部分地方政府不愿將其用于農(nóng)村。這些用地難題，已經(jīng)嚴(yán)重影響美麗鄉(xiāng)村建設(shè)進程。
有些人認(rèn)為，用地問題是國土資源部門的事情，實則不然。解決美麗鄉(xiāng)村建設(shè)用地問題，不僅需要政策、資金支持，更需要政府重視、部門協(xié)作。只有在提高認(rèn)識、統(tǒng)一思想的基礎(chǔ)上，把握要點，加強研究，改革創(chuàng)新，才能實實在在地解決好這一問題。通過調(diào)研分析，筆者認(rèn)為，在現(xiàn)行土地政策下，針對建設(shè)過程中的用地難題，可以采取以下對策解決。
規(guī)劃無法銜接？促進鄉(xiāng)村建設(shè)和用地規(guī)劃相協(xié)調(diào)
各項規(guī)劃編制主管部門不一致，或規(guī)劃編制時間不同步，導(dǎo)致美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃不銜接。不少中心村在規(guī)劃時突破了鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃限定的規(guī)模和范圍。同時，一些中心村在規(guī)劃建設(shè)時，沒有很好地利用原有的集體建設(shè)用地，而是大拆大建，不斷向外擴張，占用耕地進行建設(shè)。
為此，各地應(yīng)利用土地利用總體規(guī)劃中期評估和修改完善的契機，促進不同規(guī)劃之間的融合。對于未建設(shè)和即將規(guī)劃建設(shè)的中心村，不符合土地利用總體規(guī)劃的，應(yīng)首先調(diào)整美麗鄉(xiāng)村重點中心村規(guī)劃。確實不能調(diào)整的，經(jīng)過論證和審批后，再進行土地利用總體規(guī)劃調(diào)整。對于已經(jīng)建設(shè)完成的美麗鄉(xiāng)村重點中心村，不符合土地利用總體規(guī)劃的部分，進行鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃調(diào)整。
用地指標(biāo)不足？建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)分配體系
省每年下達各地的農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)較少，部分地方政府為保障城市發(fā)展用地和重大項目用地，不愿意將有限的指標(biāo)用到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中。這種情況下，向省國土資源廳借用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，似乎成為解決美麗鄉(xiāng)村建設(shè)用地問題的唯一途徑。
對此，有必要建立公正的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)分配體系，明確規(guī)定用于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的具體用地指標(biāo)數(shù)量。嚴(yán)格執(zhí)行省有關(guān)規(guī)定，每年安排到市的新增建設(shè)用地指標(biāo)，須確保有不少于5%用于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。同時，增減掛鉤指標(biāo)要優(yōu)先用于被拆遷農(nóng)戶安置和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并為農(nóng)村預(yù)留不少于10%的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)用地指標(biāo)。
當(dāng)然，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)也要節(jié)約集約用地，合理測定中心村建設(shè)規(guī)模和用地規(guī)模。在用地上應(yīng)優(yōu)先利用原有的集體建設(shè)用地，盡量不占或少占耕地。堅持“一戶一宅”原則，禁止城鎮(zhèn)居民到美麗鄉(xiāng)村重點中心村購房。這樣，需要的新增建設(shè)用地指標(biāo)和農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)也會相應(yīng)減少。
建新拆不了舊？建立集體建設(shè)用地指標(biāo)儲備制度
按照有關(guān)規(guī)定，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)占用的耕地必須進行等質(zhì)、等量補充，但在現(xiàn)實中卻面臨很多問題。比如，誰是原村莊所占集體建設(shè)用地拆除和復(fù)墾的主體，農(nóng)民、村集體還是縣級政府？復(fù)墾資金從何而來？應(yīng)在多長時間內(nèi)完成拆除復(fù)墾？這些問題導(dǎo)致有些美麗鄉(xiāng)村建設(shè)新的土地占用了，騰退的舊村莊卻沒有被拆除復(fù)墾，形成了新的“空心村”，造成土地閑置。
為此，應(yīng)加強改革創(chuàng)新，向舊村莊要指標(biāo)。通過舊村改造、復(fù)墾閑置宅基地和廢棄地等方式取得集體建設(shè)用地指標(biāo)，并保證能夠足額、及時劃地用于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。同時，探索建立農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)儲備、流轉(zhuǎn)和有償調(diào)劑等制度，將節(jié)余的集體建設(shè)用地指標(biāo)收益用于農(nóng)村土地整治。另外，出臺相關(guān)管理辦法，加大對舊村拆除復(fù)墾資金的投入，建立農(nóng)村土地整治融資平臺，吸引社會資金投入到舊村整治中去，確保既建了新也拆得了舊，形成“拆舊—建新—拆舊”的良性循環(huán)。
權(quán)屬調(diào)整困難？完善農(nóng)村集體建設(shè)用地管理制度
美麗鄉(xiāng)村建設(shè)實施過程中，原有宅基地使用面積超標(biāo)，或復(fù)墾耕地要實行集約利用等，導(dǎo)致原有土地權(quán)屬勢必發(fā)生改變。同時，集中新建甚至涉及不同農(nóng)民、集體之間的土地所有權(quán)調(diào)整。這些實際問題關(guān)系農(nóng)戶的切身利益，如果個別農(nóng)戶存在異議，土地權(quán)屬調(diào)整就難以實施，甚至?xí)霈F(xiàn)權(quán)屬糾紛，勢必影響美麗鄉(xiāng)村建設(shè)進程。
為此，要制定完善的農(nóng)村集體建設(shè)用地管理制度。進一步完善《農(nóng)村宅基地管理辦法》，出臺《農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》等，在農(nóng)村土地綜合改革試點的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用、審批、流轉(zhuǎn)、收回、監(jiān)管等作出具體規(guī)定，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)用地行為。對于權(quán)屬調(diào)整困難的問題，應(yīng)加快土地確權(quán)登記發(fā)證工作，采取“確權(quán)不確地、定量不定位”的農(nóng)村土地確權(quán)方式，通過“調(diào)地、攆地、互換、補償”等手段切實解決權(quán)屬難題。
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